“雙一流”建設背景下我國高校理事會的制度創新

胡平平 沈紅

［摘要］我國高等教育發展正處于一個機遇與挑戰并存的時代，“雙一流”建設方案的提出意味著我國高等教育現代化進程要實現 “質”上的突飛猛進，更是意味著高校內部治理結構和治理能力都要邁向現代化。作為高校內部治理體系中重要機構，理事會對完善現代大學治理能力的作用不容忽視。本文通過回溯我國高校理事會的起源與發展，從理事會的定位、成員構成與職責權限等方面探究我國高校理事會面臨的問題，借鑒美國、英國、法國等3個歐美國家高校理事會發展的經驗和啟示，為完善我國高校理事會制度提出建議。發揮理事會在高校治理中的功能和作用，首先應確立科學規范的理事會定位，促進高校決策模式的專業化；其次要倡導多方群體共同參與高校治理，促進決策主體的多元化；最后，需明確理事會參與學校治理的職責，促進高校決策職責的完備性，從而為我國“雙一流”建設提供現代化的高校治理體制，實現“雙一流”建設的戰略性任務。

［關鍵詞］“雙一流”建設；理事會；高校治理；國際比較；教育管理體制

［中圖分類號］G647［文獻標識碼］A［文章編號］1005-5843（2023）02-0143-06

［DOI］10.13980/j.cnki.xdjykx.2023.02.023

一、我國高校理事會的起源與發展

20世紀初，廈門大學、暨南大學、云南大學內部設立的董事會是我國高校理事會的初步探索。20世紀80年代，隨著我國高等教育管理體制改革的不斷推進，高校逐漸關注并重視符合國情的高校董事會制度的建設。1987年汕頭大學成立的董事會，在學校辦學中發揮著重要的協助作用。進入21世紀，眾多高校陸續設立董事會，以擴大辦學自主權、協調學校和社會的關系、謀求與企事業合作辦學的機會，從而實現學校與社會互惠共贏、共同發展。迄今為止，國內已有200余所高校設有董事會，并逐漸成為高校資金籌措、資源匯集以及產學研合作的有效載體［1］。

為了適應時代變化和現代大學治理，我國高校在董事會發展的基礎上繼續探索理事會制度的建設。隨著高校管理體制不斷改革創新，高校理事會制度的建立和發展越來越具有規范性。2010年，高校理事會的探索和建立首次在國家文件中被強調，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》明確提出了“探索建立高等學校理事會或董事會，健全社會支持和監督學校的長效發展機制”［2］。2014年，教育部頒布了第一部關于高校理事會建設的規范性文件——《普通高等學校理事會規程（試行）》（簡稱《規程》），文件尤其明確了理事會的性質、人員構成、履行職責、運行機制及其在高校中應該發揮的作用等，有利于引領和規范我國高校理事會的建設［3］。2015年，國務院印發的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》（簡稱《“雙一流”建設方案》）再次指出要加快建立健全社會支持和監督學校發展的長效機制，建立健全理事會制度［4］?！丁半p一流”建設方案》中淡化了高校董事會的提法，而直接強調了建立健全高校理事會，這不僅反映出由“董事會”向“理事會”回歸的政策導向，也表明“雙一流”建設對高校董事會的建立和完善提出了更高標準的要求。

二、我國高校理事會制度存在的問題

理事會是現代大學制度的重要標志，更是推進“雙一流”建設的關鍵突破口。因此，需要發揮理事會的獨特價值，促進社會各界多元化參與大學治理，建立高校、社會和國家的互惠關系，為“雙一流”建設提供完善的高校治理體制。然而，現實情況是理事會履行的職責和承擔的任務對推進“雙一流”建設的作用仍然有限。通過梳理教育部高等學校章程核準書中關于各高校理事會的規定可以發現，高校理事會制度在實踐層面上仍然亟需完善，尤其是在明確理事會的定位、成員構成及職責權限上。

（一）定位模糊

首先，在制度設計上，并非所有高校對理事會的定位都嚴格遵守《規程》。《規程》中指出高校理事會是高等學?！案鶕嫦蛏鐣灾鬓k學的需要，設立的由辦學相關方面代表參加，支持和監督學校發展的咨詢、協商、議事與監督機構”［5］?？梢?，《規程》將高校理事會（董事會）定位為咨詢、協商、議事和監督機構，使得原本定位模糊不清的理事會有了一個明確的身份。然而，并非所有的高校對理事會的定位都與《規程》一致，大多數高校將理事會定位為咨詢、審議或議事機構，僅有少數高校理事會也可以作為監督機構。通過查閱國內若干所高校章程后發現，《復旦大學董事會章程》將董事會認定為架設在校董與復旦大學之間的橋梁，是二者建立和發展長期、穩定、全面、緊密的合作關系的紐帶，是對學校重大決策、舉措進行咨詢、評議的機構，是籌措復旦大學發展基金、支持復旦大學各項事業蓬勃發展的重要組織形式。從上述條例可以看出，《復旦大學董事會章程》將校董事會定位為咨詢、議事機構，但不是監督機構?！度A中科技大學董事會章程》對董事會的定位更為模糊——董事會為學校的非行政常設機構，其宗旨是：與包括工業、醫療、科研、教育、政府等機構在內的社會各界建立和發展穩定、密切戰略合作關系，爭取多種形式社會資源支持華中科技大學改革與發展，對學校發展戰略、人才培養、科學研究等重大問題進行咨詢。從這個規定中可以看出，僅僅將董事會定位為咨詢機構，并未賦予其協商權、議事權或監督權。

此外，在實踐上，高校理事會的定位可能與其他治理機構的定位重疊。我國高校實行的是黨委領導下的校長負責制，校黨委會行使最高決策權，各類專門委員會及其議事機構在黨委領導下為學校發展出謀劃策。這就導致理事會的定位可能會與其他機構的定位重疊。部分高校甚至采用了理事會與校務委員會并行的模式，如中國人民大學將理事會和校務委員會均定位為咨議機構。盡管兩個機構咨議的方面有所差異，校務委員會的咨議功能主要針對學校的重要事項和重大決策，理事會則主要針對學校的社會合作和資金籌集，然而，在具體的實踐過程中，兩個均具有咨議權的機構所承擔的職責仍然存在可能重疊的地方。因此，如何進一步厘清兩個機構的職責邊界仍有待進一步探討。

（二）成員構成缺乏全面性

理事會作為大學治理結構中的重要組成部分，也是學校師生以及社會各界人士共同參與大學治理的制度保障?！兑幊獭返?條清晰地說明了理事會的成員構成，主要包含5個方面的代表：一是學校舉辦者、主管部門、共建單位的代表；二是學校及職能部門相關負責人，相關學術組織負責人，教師、學生代表；三是支持學校辦學與發展的地方政府、行業組織、企業事業單位和其他社會組織等理事單位的代表；四是杰出校友、社會知名人士、國內外知名專家等；五是學校邀請的其他代表。此外，《規程》也強調了理事會成員一般不少于12人，各方面代表所占的比例應當相對均衡?？梢娺@些代表的均衡設置涵蓋了校內外有利于學校建設發展的各種群體，具有相當程度的廣泛性、多元性、代表性和民主性。

然而，落實到各個高校層面卻不難發現，理事會章程中成員構成的設置遠遠未達到《規程》所設置的理想狀態。筆者歸納總結了28所“雙一流”高校的大學章程中關于成員構成的規定，其中，14所高校的理事會沒有學校舉辦者、主管部門等校領導代表，15所高校理事會沒有教師代表，19所高校理事會缺乏學生代表，15所高校理事會缺乏地方政府代表，甚至有10所高校理事會沒有杰出校友、社會知名人士、國內外知名專家等校外人士代表，不僅未能堅持《規程》的相關規定，更是與理事會作為民主參與重要載體的原則背道而馳。比如，《中國人民大學章程》僅用“學校董事會是由熱心高等教育，關心、支持中國人民大學發展的各界人士自愿組成的咨議機構”［6］表述董事會的成員構成。如此這般寬泛模糊的表述，很難清楚地說明理事會成員的構成，自愿組成的方式更是直接透露出成員構成的隨機性與無序性，較難保證理事會在實際高校治理過程中的規范性和有效性。然而，大部分的高校理事會主要是由學校相關的領導組成，而作為高校理事會重要組成部分的社會杰出人士的缺失，則可能會弱化高校與社會的關系，阻礙理事會紐帶作用的發揮?？梢?，成員構成上缺乏廣泛性、多元性、代表性和民主性，在一定程度上會導致理事會的實際運作流于形式，進而使得理事會喪失了參與現代大學治理的機會。

（三）職責權限未得到重視

《規程》第9條指出理事會主要履行以下7項職責：一是審議通過理事會章程、章程修訂案；二是決定理事的增補或者退出；三是就學校發展目標、戰略規劃、學科建設、專業設置、年度預決算報告、重大改革舉措、學校章程擬定或者修訂等重大問題進行決策咨詢或者參與審議；四是參與審議學校開展社會合作、校企合作、協同創新的整體方案及重要協議等，提出咨詢建議，支持學校開展社會服務；五是研究學校面向社會籌措資金、整合資源的目標、規劃等，監督籌措資金的使用；六是參與評議學校辦學質量，就學校辦學特色與教育質量進行評估，提出合理化建議或者意見；七是學校章程規定或者學校委托的其他職能［7］?？梢?，理事會在高校治理中本應起著舉足輕重的作用。然而，眾多高校理事會僅僅充當著校友會、基金會等機構的角色，主要發揮社會合作開展、辦學資金籌措等功能，在學校重大問題上的決策、咨詢、審議等作用卻未能得到有效發揮［8］。將理事會置于尷尬境地的主要原因在于理事會的職責權限未引起足夠重視，大多數高校將理事會的職責權限局限于資金籌措、社會聯絡等狹隘方面，忽視了理事會更為核心關鍵的職能，比如就學校發展相關的重大問題進行決策咨詢或參與審議。

三、歐美高校理事會（董事會）制度的建設與啟示

高校理事會制度起源于歐美國家，在悠久的發展歷史長河中，對歐美國家的高校建設和高等教育發展發揮了極為重要的作用。其中，美國、英國和法國等國家的高校理事會制度建設極具代表性和借鑒意義。

（一）美國的高校理事會制度

董事會發源于美國，相應的制度發展得最為完善。早在1642年，哈佛大學就成立了董事會，這是世界上第一個高校董事會。董事會在成員構成上主要有地方行政官員、牧師等校外名流人士，擁有校長任免、資金籌措、資產管理等極為核心的權力。自此以后成立的高校紛紛效仿哈佛大學設立董事會，董事會成為各個大學普遍具備的管理機構。一項對美國賓夕法尼亞州13所大學理事會的調查研究發現，高校理事會的定位和職責權限存在以下重要特征：理事會并非局限于學校日?，嵥榈木唧w事務，而是負責事關學校建設發展的重要事務，比如制定發展目標和戰略、聘任學校關鍵人員、審批和監督學校財務、聯絡社會資源等重要工作［9］。可見，在定位上，董事會在高校管理系統中居于頂端地位，是學校最高的管理機構，也是學校最高的決策機構和權力機構［10］。董事會不僅會對學校的學術、政策和財政等問題做出重要決策，而且切實地履行著監督高校政策貫徹落實的職責［11］。在成員構成上，政府官員、企業名流等社會各界的杰出人士是董事會最為重要的成員，校內的管理者和教職人員僅占少許比例。在職責權限上，董事會具有為學校確定政策方針、制定發展規劃（編制財政預算、決定籌集資金的使用等）、任免校長、授權校長（院長）處理學校具體事務等權力?？梢?，美國的高校董事會在學校的建設發展、創新改革、社會聯絡、經費籌集等重大事務上都具有決策權。

（二）英國的高校理事會制度

1955年，英國大學理事會主席聯合會編撰的《英國高等教育理事會成員指南》（Guidefor Members of Higher Education Governing Bodies in the UK）由英格蘭高等教育撥款委員會發布，并在2009年進行了修訂。

該指南對高校理事會的職責和權利提出了統一、明確、詳細的要求［12］。在定位上，理事會在學校的內部治理系統中居于核心地位，是學校最高的領導機構和權力機構，不僅具有高校管理的權力，同時具備對學校重大事務的決策權力。在成員構成上，理事會成員主要由教職員大會代表、校長、各學院院長等職務既定成員以及教育官員、杰出校友、企業人士等校外人士組成。在職責權限上，理事會職責主要包括：制定能夠滿足大學利益相關者合理利益訴求的學校發展方向和規劃；聘任執行校長；制定執行校長工作的監督制度和大學績效評估的關鍵指標；監督學校的人事制度，制定解決內部組織間利益沖突的程序；建立教職人員工作開展的安全管理措施；審批學校財務預決算以確保資產安全；通過理事會附屬機構——審計委員會監管學校的風險管理系統，審查校內各項審計；監督大學土地和建筑規劃管理方案的執行；等等［13］。

（三）法國的高校理事會制度

法國目前的大學內部治理機構經歷了4次重大嬗變才最終形成，在演變過程中不斷地通過遵循學術發展規律、倚重大學組織特性，保障學術自由，從而能夠更好地滿足社會進步需求和高等教育發展需要。當前法國高校內部治理體系主要由理事會（或校務委員會）、學術委員會、學習與大學生活委員會組成。各個機構的定位如下：理事會是大學最高的權力機構，學術委員會是咨詢機構，學習與大學生活委員會是執行機構［14］。在成員構成上，理事會成員呈現出多元化的特征，不僅包括校友、社會知名人士等校外人員，還包含了教職人員、學生和學校管理者等校內人員。在職責權限上，理事會在學校自籌經費使用、校長選舉、校長預算草案審議、教學科研單位設置及經費分配上具有決策權。2007年通過的《綜合大學自由與責任法》明確了高校內部治理系統的職責權限：在學校的行政管理層面，校長具有決定權，理事會行使商議權，學術委員會和學習與大學生活委員會共同行使咨詢權［15］。

四、“雙一流”建設背景下完善我國高校理事會制度的對策建議

我國高等教育發展正處于一個機遇與挑戰并存的時代，《“雙一流”建設方案》的提出意味著我國高等教育現代化進程要實現“質”上的突飛猛進，更意味著高校內部治理結構和治理能力都要邁向現代化進程?！兑幊獭访鞔_了高校理事會的性質、構成、履行職責、運行機制及其在高校中應發揮的作用，有利于完善我國現代大學制度和高校治理。然而，在實際操作層面，是否能夠從根本上解決高校行政化問題，是否能夠密切社會聯系、擴大決策民主、爭取社會支持、引入社會監督等，都離不開理事會作用的發揮。因此，應當通過確立科學規范的理事會定位、倡導多元主體參與高校治理、落實理事會參與教育改革職責等，為高校治理現代化提供堅實的制度保障、多元的人員支撐和可靠的實踐力量。

（一）確立科學規范的理事會定位，促進高校決策模式的專業化

縱觀美國、英國、法國等歐美國家高校的治理體系可知，理事會（董事會）在治理系統中均居于頂端，是學校最高的決策機構或者最高的治理機構。清晰的定位，有利于學校各個治理機構之間職責權限的清晰界定、管理秩序的井然有序，進而促進大學治理工作的順利開展。然而，目前我國高校理事會的定位主要是咨詢機構和監督機構，并且在咨詢和監督職能上與其他治理機構產生了重合。因此，建議高校通過理事會對定位重合的各種咨詢、監督機構加以整合，解決高校理事會和其他機構職能重疊、治理紊亂的問題［16］。此外，建議在堅持高校黨委領導下的校長負責制基礎上，適當賦予理事會在學校的政策、學術和財政等重大事務上的決策權，從而緩解高校理事會定位虛化、功能弱化的尷尬境況，促進現代大學治理體制邁向外部公共治理和內部共同治理相輔相成、相得益彰的局面。

（二）倡導多方群體共同參與高校治理，促進決策主體的多元化

大學治理涉及校外校內多方群體的利益，因此應當充分聽取各方意見和建議，從而實現治理系統內部民主與效率的兼顧和平衡。然而，從我國高校理事會目前的實際運行來看，理事會成員結構單一化，容易造成高校理事會運作失衡和決策主觀。比如，作為大學內部最為核心的利益主體，教師和學生這一群體在理事會成員構成中顯然被忽略了，很少有機會切實地參與學校的民主治理，他們的共同利益如何被維護、聲音如何被聽見便成為一個亟待解決的難題。為了制定科學民主的高校管理決策，平衡合理公平的多方利益訴求，亟需促進高校理事會成員構成的多元化。

因此，在成員構成上要充分納入與學校建設發展密切相關的利益群體。哈佛大學學者亨利·羅索夫斯基（Henry Rosovsky）將利益相關者理論引入高等教育領域，并強調在大學治理過程中應將所有利益相關者都納入治理主體范圍內，以盡可能地滿足各方利益相關主體的合理訴求，從而可以有效規避大學治理過程中的公平缺失現象［17］?；谶@一理論，大學利益相關者主要包括學校管理者（核心利益相關者）、教師和學生（重要利益相關者）、校友和捐贈者（間接利益相關者）、周圍社區、市民等（邊緣利益相關者）［18］。不同的利益相關者有著不同的利益訴求，對大學治理的作用也不盡相同。因此，理事會成員構成應當納入不同層次的利益相關者，充分聽取各方群體的利益訴求，發揮各種利益主體的合作效能，從而促進高校理事會形成一種多元參與主體之間平等對話、共同治理和相互制衡的情境。

（三）明確理事會參與學校治理的職責，促進高校決策職責的完備性

根據美國、英國和法國等歐美國家高校理事會的職責權限可以發現，理事會具有對學校重大事務的決策權、學校資產的管理權、學校財政預算的審核權等，充分發揮了理事會在大學治理過程中的高效率和專業性。盡管我國《規程》明確地指出了高校理事會的職責權限，然而，由于我國高校理事會制度的實踐尚處于探索階段，鮮有高校嚴格按照《規程》賦予理事會本應具備的職責權限行事，以至于理事會的功能和作用未能得到充分發揮，甚至陷入一種流于形式、浮于表面的尷尬境地。因此，建議我國高校嚴格遵守《規程》的要求，不僅在制度上保障理事會的決策權、審議權、議事與監督權、咨詢權，更要在實際治理過程中保證理事會功能和作用的真正發揮。

此外，在明確理事會職責權限的基礎上，也要精準確認理事會職責權限的范圍，厘清審議權、議事與監督權、咨詢權等各種權力的界限，解決理事會內部各種權力雜糅混合的問題。因此，建議高校理事會在堅持黨委領導下的校長負責制的前提下，設立專門的附屬機構，賦予它們分管不同類型職責任務的權力，從而為理事會的工作開展發揮輔助作用，使理事會能夠獨立自主地解決與學校重大事務相關的問題。這就要求理事會的附屬機構能夠各司其職，高效率地完成各自的任務分配，以促進理事會專業化團隊的形成，提高理事會的運行效率。與此同時，理事會的附屬機構要有明確的分工協作，主要負責協助理事會處理學校的日常事務，從而使得理事會能夠專門高效地處理與學校重大決策相關的重要事務。

五、結語

本文通過回溯我國高校理事會的起源與發展，從理事會的定位、成員構成與職責權限等方面探究我國高校理事會面臨的棘手問題，借鑒美國、英國、法國等3個歐美國家高校理事會發展的經驗和啟示，為完善我國高校理事會制度提出政策建議。要想真正地發揮理事會在高校治理中的功能和作用，首先應確立科學規范的理事會定位，促進高校決策模式的專業化；其次要倡導多方群體共同參與高校治理，促進決策主體的多元化；最后需明確理事會參與學校治理的職責，促進高校決策職責的完備性，從而為我國“雙一流”建設提供現代化的高校治理體制，實現我國高等教育現代化進程在“質”上的突飛猛進。

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（責任編輯：王嵐）

Institutional Innovation of College Council in China under the Background of “Double firstclass” Construction

——The Experience and Enlightenment of the European and American University Councils Construction

HU Pingping1， SHEN Hong2

（1 Fudan University，Shanghai 200433， China;

2 Southern University of Science and Technology， Shenzhen， Guangdong 518055， China

）

Abstract： ?The development of higher education in China is in an era of both opportunities and challenges. The proposal of “Double FirstClass” construction scheme means that the modernization process of higher education should achieve rapid progress in “quality”， and it also means that the internal governance structure and governing ability of universities should move towards the modernization process. As an important institution in the college internal governance system， the role of the council in improving the governance capacity of modern universities cannot be ignored. This paper traces back to the origin and development of the college council in China， explores the tricky problems faced by the council from the aspects of the positioning， membership composition， responsibility and authority of the council， draws lessons from the development experience and enlightenment of the college council in America， Britain， France， and puts forward policy suggestions for improving the system of the college council in China. To give full play to the function and role of the council in the governance of universities， we should first establish a scientific and standardized orientation of the council and promote the specialization of the decisionmaking mode of universities. Secondly， we should advocate multiple groups to participate in university governance and promote the diversification of decisionmaking bodies. Finally， it is necessary to clarify the council responsibility to participate in college governance and promote the completeness of the college decisionmaking responsibility. Thus provides the modern university management system for “the Double FirstClass” construction， realizes the strategic task of “the Double FirstClass” construction.

Key words： ?“Double FirstClass” construction; council; college governance; international comparison; education management system

［收稿日期］2022-12-28

［基金項目］廣東省基礎與應用基礎研究基金資助項目“粵港澳高等教育協同創新的關鍵問題和行動方案——基于對灣區三地本科院校的實證調查”（項目編號：2021A1515012312）。

［作者簡介］胡平平（1991-），女，湖北孝感人，復旦大學高等教育研究所博士生；主要研究方向： 高等教育管理、教育政策評估、高等教育增值 。

［通訊作者］沈紅（1956-），女，湖北武漢人，博士，南方科技大學高等教育研究中心主任、講席教授；主要研究方向：高等教育管理、教育政策評估、高等教育增值 。