陜西進一步完善政府性融資擔保體系建設的思考

韋茜

融資難融資貴一直是困擾小微企業發展的頑疾，近年來，受新冠肺炎疫情影響，小微企業融資、還貸難題尤為突出。2018年以來，陜西持續推進政府性融資擔保體系建設，服務小微企業發展、促進地方經濟建設的功能逐步發揮。應堅持支小支農主業、增強擔保機構實力、完善銀擔合作機制、營造良好發展環境，以期加快政府性融資擔保體系建設，提高金融服務小微企業的能力和效率、優化小微企業融資環境，推動陜西經濟高質量發展。

財政出資、政府主導、市場化運作的政府性融資擔保是政府扶持小微企業、優化營商環境的主要抓手。建立政府性融資擔保體系，是緩解小微企業、“三農”等普惠領域融資難融資貴難題的迫切需要，是強化金融支持實體經濟發展的重要舉措，也是促進各級政府性融資擔保機構協同聯動發展、提高效益的有效途徑，對推動民營經濟高質量發展具有重要意義。當前國家密集出臺政策支持融資擔保行業發展，這也是陜西搶抓機遇、提速發展的大好時期。近年來，陜西高度重視政府性融資擔保體系建設，為破解小微企業融資難問題不斷探索與實踐，大力推動融資擔保機構助企紓困，政府性融資擔保機構服務小微企業發展、促進地方經濟建設的功能逐步發揮，引導更多金融資源流向小微企業、“三農”等普惠領域，通過融資增信積極助力小微企業和“三農”主體復工復產。

陜西政府性融資擔保體系建設的現狀

2018年4月25日，陜西正式啟動政府性融資擔保體系建設，陜西省信用再擔保有限責任公司（以下簡稱“陜西再擔?！保┓謩e與9家銀行及19家政府性融資擔保機構簽訂了合作協議，就銀擔合作中資源共享、風險分擔、保證金減免、代償追償等達成合作。2018年12月，國家融資擔?；鸷完兾髟贀：炗喠嗽贀：贤瑯酥局兾髟贀：蛧胰谫Y擔?；鹫浇I務合作關系。作為全國第二批簽約的6家省級擔保再擔保機構之一，陜西再擔保獲得了50億元的授信額度，國家融資擔?；鸢凑赵瓝I務融資金額的20%承擔再擔保責任，助力政府性融資擔保體系有效發揮增信、分險、降費功能。

（一）建立健全政策體系

自2018年陜西省政府性融資擔保體系建立以來，陜西相繼出臺了《陜西省政府性融資擔保體系建設行動計劃》《陜西省政府性融資擔保風險補償資金池管理暫行辦法》《陜西省小微企業融資服務業務降費獎補政策實施辦法》《陜西省政府性融資擔保基金管理暫行辦法》等一系列政策和有關資本金補充、盡職免責、績效考核等方面的制度，支持擔保機構做大做強，助力體系快速發展。目前，陜西已設立2億元省級風險補償資金池和10億元省級政府性融資擔保基金，省內各級財政部門累計為政府性融資擔保機構增加資本金139億元，政府性融資擔保機構實力正在逐步壯大，有效促進機構進一步發揮增信、分險作用，及時承擔擔保責任，提高對符合條件的中小微企業服務能力。

（二）不斷擴大業務覆蓋面

陜西建成了以省再擔保公司為龍頭，以“國家融資擔?；稹≡贀９尽魇校▍^）融資擔保機構”為框架的政府主導、上下聯動的融資擔保體系，機構覆蓋面廣，并不斷擴大業務規模、拓展業務覆蓋面。截至2021年12月末，陜西省政府性融資擔保體系共有40家成員機構，覆蓋全省各地級市和53個縣（區），注冊資本合計265億元，在保余額528億元，政府性融資擔保業務實現全省107個縣區全覆蓋。2022年一季度，體系服務各類市場主體4.65萬戶次，較上年同期增長388.53%。同時，陜西省政府性融資擔保體系注重創新業務模式和產品，陜西再擔保推出“縣域振興批量貸”等新型業務模式，推動體系業務下沉，不斷提升縣域市場覆蓋面和服務質量。

（三）持續降低擔保費率

《國務院辦公廳關于有效發揮政府性融資擔?；鹱饔们袑嵵С中∥⑵髽I和“三農”發展的指導意見》（國辦發〔2019〕6號）要求政府性融資擔保機構積極降費讓利，“逐步將平均擔保費率降至1%以下”，《陜西省政府性融資擔保體系建設行動計劃》也要求各機構積極為實體經濟融資服務，“確保年化擔保費率原則上不超過1.5%”。以此為目標，陜西省政府性融資擔保體系突出普惠導向，引導機構加快業務拓展，不斷降低擔保費率。2021年，體系內機構平均擔保費率降至0.92%，遠低于商業性融資擔保機構2.5%的平均擔保費率，為融資主體節省擔保費超過2億元，大大降低了小微企業的融資成本和經營負擔。

陜西政府性融資擔保體系建設存在的主要問題

（一）部分機構聚焦支小主業不足

近年來，陜西省政府性融資擔保體系著力服務小微企業和“三農”，不斷下沉業務，支小支農規模有所提高，但從整體上看，聚焦主責主業仍有偏差，業務結構仍有優化空間。雖然加入了政府性融資擔保體系，但是部分融資擔保機構多年來以市場化、盈利性項目為經營主線以謀求發展，這與政府性融資擔保的準公共產品特性相悖，這些機構在管理體制、業務結構、費用標準、考核指標等方面與政策性定位仍存在一定差距，需要明確政府性融資擔保機構聚焦支小支農的主業，引導金融機構活水精準滴灌小微企業，釋放其緩解企業融資難、優化融資環境的動能。

（二）擔保放大倍數偏低

雖然陜西省政府性融資擔保體系發展態勢良好，但部分機構仍存在擔保實力不強、擔保放大倍數較低的現象。截至2022年5月，陜西省政府性融資擔保機構放大倍數僅為1.65倍，低于國內2倍左右的平均放大倍數，和其他經濟水平類似省份相比也存在一定差距。從整體上看，小微企業的擔保需求和政府性融資擔保機構的擔保供給有時不完全匹配，存在擔保能力不足或擔保能力閑置等問題，引導撬動金融資源流向小微企業的杠桿作用尚未有效發揮。此外，因為普惠導向，當業務規模小、放大倍數不足時，部分機構即使有保費補貼也難以彌補虧損，提高了服務小微企業的風險，降低了融資擔保機構開展業務的積極性，一定程度上影響了機構可持續發展和體系壯大。

（三）銀擔合作推進較慢

國家融資擔?；鸬某闪?，是中央對政府性融資擔保機構支持小微企業融資的支持、鼓勵與引導，通過與農業銀行等多家銀行建立銀擔“總對總”合作，推進建立新型“政銀擔”合作模式。基于中央層面的積極表態與行動，銀行支持小微企業融資的態度逐漸改善。陜西省政府性融資擔保體系實行“4321”政銀擔風險分擔機制，即由擔保機構、省再擔保公司、合作銀行、地方政府按照4∶3∶2∶1的比例分擔風險，但仍存在銀擔合作業務規模小、占比低、增長慢的情況，合作的深度和廣度還有很大拓展空間。究其原因，一方面，銀行業金融機構共擔意識淡薄、缺乏動力，一些銀行僅是象征性地響應政策，對分險要求和盡職免責機制落實不到位，實際操作中存在“上熱下冷”、大打折扣的現象。另一方面，資本實力較弱、風險承受能力不強的市縣政府性融資擔保機構很難吸引銀行的合作，銀行出于提高效益、風險管控、責任追究等考慮，更傾向于采取其他擔保方式開展業務，與政府性融資擔保機構合作的意愿不大，銀擔合作推進緩慢、可持續性差。

（四）機構可持續發展受限

部分地方政府對政府性融資擔保體系建設工作重視程度不夠，導致在降費扶持、獎補安排、績效考核等方面存在差異，市縣財政分擔的風險資金也較難得到落實，明顯影響了政府性融資擔保機構的擔保能力和積極性。財政部在《政府性融資擔保、再擔保機構績效評價指引》中提到“弱化盈利考核”，“經濟下行期內，在做好風險防控的前提下，可適當降低該項指標分值或暫不考核該項指標”。但部分地區仍對政府性融資擔保機構設立了盈利指標，存在“重盈利考核”的績效評價導向，使機構難以聚焦主業主責、持續降費讓利，政策功能作用未能充分發揮。此外，多數擔保機構在崗人員較少，缺少市場化運作的經營團隊和專業人才，整體專業素質有待提升，人員培養和激勵機制還不完善。

進一步推進政府性融資擔保體系建設的建議

（一）堅守支小支農主業

政府性融資擔保機構應進一步明確職責定位，應堅持不以營利為目的的準公共定位，嚴格以小微企業和“三農”等普惠領域融資擔保業務為主業，主動剝離政府債券發行和政府融資平臺融資擔保業務，重點支持單戶擔保金額500萬元及以下的小微企業和“三農”，彌補市場不足，降低業務門檻，做好基層服務保障，在可持續經營的前提下，穩步提高小微企業和“三農”融資擔保在保余額占比，保持較低費率水平，切實有效降低綜合融資成本，支持普惠金融發展、盡職履責擔當。同時，發揮省再擔保公司的引領帶動作用，引導體系業務向小微企業和“三農”傾斜，督促其逐步壓縮大中型企業擔保業務規模，穩步擴大支小支農融資擔保規模和占比，不得為追求穩定回報而偏離主業。后疫情時代，加大對受疫情影響行業和小微企業、個體工商戶等普惠金融重點群體的融資增信支持力度，重點幫助住宿餐飲、批發零售、文化旅游等企業化解短期債務風險。

（二）增強擔保機構實力

雄厚的資金實力是政府性融資擔保機構廣泛開展業務、有力抵御風險的基礎，是衡量機構服務供給能力的重要指標，還能增加銀行類金融機構建立長期合作、積極承擔責任的信心。目前，陜西省財政廳已經發起設立了10億元的融資性擔?；?，通過股權投資、風險補償、短期流動性支持等模式做大做強省再擔保公司和體系成員，提高其開展業務、承擔風險的能力，但考慮到小微企業逐步增長的融資需求和政府性融資擔保業務高風險、低收益的特征，為切實發揮財政資金的撬動作用，仍需進一步增強擔保機構實力。一是加快推進陜西省政府性融資擔保基金有效發揮作用，引導、鼓勵市縣政府設立地方政府性融資擔保基金，落實融資擔保機構資金持續補充機制和風險補償機制，多渠道補充資金來源。二是落實財政增資獎勵補助，對支小支農業務規模大、成效明顯的擔保公司，主動給予獎勵和保費補差，同時對擔保機構進行稅收減免或補貼，例如通過準備金稅前扣除、免征營業稅或西部大開發稅收優惠等方式降低擔保機構經營成本和運營負擔，增強機構服務供給能力。三是做大省再擔保公司規模。繼續爭取國家融資擔保基金的資金支持，補充資本金，加強政策性融資擔保機構“龍頭”的增信、引領作用。

（三）完善銀擔合作機制

建立可持續合作機制，引導銀行參與并落實“4321”新型政銀擔互信合作。利用政府性融資擔?；鸷惋L險分擔資金池等，對銀行分擔的貸款損失和承擔的追償責任進行合理補償與支持，將銀擔合作和分險落實情況納入銀行經營業務考核內容中，作為評價銀行發揮金融支持作用、助力民營企業高質量發展的重要依據。對體系內融資擔保機構的規模、風險及信用水平進行專業化評價，形成客觀、準確、透明的融資擔保機構評級，為開展銀擔風險合作提供可循的決策依據，增強其參與銀擔合作的信心和動力。加強融資擔保相關債權的保護，對涉及融資擔保機構代償、追償的案件，爭取快速立案和審理。推動銀擔“總對總”合作，通過省再擔保公司與各銀行省級機構聯系對接、開展業務洽談，打造批量業務模式，輻射帶動地方分支機構參與合作，從上至下理順融資擔保體系與各級銀行之間的合作關系，推動政銀擔合作風險分擔機制的可持續發展。

（四）營造良好發展環境

各級政府及相關部門應提高對政府性融資擔保體系建設的重視程度，為政府性融資擔保機構發展營造良好環境。將推動政府性融資擔保體系建設情況作為對各設區市政府的考核內容。健全政府性融資擔保機構績效評價機制，突出服務小微企業、不以盈利為目的的導向，增加支小支農擔保規模、擔保放大倍數、擔保費率等指標的權重，降低盈利要求、提高業務風險容忍率，落實落細考核結果與薪酬水平、風險獎補等掛鉤的激勵機制，完善政府性融資擔保機構盡職免責機制，降低服務小微企業的后顧之憂，充分調動機構“敢為”“敢擔”的積極性。加快高素質人才培養和引進，加強融資擔保團隊建設，分批分期組織多種形式的業務培訓，切實提高體系整體從業人員素質水平，制定科學、合理、可行的人才培養計劃與員工激勵機制。

參考文獻

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作者簡介

韋 茜 中共陜西省委黨校（陜西行政學院）講師，研究方向為金融市場