拉薩市社區居家養老服務改革

何妍

人口老齡化問題的凸顯使得各級政府開始關注養老服務業的發展，在養老服務的三種模式中，居家社區養老服務的發展與建設成為各方關注的焦點。拉薩市從2015年開始大力推進養老服務業發展，從政策支持、行業規范、市場扶持、智慧養老信息平臺建設、人才培養等方面進行了嘗試，初步厘清了居家養老服務的建設思路，取得了可喜的成績。

2016年以來，中央財政安排中央專項彩票公益金，連續五年在全國31個省市自治區以及新疆生產建設兵團的203個地區開展了五批次居家和社區養老服務改革試點。通過試點，各地在政府及企業的管理體制機制、養老服務基礎數據的摸底與統計、基本養老服務清單、信息化、標準化、連鎖化、醫養結合、人才隊伍等各方面均進行了有益探索和積極創新，為城鄉居家和社區養老服務尤其是大城市、民族地區與農村地區以及城鄉養老服務協作等積累了豐富的實踐經驗，推動了居家和社區養老服務的高質量發展。2020年初，拉薩市入選全國第五批中央財政支持開展的全國居家和社區養老服務改革試點城市。

21世紀以來，自治區政府不斷推進養老服務市場化、社會化改革，積極引導和鼓勵民間資本進入養老服務業、開辦養老機構，向老年人提供多種形式的養老服務。2018年7月西藏自治區衛生計生委、區民政廳、區人社廳等部門聯合印發了《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的實施意見》，提出統籌醫療和養老資源滿足老年人醫養需求，并明確提出了養老服務建設目標。2021年6月自治區民政廳印發了《推進居家和社區養老服務工作的實施方案》（以下簡稱《方案》）。該《方案》不僅對養老服務建設目標提出了具體要求，還提出了養老服務建設內容，城市及農村社區養老服務建設側重點、政策及資金支持等，為西藏養老服務業的發展提供了方向指引。

具體做法與經驗總結

拉薩作為西藏經濟社會發展較好的城市，在養老服務業的發展與推進上始終走在區內前列。

1、政策支撐，規劃引領，積極推進養老服務業發展

2020年初，拉薩市入選全國第五批中央財政支持開展的全國居家和社區養老服務改革試點城市。借此契機，拉薩市全面推進養老服務業發展，全力打造現代化高原養老城市。拉薩市先后研究制定了《關于加快養老服務發展的實施意見》《關于制定和實施老年人照顧服務項目的實施意見》《拉薩市民政局關于加快居家和社區養老服務發展的若干措施》《拉薩市民政局關于開展居家和社區養老服務設施建設的意見》《拉薩市居家和社區養老服務改革試點工作實施方案》。為高質量完成《拉薩市“十四五”時期民政事業發展規劃》《拉薩市“十四五”時期養老事業發展規劃》，邀請北京市民政局專家赴拉薩指導規劃編制工作，同時，拉薩市民政局抽調專人成立規劃編制專班，配合做好規劃編制各項工作。一是北京專家組入駐市民政局與局領導和業務科室負責人進行座談，研究養老服務發展規劃內容。二是北京專家組和市民政局規劃編制專班，利用七天時間對各縣（區）、鄉鎮（街道）、村（居）開展實地調研。三是與自治區民政廳領導和各處室負責人座談，征求意見建議。通過努力，結合拉薩養老服務工作實際，梳理出“養老服務配套政策不完善”等17條問題清單、22條需求清單和重大舉措28條。

2、精準分析老年人養老服務需求，開展養老服務需求調研

養老服務需求分析是開展養老服務的前提，通過分析老年人養老服務需求并進行充分調研，才能有效推進居家和社區養老服務。因此，拉薩市城關區和林周縣分別以政府購買服務的形式開展老年人需求調研，共計覆蓋近8000名老年人。拉薩市城關區通過政府購買的方式將老年人需求調研交給社會組織專業機構，其所需的42萬元政府購買資金通過福利彩票公益金支取。采取多種方式對轄區12個街道的7156名60歲以上常住老年人進行大規模調查，同時建立特殊困難老年人數據庫，為有效發展居家和社區養老服務模式提供了科學依據。林周縣在推進養老服務建設時也提前對轄區老年人進行摸排了解，對江熱夏鄉和甘旦曲果鎮179名特殊群體老年人作為政府購買居家養老服務試點服務對象，為他們提供生活照料、康療、家政服務、文娛活動和心理關愛等服務。

3、積極拓寬社區養老服務資金來源

根據拉薩市民政局財政預算公開數據顯示，2019年拉薩市老年福利支出30萬元，2020年33.42萬元，同比上升11.4%。拉薩市投入區、市兩級福彩公益金9693.6萬元用于建設15家老年人日間照料中心，目前，已完工并投入使用4家；正在建設的有9家，均完成工程量50%以上，預計年內建設完成，投入使用；未開工的有2家。老年人日間照料中心項目建設覆蓋五縣四區，以城關區、堆龍德慶區等老齡人口較多的區縣為重點，均建設有老年人生活服務用房、保健康復用房、休閑娛樂用房、輔助用房以及棋牌室、健身室、午間休息室、康復室等附屬設施。政府購買經辦人員服務，招聘79名應屆大學本科畢業生安排在基層，在社會救助、社區養老等工作上實現了專人專職、精準高效。政府購買社會組織服務，多方爭取福利彩票公益金192萬余元，用于政府向社會組織購買養老服務，包括為老年人提供餐飲、生活照料、保健康復等。

4、引入社會力量參與養老服務，助力養老服務業市場化、產業化發展

早在2016年，西藏自治區首家公建民營養老院開始運行，這也代表著拉薩市的社會養老開始邁出市場化的第一步。拉薩市社會福利院先后與西藏卓瑪醫院、西藏夕陽養老康復中心、西藏玉拓趣贊康養有限公司等開展合作，推進養老服務機構公辦民營社會化發展。西藏夕陽養老康復中心嘗試將傳統藏醫藥文化、中西醫技術融為一體，為老年人提供藏藥浴、保健按摩、康復理療等特色服務，使得有償入住的老年人由原來的5人增加至45人。2020年7月，西藏玉拓趣贊康養有限公司整合羊八井水療中心和康復療養項目，為老年人提供藏醫康復和溫泉療養等特色服務。各“公建民營”的養老服務機構融合民族特色，不斷開發特色養老服務，豐富服務內容，吸引了更多的老年人到養老機構享受養老服務。截至2021年5月，拉薩市社會福利院有償社會老年人41人，預計近期新增入住有償社會老年人50余人，已利用床位中社會化床位占比為65.52%。

要實現養老服務的高質量發展，離不開養老服務的市場化、產業化發展。拉薩市民政局以多種方式如擔任行業主管部門、智慧養老合作等培育扶持提供養老服務的社會組織或企業，玉拓趣贊康養有限公司、愛長輩集團、三槐集團等養老服務企業，西藏惠康養老服務中心、拉薩志遠社會工作服務中心、西藏益行公益等社會組織都是在拉薩市民政局的扶持培育下建立并成長起來的，并依托居家和社區養老服務平臺，為社區居家老年提供養老服務，滿足老年人基本生活需求，提升了老年人生活的便利性和滿足感。

5、完善社區養老服務設施，推動居家適老化環境改造

2021年3月，自治區首家居家養老服務站在城關區幸福社區正式投入使用，幸福社區居家養老服務站主要為社區老年人提供服務，同時也為社會公眾提供便利，該養老服務站整合醫療、家政、餐飲、維修、助殘等社會服務資源，為老年人提供休閑、娛樂、康養的服務場所。據悉，該服務站還將繼續完善社區養老服務模式，為出行困難的老年人提供助餐、助潔、助醫、助急服務，保障符合要求的老年人享受政策帶來的福利。

結合國家“十五分鐘便民生活圈”建設要求，拉薩市也著力構建覆蓋全域的養老服務基礎體系，完善居家養老服務，努力打造十五分鐘社區養老服務圈。城關區蕃陽社會工作者和志愿者服務協會在魯固社區等15個社區積極探索，向城市社區老年人提供康復護理服務、日間照料服務、家政服務、心理輔導等居家養老服務，嘗試讓社區老年人享受便捷的養老服務，提升滿足感。

6、積極推進智慧養老信息系統建設

為實現拉薩養老服務的精準提供和高質量發展，拉薩市民政局在援藏單位南京市建鄴區民政局的協助下，積極搭建智慧養老信息系統及養老服務指揮中心。拉薩智慧養老信息平臺由4個子系統構成：數據資源、拉薩養老綜合服務、智慧養老服務及互聯網+養老運營，實現為老年人提供體征監測緊急救助、呼叫中心、家政服務派單管理養老服務。為盡快運營拉薩智慧養老信息系統平臺，市民政局劃撥經費預算約132.61萬元，清理局機關5間商鋪，面積351平方米，設置養老服務指導中心，搭建智慧養老信息系統，進一步加快智慧養老信息服務建設。

7、嘗試探索農村社區居家養老方式

拉薩市對農村社區居家養老方式也進行了積極探索，如拉薩市曲水縣三有村養老驛站依靠村集體經濟為23戶26名老人提供日間照料，并為有意愿的老人聯系村“扶貧車間”提供簡單的手工活。老人得到穩妥照顧的同時，23戶家庭解放出的勞動力外出務工，實現戶均增收2.6萬余元。曲水鎮曲水村采取“政府+村級+個人自籌”模式將日間照料中心有效運營，摸底困境家庭機構養老服務需求，并增設2名公益性崗位協助加強日間照料。

8、積極宣傳社會養老模式，轉變老年人養老意識

老年人盡管有養老方面的需求，但對社會組織持懷疑、抗拒的態度，通過專業化、規范化服務，老年人逐漸接受社會養老模式，社區養老服務需求量將不斷增加。達孜區已完成困境家庭老年人機構養老服務需求摸底統計，目前有意愿機構養老的老年人2名；并制定日間照料中心收費標準，低保家庭老年人每人每月收400元、低收入家庭每人每月收500元、一般家庭老年人每人每月收600元。通過面對面宣傳日間照料中心設施設備及服務內容，組織各鄉（鎮）45名老年人參觀日間照料中心，老年人主動申領機構養老申請表50余份。

9、完善養老服務標準體系，推動養老服務高質量發展

近些年養老服務行業快速發展，但服務機構質量參差不齊、服務不規范、安全性不足等問題仍較為突出，需要統一的養老服務標準來規范養老服務工作，使其有章可循。拉薩市福利機構標準化建設工作于2017年9月啟動，2018年11月順利通過評估驗收，該標準即成為拉薩市福利機構的行業標準。2019年西藏首個國家級養老服務標準化單位——達孜區特困人員集中供養服務中心通過驗收，這標志著拉薩市養老服務邁入標準化管理的新時代。隨后，在養老機構標準化建設試點工作的基礎上，自治區民政廳組織專家著手制定了養老機構地方標準，這標志著西藏養老服務地方標準搭建完成。

10、加強養老服務業人才培養，提升養老服務質量

拉薩市通過實施居家和社區養老服務改革試點，優化養老服務設施布局，完善養老服務體系，培養專業人才，提升養老服務質量。建立養老服務人員培訓補貼辦法，建立服務機構、社區、采購服務人員、評估機構等從事養老服務機構和人力資源開發體系建設，打造“學校+機構+家庭”養老服務人才培養實訓基地，將在拉薩成立養老等專業。由政府出資培訓，積極開展“居家養老”服務業務培訓，培訓包括為居家老年人提供助醫、助潔、助浴、助餐、助急“五助”服務，主要包括測量血壓血糖心率、理發、修剪指甲、清潔衣物、室內打掃、做飯等康復護理、看護、家政和日間照料服務。

評 價

1、科學規劃、突出民族特色

拉薩市養老服務工作開展之初就秉持科學理念，積極借助援藏單位及專家智力，對養老服務產業發展進行科學分析與規劃，如使用專業咨詢機構開展養老服務需求調查、與援藏單位進行深度研討等，在精準分析的基礎上與企業或社會組織合作，向轄區老年人提供具有民族特色的養老服務如藏浴、藏醫服務等，這些服務吸引了大批老年人走進養老服務中心，成為他們了解養老服務的橋梁。

2、散點啟動，缺乏整體推動

拉薩市為保障養老服務產業有序發展、合理布局，其工作思路遵循先進行個別社區的試點，再將好的經驗進行推廣，因此其社區養老服務提供集中于少數社區，后續其他社區的養老服務建設并未逐步跟上，甚至個別社區的養老服務設施形同虛設，并未發揮積極作用。先啟動的社區能夠獲得更多的政策扶持和配套資金，但這種依靠“試點”獲取的優質資源經營模式是否能整體推廣，還需要重新進行評估。

參考文獻

[1]群宗：《我市積極開展“居家和社區養老服務”行動》，載《拉薩日報》，2021-05-15（2）。

[2]《拉薩啟動居家和社區養老服務改革試點工作》，搜狐網，https：//www.sohu.com/a/424351031_120648025，2023-3-11。

作者簡介

何 妍 西藏民族大學管理學院講師，研究方向為行為公共管理、公共人力資源開發