政策工具視角下我國(guó)地方保健食品監(jiān)管政策

姜乾

中國(guó)人民公安大學(xué)犯罪學(xué)學(xué)院（北京 100038）

隨著我國(guó)人均GDP的增長(zhǎng)，中國(guó)居民在醫(yī)療保健上的支出近年來(lái)始終保持兩位數(shù)的較高速度增長(zhǎng)，高于全居民消費(fèi)指數(shù)以及食品等細(xì)分類(lèi)的增速。加之現(xiàn)代社會(huì)亞健康狀況的普遍存在與我國(guó)老齡人口的攀升，人們對(duì)于保健食品的需求量不斷攀升。特別是疫情暴發(fā)以來(lái)，消費(fèi)者保健意識(shí)不斷增強(qiáng)，降低疾病風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)產(chǎn)品成為關(guān)注焦點(diǎn)[1]。然而，“權(quán)健事件”等保健食品安全事件暴露出我國(guó)保健市場(chǎng)在“發(fā)證式監(jiān)管”“運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管”模式下存在的監(jiān)管漏洞，以及日常監(jiān)督檢查中的常態(tài)化、規(guī)范化水平不高，消費(fèi)者等社會(huì)力量效用發(fā)揮不足等問(wèn)題[2]。這些問(wèn)題極大影響保健食品市場(chǎng)的監(jiān)管效用與市場(chǎng)發(fā)展。因而，如何彌合政策縫隙，優(yōu)化政策配置與結(jié)構(gòu)顯得尤為重要。以地方政府對(duì)保健食品的政策文本為研究素材，基于內(nèi)容分析法[3]，以政策工具為主分析維度，全面分析我國(guó)地方政府對(duì)于保健食品監(jiān)管的特征，梳理政策結(jié)構(gòu)與政策縫隙，從而實(shí)現(xiàn)針對(duì)性?xún)?yōu)化。

1 保健食品監(jiān)管方式研究現(xiàn)狀

監(jiān)管方式是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的重要工具，其與監(jiān)管效果息息相關(guān)。因此，對(duì)于監(jiān)管方式的探索一直是食品安全領(lǐng)域的重要議題，保健食品亦不例外。學(xué)界對(duì)于保健食品監(jiān)管研究既有對(duì)于監(jiān)管影響因素[4]的分析，亦有針對(duì)如原料管理環(huán)節(jié)[5]、市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)[6]、宣傳環(huán)節(jié)[7]等具體環(huán)節(jié)的監(jiān)管現(xiàn)狀及對(duì)策研究。鑒于我國(guó)保健食品市場(chǎng)存在的漏洞與治理，學(xué)者亦通過(guò)對(duì)于日本[8]、澳大利亞[9]、美國(guó)[10]等發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，助力我國(guó)監(jiān)管政策的完善。同時(shí)，在世界各國(guó)踐行與完善“共同治理”等多層級(jí)治理模式并取得實(shí)效的背景下，學(xué)者針對(duì)我國(guó)國(guó)情，探究協(xié)同治理的法律保障[11]。基于保健食品與食品的監(jiān)管相似性，引入激勵(lì)相容理論等經(jīng)濟(jì)管理理論提出相應(yīng)政策建議[12]。

綜上，已有研究對(duì)于我國(guó)保健食品安全監(jiān)管方式做了全面且深入的論述，打下了良好研究基礎(chǔ)。但學(xué)界從量化角度對(duì)監(jiān)管政策研究從而發(fā)掘監(jiān)管方式的研究相對(duì)較少，多以某一方面或環(huán)節(jié)為重點(diǎn)進(jìn)行研究，缺乏以聯(lián)系的視角進(jìn)行的探索。對(duì)于相關(guān)利益主體，多集中于單一的發(fā)展建議，存在進(jìn)一步探尋互動(dòng)關(guān)系的空間。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)無(wú)縫型監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，亦應(yīng)將監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。政策文本是政府進(jìn)行公共事務(wù)管理的真實(shí)反映，其既反映政策思想，也是政策系統(tǒng)與過(guò)程，真實(shí)且可追隨的文字記錄[13]。鑒于此，采用內(nèi)容分析法，對(duì)2016——2021年地方政府發(fā)布的相關(guān)政策文本進(jìn)行多維度內(nèi)容分析，探究地方實(shí)際政策結(jié)構(gòu)與導(dǎo)向，并綜合運(yùn)用政府改革與相關(guān)監(jiān)管理論，為地方政府合理化、科學(xué)化監(jiān)管提供可操作性方案，從而實(shí)現(xiàn)保健食品產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 政策工具類(lèi)別的確定

政策工具作為學(xué)術(shù)術(shù)語(yǔ)，是學(xué)界對(duì)政府進(jìn)行公共事務(wù)管理或調(diào)節(jié)市場(chǎng)失靈所采取的措施、方法的總結(jié)與概括，具體指政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，介入市場(chǎng)與社會(huì)而采取的方式、手段、路徑等[14]。保健食品安全直接關(guān)乎人民群眾身體健康，且具備商品的一般屬性與社會(huì)公共品的特殊屬性。因此，解決保健食品安全問(wèn)題是政府公共管理的重要組成部分。現(xiàn)有的政策工具的類(lèi)屬與組合情況，能夠直觀反映政府的監(jiān)管偏好，從而為調(diào)整政策走向提供理論依據(jù)。Koop等[15]認(rèn)為，監(jiān)管的本質(zhì)是改變監(jiān)管對(duì)象的行為，從而達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的過(guò)程，同時(shí)也是被監(jiān)管對(duì)象尋求合規(guī)的過(guò)程。因而，采用施耐德和英格拉姆基于合規(guī)動(dòng)機(jī)的分類(lèi)方式，將監(jiān)管工具劃分為5種，包括權(quán)威型工具、象征勸誘工具、能力工具、激勵(lì)工具、學(xué)習(xí)工具。但霍龍霞等[16]認(rèn)為這一分類(lèi)雖極具借鑒意義，但缺乏更具邏輯性的一般闡述與機(jī)制的雷同等問(wèn)題，其將監(jiān)管方式進(jìn)一步分為強(qiáng)制型監(jiān)管、激勵(lì)型監(jiān)管、象征勸誘型監(jiān)管、能力建設(shè)型監(jiān)管。此種分類(lèi)基于基本闡釋中內(nèi)含的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)與道德人假設(shè)，探尋不同類(lèi)型工具的監(jiān)管本質(zhì)與適用情境，更好地實(shí)現(xiàn)具體舉措的政策分類(lèi)，從而清晰地展現(xiàn)政策工具結(jié)構(gòu)及其互動(dòng)關(guān)系。

2.2 分析樣本選取

選取的政策文件來(lái)源于“北大法寶”法律數(shù)據(jù)庫(kù)，以“保健食品”為關(guān)鍵詞，在“地方法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)”進(jìn)行檢索，時(shí)間限定為2016年1月1日至2021年12月31日，共獲得政策文件84份。基于初步檢索，將轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)文件通知等未體現(xiàn)本級(jí)政府監(jiān)管工具及監(jiān)管思想的文件排除在分析樣本之外，最終確定52份保健食品監(jiān)管政策作為分析樣本。

2.2.1 X維度：政策工具維度

強(qiáng)制型監(jiān)管是指監(jiān)管主體通過(guò)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件等對(duì)監(jiān)管對(duì)象提出強(qiáng)制性要求，從而使得其符合監(jiān)管目標(biāo)，具體包括專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、執(zhí)法、檢查、行政許可等。激勵(lì)型監(jiān)管是指通過(guò)激勵(lì)性措施推動(dòng)監(jiān)管對(duì)象實(shí)施預(yù)期行為，具體包括資金支持、政策扶持等。能力建設(shè)型監(jiān)管則是立足于長(zhǎng)期監(jiān)管形勢(shì)的改善，通過(guò)提供教育、資源、培訓(xùn)等措施，如從業(yè)人員培訓(xùn)等，使監(jiān)管對(duì)象具備合規(guī)能力。象征勸誘型監(jiān)管則是基于“道德人”假設(shè)，通過(guò)宣傳、勸誡，加強(qiáng)被監(jiān)管人對(duì)監(jiān)管目標(biāo)的認(rèn)同，從而遵守監(jiān)管制度，具象為企業(yè)自律、信息公開(kāi)、政策宣傳等。

2.2.2 Y維度：社會(huì)共治主體維度

政策工具分類(lèi)雖可在一定程度上展現(xiàn)監(jiān)管特點(diǎn)與互動(dòng)關(guān)系，但僅進(jìn)行單一維度的分析對(duì)各主體在各類(lèi)型工具的參與程度難以進(jìn)行具體展現(xiàn)。自2015年修訂的《食品安全法》提出“社會(huì)共治”以來(lái)，我國(guó)食品安全治理理念已發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，如何凝聚社會(huì)各方力量，建立多元主體參與的共治格局顯得尤為重要。因而，基于食品安全社會(huì)共治理論內(nèi)涵[17]，將社會(huì)共治主體，即政府、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者、行業(yè)組織、社會(huì)公眾作為第二分析維度，并將其作為后續(xù)編碼歸類(lèi)的依據(jù)。

2.2.3 Z維度：監(jiān)管環(huán)節(jié)維度

保健食品安全社會(huì)共治的形成最終是要形成多主體間緊密的耦合關(guān)系，加強(qiáng)利益連結(jié)，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制，這需要政府給予其他主體廣泛的參與空間。近年來(lái)，我國(guó)嘗試探索將部分標(biāo)準(zhǔn)的制定、檢驗(yàn)檢測(cè)等權(quán)力賦予其他社會(huì)主體，取得一定治理效果，但仍存在提升的空間。此次研究擬從保健食品監(jiān)管環(huán)節(jié)出發(fā)，包括許可環(huán)節(jié)、原料采購(gòu)環(huán)節(jié)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)、命名環(huán)節(jié)、銷(xiāo)售環(huán)節(jié)、宣傳環(huán)節(jié)6個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)建第3個(gè)分析維度，探尋其他主體參與的互動(dòng)情況及改進(jìn)空間，以及各環(huán)節(jié)政策工具偏好。

基于分析維度選擇，構(gòu)建保健食品監(jiān)管政策的多維內(nèi)容分析框架，以政策工具作為主要分析維度，輔以社會(huì)共治主體與監(jiān)管環(huán)節(jié)維度。

2.3 信息提取與編碼分類(lèi)

使用Nvivo12 Plus質(zhì)性分析軟件對(duì)納入分析范圍的政策文本進(jìn)行編碼、歸類(lèi)、量化。具體編碼方式：以“政策序號(hào)——一級(jí)標(biāo)題——二級(jí)標(biāo)題……”的規(guī)則進(jìn)行編碼，將一段話(huà)作為一個(gè)編碼單元，若本段話(huà)表達(dá)多層意思，則進(jìn)一步細(xì)分為多個(gè)編碼，直至不可拆分為止步。最終共得到198個(gè)分析單元，并形成編碼表。

3 實(shí)證分析與討論

基于構(gòu)建的多維度分析框架，根據(jù)不同維度的交叉分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管政策結(jié)構(gòu)特點(diǎn)與問(wèn)題的全面解讀。

3.1 X-Y維度：政策工具與社會(huì)共治主體交叉分析

結(jié)果顯示：現(xiàn)有保健食品監(jiān)管政策對(duì)政府、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)力量等各方社會(huì)力量的參與均有關(guān)注，且各主體間也顯示出一定互動(dòng)關(guān)系，但各主體參與度與參與方式仍存在差異。政策文本涉及政府主體的內(nèi)容最多，響應(yīng)頻數(shù)113次，占比57.07%；其次涉及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的內(nèi)容亦較多，響應(yīng)頻數(shù)75次，占比37.87%；涉及消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)力量的政策內(nèi)容則相對(duì)較少，分別為16，4和24次，占比分別為8.08%，2.02%和12.12%（見(jiàn)表3）。

表3 Y-Z維度響應(yīng)頻數(shù)分布

通過(guò)X-Y維度交叉分析發(fā)現(xiàn)，與政府主體響應(yīng)最高的政策工具類(lèi)型為強(qiáng)制型監(jiān)管與象征勸誘型監(jiān)管，其中響應(yīng)頻數(shù)最高的是監(jiān)督檢查（36次）和信息公開(kāi)（18次）。結(jié)合文件整體思想與編碼內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)對(duì)于保健食品的監(jiān)管仍以問(wèn)題驅(qū)動(dòng)的運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管為主，且多為懲罰性監(jiān)管，雖具備一定的威懾效果，但可能對(duì)保健市場(chǎng)發(fā)展造成一定影響。同時(shí)，地方政府意識(shí)到信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題在提升治理能力與治理效果中的消極影響，著力推動(dòng)檢查結(jié)果公開(kāi)等信息公開(kāi)，為消費(fèi)者決策提供可靠依據(jù)。與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者響應(yīng)的政策工具類(lèi)型主要集中在強(qiáng)制型監(jiān)管，其中響應(yīng)頻數(shù)最高的是監(jiān)督檢查（22次）和落實(shí)主體責(zé)任（23次）。這表明我國(guó)對(duì)于保健食品生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)企業(yè)仍依靠行政權(quán)力發(fā)揮作用，按照程序進(jìn)行監(jiān)督檢查，要求企業(yè)遵守各項(xiàng)規(guī)章制度，落實(shí)問(wèn)題產(chǎn)品召回等主體責(zé)任，對(duì)于企業(yè)政策激勵(lì)、建設(shè)扶持等關(guān)注較少，具有比較強(qiáng)的強(qiáng)制性色彩。消費(fèi)者與媒體等社會(huì)力量主要通過(guò)監(jiān)督舉報(bào)等途徑參與保健食品安全的治理，故與其響應(yīng)的政策工具主要集中在社會(huì)監(jiān)督這一具體類(lèi)型。與行業(yè)協(xié)會(huì)響應(yīng)的政策工具類(lèi)型主要為能力建設(shè)型監(jiān)管與象征勸誘型監(jiān)管，主要為發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)能力參與企業(yè)人員培訓(xùn)以及對(duì)于社會(huì)公眾的宣傳教育，但其響應(yīng)次數(shù)相對(duì)較少，缺少對(duì)其應(yīng)有關(guān)注。

表1 X-Y維度響應(yīng)頻數(shù)分布

3.2 X-Z維度：政策工具與監(jiān)管環(huán)節(jié)響應(yīng)頻數(shù)分布

研究顯示，我國(guó)各地針保健食品監(jiān)管的政策工具使用主要集中在生產(chǎn)、銷(xiāo)售及宣傳環(huán)節(jié)，其中：銷(xiāo)售環(huán)節(jié)響應(yīng)頻數(shù)最高，為40次；命名環(huán)節(jié)、許可環(huán)節(jié)以及原料采購(gòu)環(huán)節(jié)響應(yīng)頻數(shù)相對(duì)較少，且多集中在強(qiáng)制性監(jiān)管。

通過(guò)政策工具與監(jiān)管環(huán)節(jié)交叉響應(yīng)結(jié)果深入分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)對(duì)于保健食品的監(jiān)管主要集中在生產(chǎn)、銷(xiāo)售、宣傳等環(huán)節(jié)，相應(yīng)頻次共計(jì)97次，占比48.98%，且多以監(jiān)督檢查及落實(shí)主體責(zé)任等強(qiáng)制性監(jiān)督與要求為主，缺乏對(duì)于生產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)主體的正向激勵(lì)措施與能力建設(shè)支持。同時(shí)，地方政府對(duì)于命名環(huán)節(jié)、許可環(huán)節(jié)、原料采購(gòu)環(huán)節(jié)等事前監(jiān)管存在整體性缺失，這與我國(guó)提出的多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)劃分有關(guān)，即國(guó)家主要負(fù)責(zé)保健食品的審批上市，省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)行政許可、體系檢查、日常監(jiān)管，市縣主要負(fù)責(zé)點(diǎn)多面廣的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)[18]。

3.3 Y-Z維度：社會(huì)共治主體與監(jiān)管環(huán)節(jié)的交叉分析

研究顯示，政府、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者、行業(yè)組織、社會(huì)力量在保健食品各監(jiān)管環(huán)節(jié)中的參與程度存在差異。政策工具的使用仍反映以政府為主導(dǎo)的單一主體監(jiān)管格局，其響應(yīng)頻數(shù)達(dá)77次，占比38.89%，且集中在生產(chǎn)、銷(xiāo)售、宣傳環(huán)節(jié)等事中與事后環(huán)節(jié)，以監(jiān)督檢查、專(zhuān)項(xiàng)打擊等上級(jí)任務(wù)指令型監(jiān)管為主，在一定程度上忽視地方的特殊性。消費(fèi)者、行業(yè)組織、社會(huì)力量的效用未充分體現(xiàn)，主要集中在對(duì)于生產(chǎn)、銷(xiāo)售以及宣傳環(huán)節(jié)違法行為的監(jiān)督舉報(bào)，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、目錄等事前監(jiān)管參與度較低（見(jiàn)表3）。

表2 X-Z維度響應(yīng)頻數(shù)分布

4 討論

政策縫隙是指政策內(nèi)容在時(shí)間、空間、群體間存在的差異，這些差異的后果就是使得利益重新分配時(shí)成為利益主體的矛盾點(diǎn)或造成不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)[19]。保健食品與食品具有監(jiān)管上的相似性，因而在對(duì)實(shí)驗(yàn)結(jié)果進(jìn)行討論時(shí)，將政策縫隙定義為政策內(nèi)容在作用環(huán)節(jié)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)，以及政策在手段和目標(biāo)上的存在失衡，以此解釋研究中發(fā)現(xiàn)保健食品監(jiān)管存在問(wèn)題[20]。

4.1 社會(huì)共治與強(qiáng)制監(jiān)管的縫隙

研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)地方政府出臺(tái)的關(guān)于保健食品的監(jiān)管政策以政府為主體，其他主體參與過(guò)少的“倒金字塔”結(jié)構(gòu)。政策工具以強(qiáng)制型政策為主，即政府作為主導(dǎo)，以權(quán)威力量對(duì)各參與主體及保健食品進(jìn)行整體把控調(diào)整，其實(shí)質(zhì)屬于“指揮——控制”型監(jiān)管[21]。同時(shí)，結(jié)合政策實(shí)際內(nèi)容來(lái)看，多以專(zhuān)項(xiàng)整治、集中清查等行動(dòng)通知為主。短期的集中行動(dòng)雖然收效顯著，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”及監(jiān)督檢查為主的監(jiān)管模式，不能夠從源頭上集中、全面地解決保健食品發(fā)展過(guò)程中存在的種種問(wèn)題。保健食品安全需要監(jiān)管，但也需要生產(chǎn)企業(yè)的自律與利益相關(guān)者的積極參與，因而我國(guó)明確指出解決保健食品安全問(wèn)題需要多學(xué)科交叉的支撐，同時(shí)社會(huì)共治也是世界各國(guó)的共同選擇[22]。Henson等[23]認(rèn)為社會(huì)共治在政策上表現(xiàn)為政策工具“光譜”，盡管功能、內(nèi)容有差異，但并非倚重一方面，管制占據(jù)光譜一段，其過(guò)強(qiáng)時(shí)，難以形成協(xié)同發(fā)力的“光譜效應(yīng)”。研究數(shù)據(jù)表明，我國(guó)保健食品監(jiān)管政策呈現(xiàn)以強(qiáng)制型政策為主的政策縫隙。

4.2 監(jiān)管改革與配套措施的縫隙

2014年以來(lái)國(guó)務(wù)院出臺(tái)一系列關(guān)于“放管服”的政策文件，推行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管模式，各省市均開(kāi)展對(duì)于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的探索，取得一定成果。但是，由于缺乏對(duì)監(jiān)管的制度化運(yùn)行機(jī)制，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)要么不檢查，要么突擊檢查、運(yùn)動(dòng)檢查，缺少規(guī)范化的程序與手段，從而也暴露出一定問(wèn)題[24]。為充分發(fā)揮各級(jí)監(jiān)管部門(mén)優(yōu)勢(shì)，我國(guó)曾提出多級(jí)責(zé)任結(jié)構(gòu)的事權(quán)劃分原則，但客觀上也造成監(jiān)管事權(quán)“剩余化”下沉，即地方政府承擔(dān)其行政管轄范圍內(nèi)的監(jiān)管責(zé)任，并在職責(zé)不明時(shí)承擔(dān)兜底的風(fēng)險(xiǎn)化解與溝通協(xié)調(diào)責(zé)任[25]。監(jiān)管權(quán)責(zé)與行政資源相悖，監(jiān)管資源及監(jiān)管信息的配套缺位導(dǎo)致監(jiān)管力度層層衰減。特別是研究發(fā)現(xiàn)，地方政府監(jiān)管重點(diǎn)與職能主要集中在事中事后監(jiān)管，沒(méi)有審批權(quán)限，但各級(jí)地方政府批準(zhǔn)的各類(lèi)“健字號(hào)”等產(chǎn)品達(dá)5萬(wàn)余種，呈現(xiàn)能力與權(quán)責(zé)不匹配的局面。

4.3 政策結(jié)構(gòu)與政策配置的縫隙

Hood等[26]指出政策配置在資源確定的情況下起到關(guān)鍵作用。從研究數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)地方保健食品監(jiān)管政策工具基本齊全，但是在政策機(jī)構(gòu)與配置上，存在一定的問(wèn)題。例如監(jiān)管工具管控與創(chuàng)新工具的縫隙。當(dāng)前，國(guó)家治理改革推動(dòng)治理向合作治理轉(zhuǎn)型，國(guó)家也在一定程度上放松了對(duì)監(jiān)管工具的管控，突出強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理的重要性[16]。但進(jìn)行工具創(chuàng)新涉及權(quán)力資源的重新分配，需充分發(fā)揮基層治理的主動(dòng)性，因而在新型工具的涉及與應(yīng)用上呈現(xiàn)一定不足。研究結(jié)果表明，我國(guó)保健食品政策工具缺乏激勵(lì)措施，對(duì)企業(yè)及行業(yè)的發(fā)展支撐不足，對(duì)于其他社會(huì)主體參與渠道與機(jī)制創(chuàng)新不足。這是我國(guó)地方政府對(duì)于保健食品安全的監(jiān)管政策中存在的滯后特征。

5 研究結(jié)論與政策建議

研究表明，我國(guó)地方政府保健食品監(jiān)管政策存在社會(huì)共治與強(qiáng)制監(jiān)管的縫隙、監(jiān)管改革與配套措施的縫隙、政策結(jié)構(gòu)與政策配置的縫隙。為促進(jìn)保健食品產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，保證保健食品安全的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，就一定要有效彌補(bǔ)政策縫隙。

5.1 合理利用豐富的監(jiān)管資源以彌合強(qiáng)制監(jiān)管與社會(huì)共治裂隙

發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管是對(duì)“市場(chǎng)失靈”的補(bǔ)充，而我國(guó)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)監(jiān)管的反向研究，形成行政吸納市場(chǎng)的監(jiān)管格局，亦產(chǎn)生全能主義的慣性，即政府既是監(jiān)管者也是市場(chǎng)的促進(jìn)者。這樣的現(xiàn)狀使得我國(guó)對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管面臨監(jiān)管效果與效率，監(jiān)管成本與收益等突出矛盾[27]。因此，推動(dòng)保健食品的多主體治理，既是順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的應(yīng)有之意，也是解決政府單一主體監(jiān)管存在的監(jiān)管能力、資源不足等問(wèn)題，以及提升監(jiān)管效率與效能的重要手段。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)監(jiān)管主體的成長(zhǎng)也有助于緩解監(jiān)管壓力，為釋放監(jiān)管空間創(chuàng)造有利條件[16]。

研究發(fā)現(xiàn)，在保健食品監(jiān)管的社會(huì)共治主體響應(yīng)結(jié)果中，消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)力量等參與主體的作用遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，這是導(dǎo)致強(qiáng)制監(jiān)管與社會(huì)共治間裂隙的重要原因。地方政府應(yīng)建立并優(yōu)化符合地方實(shí)際情況的協(xié)會(huì)治理機(jī)制，提升實(shí)際參與度。一方面，政府應(yīng)率先轉(zhuǎn)變思想觀念，既要持續(xù)加強(qiáng)對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)“小政府”型管理，也要明確其背后代表著企業(yè)共同利益。因此，政府應(yīng)適當(dāng)放寬對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)管制，使得行業(yè)協(xié)會(huì)從各方面走向獨(dú)立，尊重其自治性，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)認(rèn)可。另一方面，細(xì)化行業(yè)協(xié)會(huì)的職能內(nèi)容，通過(guò)磋商、廣泛征求意見(jiàn)、形成地方特色的溝通交流機(jī)制的同時(shí)，將政策文件中宏觀性的建議、要求等轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范性、可落實(shí)的具體操作規(guī)程。針對(duì)消費(fèi)者端的監(jiān)管效用尚未充分發(fā)揮的問(wèn)題[2]，應(yīng)在現(xiàn)有的監(jiān)督舉報(bào)方式的基礎(chǔ)上，降低舉證、流程、期限等方面的阻礙，做到舉報(bào)有反饋，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，從而提升消費(fèi)者參與積極性。同時(shí)，充分利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)，在微信等社交平臺(tái)開(kāi)通官方監(jiān)督渠道，方便消費(fèi)者參與治理，也有利于信息的及時(shí)發(fā)布。鼓勵(lì)地方政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式與第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)合作，提升檢測(cè)能力，從而有利于違規(guī)行為的及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

5.2 優(yōu)化剩余監(jiān)管權(quán)以監(jiān)管改革與配套措施的縫隙

以“屬地整合”體制為載體的剩余監(jiān)管權(quán)是我國(guó)監(jiān)管體制的重要特點(diǎn)，其在保證保健食品等食品安全方面具有其內(nèi)在合理性質(zhì)，解決分段監(jiān)管等難題，但難以在實(shí)踐中轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)的監(jiān)管能力[25]。因此，要實(shí)現(xiàn)保健食品行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，必須優(yōu)化剩余監(jiān)管權(quán)。

從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，一方面可借鑒衛(wèi)生領(lǐng)域的改革經(jīng)驗(yàn)，以每千人抽檢批次、裝備配備標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)，合理規(guī)劃區(qū)域監(jiān)管資源配置。結(jié)合人口、位置、產(chǎn)業(yè)等因素，區(qū)分區(qū)域類(lèi)型，提出相應(yīng)的考核與量化要求，在資金、人員、設(shè)備等要素上減少要求限制，嚴(yán)格、細(xì)化市場(chǎng)行為規(guī)則，從而提升地方政府事中、事后監(jiān)管的有效性。另一方面，國(guó)家應(yīng)理順省級(jí)及以下層級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)分配，確保上下職能統(tǒng)一，從而保證有效監(jiān)管[28]。特別是在出現(xiàn)食品安全事件時(shí)，在強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定優(yōu)先”“零容忍”的同時(shí)，應(yīng)給予地方執(zhí)法支援足夠的時(shí)間、資源來(lái)查清解決問(wèn)題[30]。從地方層面來(lái)說(shuō)，應(yīng)轉(zhuǎn)變政策目標(biāo)由從“守底線(xiàn)”轉(zhuǎn)向“爭(zhēng)上限”，兼容安全與發(fā)展。地方政府在制定“三定”方案時(shí)，應(yīng)充分考慮本地保健食品等食品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，根據(jù)其特點(diǎn)保證監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性以及相對(duì)獨(dú)立型。在機(jī)構(gòu)整合過(guò)程中，部門(mén)間監(jiān)管理念與監(jiān)管文化的差異，增加機(jī)構(gòu)整合的困難，因而針對(duì)保健食品監(jiān)管，地方可在市場(chǎng)統(tǒng)一監(jiān)管的基礎(chǔ)上，因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)，制定符合地區(qū)具體情況的監(jiān)督檢查機(jī)制，保障監(jiān)管的常態(tài)化與監(jiān)管效率。

5.3 均衡使用政策工具以彌合政策結(jié)構(gòu)與政策配置縫隙

受管控型治理模式影響深遠(yuǎn)，政府監(jiān)管形成路徑依賴(lài)，對(duì)于強(qiáng)制型監(jiān)管使用規(guī)律更加熟悉，同時(shí)也有助于避免治理績(jī)效波動(dòng)[16]。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府雖然開(kāi)始運(yùn)用替代性監(jiān)管方式，但仍以強(qiáng)制型監(jiān)管為主，使得政策結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡。因此，應(yīng)均衡使用政策工具，以彌合政策結(jié)構(gòu)與政策配置間的縫隙。

藍(lán)思博（Landsburgu）認(rèn)為人們主要對(duì)激勵(lì)做出反應(yīng)，其他的僅作為補(bǔ)充[29]。地方政府應(yīng)重視激勵(lì)性監(jiān)管的運(yùn)用，出臺(tái)相應(yīng)的激勵(lì)政策如相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)措施等，將行政性創(chuàng)建經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)化為針對(duì)保健食品安全生產(chǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)基金，從而構(gòu)建企業(yè)的良性預(yù)期[29]。保健食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的社會(huì)責(zé)任確實(shí)是保健食品一系列問(wèn)題的根源[30]。因此，地方政府應(yīng)重視象征勸誘型監(jiān)管工具的運(yùn)用，構(gòu)建起保健食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者內(nèi)部與外部責(zé)任機(jī)制。同時(shí)，研究發(fā)現(xiàn)政策工具的運(yùn)用集中在生產(chǎn)與銷(xiāo)售環(huán)節(jié)，應(yīng)在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)前端環(huán)節(jié)的勸誘型監(jiān)管，建立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者全環(huán)節(jié)的監(jiān)督與信用管理體系。著眼于長(zhǎng)期保健食品安全狀況的改變，通過(guò)構(gòu)建政府與企業(yè)以及行業(yè)協(xié)會(huì)等多方合作關(guān)系，提升生產(chǎn)企業(yè)特別是中小微企業(yè)，從而保證保健食品行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。