歐盟反洗錢和打擊恐怖主義融資刑事政策

洗錢和恐怖主義融資對歐盟經濟和金融體系的完整性及其公民的安全構成嚴重威脅。據歐洲警察署估計，歐盟年度國內生產總值中有0.7%～1.28%涉及可疑金融活動。洗錢活動主要涉及腐敗、武器和人口販運、販毒、逃稅、欺詐、恐怖主義融資和其他影響歐盟公民日常生活的非法活動。歐盟對其內部的非法資金采取零容忍態度，制定了堅實的反洗錢和打擊恐怖主義融資政策框架，堅定地致力于在歐盟內部和全球范圍內打擊洗錢和恐怖主義融資。通過刑事措施嚴厲打擊洗錢和恐怖主義融資犯罪及相關上游犯罪是歐盟反洗錢和打擊恐怖主義融資政策框架的重要環節。

一、完善歐盟反洗錢和打擊恐怖主義融資刑事立法

立法是預防和打擊犯罪的首要工具。對跨國犯罪來說，只在國家層面考慮立法，不考慮國際立法協調與合作，效果非常有限。30多年來，歐盟不斷加強和完善反洗錢和打擊恐怖主義融資刑事立法，以堵住歐盟反洗錢和打擊恐怖主義融資政策框架中的一些最重要的漏洞，并得到了歐盟法院的支持，且影響深遠。

（一）完善界定、指控和制裁洗錢犯罪的最低規則

洗錢是有組織犯罪的核心，無論在哪里發生，都應予以根除。歐洲理事會1999年芬蘭坦佩雷會議呼吁，為確保對犯罪收益的有效追查、凍結、扣押和沒收，成員國刑法應對洗錢犯罪的界定、指控和制裁進行統一規定。2001年，歐洲理事會制定了《關于洗錢、識別、追查、凍結、扣押和沒收犯罪工具和犯罪所得的框架決定》。但該決定不夠全面，沒有對洗錢領域的刑事犯罪進行統一規定，造成了執法差距，并導致各成員國主管當局之間的合作障礙，無法在整個歐盟有效打擊洗錢犯罪。為使刑法措施有效打擊洗錢犯罪，2018年，歐洲議會和理事會制定了《關于通過刑法打擊洗錢的指令》，該指令界定了與洗錢有關的刑事犯罪，并規定了制裁的最低規則，堵住了歐盟在反洗錢方面的法律漏洞，使執法機構之間更有效、更迅速地跨境合作。當前，歐盟委員會正在對該指令的實施情況進行審查。

（二）完善凍結、沒收和管理犯罪資產的最低規則

凍結和沒收犯罪工具和收益是打擊犯罪的最有效手段之一，但犯罪分子在多個司法管轄區轉移和擴散其非法獲得的資產，使執法機構難以追蹤、查明、凍結和沒收這些資產。因此，歐盟于2014年制定了《關于在歐盟凍結和沒收犯罪工具和收益的指令》，該指令規定了在刑事事項中凍結、沒收和管理犯罪資產的最低規則，包括非定罪沒收（至少在被告或嫌疑人潛逃或生病的情況下）的規則，對特定刑事犯罪擴大沒收的規則，第三方沒收的規則，公告凍結財產（包括“緊急”凍結）以便隨后沒收的規則，嚴格保障受凍結或沒收程序影響的當事人權利的規則，最終定罪后偵查和追查財產的規則，被凍結和沒收財產的管理規則，搜集和保存凍結和沒收統計數據的規則等。該指令是歐盟在資產追回領域的一個重要里程碑。2020年，歐盟委員會發布了有關該指令的審查報告，總結了這些規則的實施情況。報告指出，整個歐盟執行該指令的總體水平是令人滿意的，該指令的實施使成員國的資產追回框架取得了實質性進展，受該指令約束的26個成員國中有24個通過了新的立法，且其立法符合該指令要求的高標準。但就沒收資產而言，總體結果并不令人滿意，歐盟的沒收率仍然很低。據歐洲警察署估計，只有約2%的犯罪收益被凍結，1%被沒收。審查報告還指出了歐盟在資產追回領域的改進方向：擴大指令所適用的刑事犯罪的范圍，引入更有效的非定罪沒收規則，在凍結資產的管理方面更加精確，引入關于資產處置的規定（包括沒收資產的社會再利用），制定賠償犯罪受害者的規則，加強資產追回辦公室緊急凍結權力和最終刑事定罪后追查資產的能力。

（三）完善相互承認凍結令和沒收令的規則

歐盟的刑事司法合作以相互承認司法判決或裁決原則為基礎。歐盟關于相互承認凍結令和沒收令的法律規定主要有2003年制定的《關于在歐盟執行凍結財產或證據命令的框架決定》和2006年制定的《關于對沒收令適用相互承認原則的框架決定》。歐盟委員會對這兩個決定的執行情況審查報告指出，這兩個決定規定的制度并不完全有效，這些法律規定沒有在成員國統一執行和適用，相互承認不足，導致跨境合作欠佳。為促進跨境資產追回，并使整個歐盟對犯罪資產的凍結和沒收更快、更簡單，歐盟于2018年制定了《關于相互承認凍結令和沒收令的條例》，該條例規定了一成員國在其境內承認和執行另一成員國在刑事訴訟框架內發布的凍結令和沒收令的規則。它適用于在刑事訴訟框架內發出的所有凍結和沒收令，包括基于定罪和非定罪的沒收。此條例已于2020年12月起實施，是歐盟在資產追回領域的另一個重要里程碑。

二、促進反洗錢和打擊恐怖主義融資刑事信息交流

加強和擴大情報共享和交流是提高打擊犯罪工作成效的一個重要條件。在涉及反洗錢和打擊恐怖主義融資的刑事活動中，歐盟要求各成員國確保根據國家法律和歐盟現有刑法框架，以盡可能廣泛的方式有效和及時地交流信息。

（一）確保資產追回辦公室的信息交流

為確保在歐盟范圍內以最快的速度追蹤犯罪資產，歐盟于2007年通過了《加強成員國資產追回辦公室在追蹤和查明犯罪所得或與犯罪有關的其他財產領域合作的決定》，決定要求成員國設立或指定國家資產追回辦公室，以便追蹤和查明可能成為凍結、扣押或沒收對象的犯罪所得或其他與犯罪有關的財產，成員國要確保資產追回辦公室在情報信息和最佳做法交流方面的相互合作。至2015年，所有成員國都設立或指定了國家資產追回辦公室，且所有資產追回辦公室都在歐洲警察署信息安全交換網絡應用程序中設有子實體。網絡信息技術的使用，使成員國資產追回辦公室之間的信息交流急劇增加，2012年信息交流共539次，2019年達到了7659次。2020年，歐盟委員會提出了加強資產追回辦公室間信息交流的具體措施：向資產追回辦公室提供快速獲取的最低限度數據庫；為資產追回辦公室回應對方請求設定固定和嚴格的時限，迅速和安全地交流與犯罪有關的信息。

（二）授權執法機構直接獲取金融信息

歐盟2018年制定的《第五號反洗錢指令》要求各成員國建立公司、信托機構（包括具有信托職能的法律實體）和其他法律實體受益所有權登記冊自動化集中機制，建立識別銀行和支付賬戶以及保險箱代理人、持有人及受益所有人身份信息的自動化集中機制。為加強金融信息在打擊嚴重犯罪中的使用，歐盟于2019年制定了《關于便利使用金融和其他信息預防、偵查、調查或起訴某些刑事犯罪的規則的指令》，該指令授權歐盟執法機構、金融情報機構和資產追回辦公室直接訪問金融信息自動化集中機制，以預防、偵查、調查或起訴洗錢、關聯上游犯罪和恐怖主義融資犯罪。此法令加快了刑事調查的效率，促進了跨境合作，使執法機構能夠更有效地打擊跨境犯罪。

（三）加強和促進金融情報機構與有關主管當局之間的信息交流

歐盟2015年制定的《第四號反洗錢指令》要求每個成員國都設立獨立的金融情報機構，以有效防止、偵查和打擊洗錢和恐怖主義融資行為。金融情報機構負責接收和分析可疑交易報告以及與洗錢、相關上游犯罪或恐怖主義融資有關的其他信息，向執法機關、監管機構、稅務當局或其他金融情報機構傳送其分析結果和其他相關信息。但在實踐中，金融情報機構與有關主管當局之間的信息交流合作存在嚴重問題，金融情報機構就有關可疑交易報告提供的反饋非常有限。例如，海關當局定期向金融情報機構提供與現金相關的數據，但他們很少收到來自金融情報機構的反饋意見。尤其是當可疑交易報告涉及多個成員國時，反饋意見幾乎不存在。甚至部分成員國的金融情報機構缺乏有效處理和分析可疑交易報告的必要信息技術工具。此外，金融情報機構在如何適用既定規則進行相互間合作方面也存在嚴重問題。向金融情報機構報告的大多數可疑交易都涉及跨境問題，但金融情報機構間的聯合分析非常有限，這就造成了認定跨境案件的關鍵環節缺失。為有效解決上述問題，歐盟委員會于2020年就提出了建立金融情報機構協調和支持機制的建議。2021年7月，歐盟委員會發布《關于設立歐盟反洗錢和打擊恐怖主義融資管理局的條例》，條例規定了金融情報機構協調和支持機制的具體運作，以加強和促進包括金融情報機構與執法機構、監管機構、海關和稅務當局在內的所有主管當局之間的國內和跨境信息交流。

（四）改善公私伙伴關系信息分享

歐盟認為，為更好地利用金融情報，應盡可能發揮公私伙伴關系的作用。公私伙伴關系涉及在執法當局、金融情報機構和私營部門之間分享信息。公私伙伴關系分享信息可以采取多種形式。但在某些情況下，信息的性質可能會限制其分享，例如：關于洗錢類型和趨勢的信息僅限于金融情報機構和執法部門之間的交流；為監測嫌疑人的交易，私營部門可以向執法當局分享嫌疑人的業務信息。為改善公私伙伴關系，歐盟目前的反洗錢和打擊恐怖主義融資框架已要求金融情報機構與私營部門共享洗錢類型和趨勢信息。當然，任何包含個人數據的信息共享都必須完全遵守歐盟和成員國的數據保護法規。由于各成員國在法律規定和實際安排上存在差異，歐盟將為改善公私伙伴關系信息分享提供指導并分享良好做法。

三、加強歐盟執法和司法機構調查和起訴犯罪的能力

凍結和沒收犯罪資產的能力直接取決于歐盟執法和司法機構調查和起訴犯罪的能力。歐洲警察署、歐洲檢察官辦公室和歐盟刑事司法合作署是歐盟在執法和司法領域行事的主要機構。

（一）歐洲警察署

歐洲警察署是根據歐洲理事會第2009/371/JHA號決定設立的，是歐盟的一個實體，由歐盟總預算提供資金，旨在支持和加強成員國主管當局的行動及其相互合作，預防和打擊影響兩個或兩個以上成員國的有組織犯罪、恐怖主義和其他形式的嚴重犯罪。歐洲警察署在打擊洗錢和恐怖主義融資領域負有廣泛的責任。歐洲警察署犯罪資產局協助成員國金融調查人員在全球范圍內追蹤藏匿在其管轄范圍外的犯罪所得。歐洲警察署金融犯罪信息中心是一個安全的網絡通信平臺，供執法人員處理洗錢、資產追回和金融情報。它允許其1200名成員分享和檢索金融情報方面的知識、最佳實踐和非個人數據。此平臺還是卡姆登資產追回機構間網絡、反洗錢行動網絡的通信平臺。為應對歐盟經濟和金融體系日益嚴重的威脅，歐洲警察署于2020年成立了歐洲金融和經濟犯罪中心。該中心強調歐洲警察署在其有權管轄的所有犯罪領域進行金融調查的重要性；同時與公共和私人實體建立聯盟，把金融情報和打擊經濟犯罪的能力集于一體；支持針對個人、國家和公司的洗錢、腐敗、假冒、一般欺詐及稅務欺詐等犯罪行為進行國際金融調查；促進犯罪資產的追回。

案例1：歐洲警察署摧毀一個家族式販毒、洗錢犯罪組織。2023年4月14日，歐洲警察署聯合西班牙國民警衛隊在西班牙加的斯、馬拉加、馬德里和托萊多等省對一個家族式犯罪組織開展收網行動，行動中逮捕了17人（主要是阿爾巴尼亞國民），查獲了豪華汽車、手表、移動電話、電腦、硬盤、槍支、金餐具、珠寶奢侈品、142000歐元現金以及10噸可卡因、10噸大麻，扣押和凍結了25輛車、22處房產（估計價值240萬歐元）以及14個個人和30家公司的銀行賬戶。該犯罪組織從摩洛哥、南美洲（厄瓜多爾）用集裝箱通過歐盟港口向歐盟走私大麻和可卡因，并通過合法商業活動清洗非法利潤。歐洲警察署的歐洲金融和經濟犯罪中心自立案開始提供情報分析和行動支持。行動當天，歐洲警察署向西班牙派遣了2名反洗錢專家，并根據歐洲警察署的數據庫核對實時信息，向調查人員提供線索。

（二）歐洲檢察官辦公室

歐盟的財務利益每年因刑事犯罪而產生重大損失，但成員國刑事司法當局對這些罪行并不能進行充分調查和起訴，因為他們的權力僅限于本國邊境。歐洲警察署、歐盟刑事司法合作署和歐洲反欺詐辦公室等歐盟機構也沒有充分的權力進行這種刑事調查和起訴。早在2013年，歐盟委員會就提議建立一個負責調查、起訴和審判危害歐盟財務利益的刑事犯罪的獨立機構。2017年，歐洲理事會通過了《加強合作建立歐洲檢察官辦公室的條例》，規定了歐洲檢察官辦公室的具體運作規則。歐洲檢察官辦公室是歐盟的一個獨立檢察機構，總部設在盧森堡，負責調查、起訴和審判危害歐盟財務利益的刑事犯罪，具體罪行涉及：損失在10萬歐元以上的跨境增值稅欺詐，影響歐盟財務利益的其他類型的欺詐，損害或可能損害歐盟財務利益的腐敗，公職人員挪用歐盟資金或資產，洗錢和有組織犯罪，以及與上述犯罪有著千絲萬縷聯系的其他犯罪。2019年，歐洲理事會任命了首位首席歐洲檢察官。2020年，歐洲理事會任命了22名歐洲檢察官，每個歐盟成員國一名（匈牙利、波蘭、瑞典、丹麥和愛爾蘭5個歐盟成員國決定不加入歐洲檢察官辦公室）。歐洲檢察官在成員國主管法院行使檢察官的職能，直到案件最終處理完畢。2021年 6月1日，歐洲檢察官辦公室開始運作。自運作以來，歐洲檢察官辦公室已登記了4000多份犯罪報告，開展超過929項調查。

案例2：歐洲檢察官辦公室在葡萄牙調查一起重大走私和洗錢案。2022年3月15日，在葡萄牙稅務和海關管理局33名稅務調查員（包括10名信息技術專家）及警察局里斯本和波爾圖指揮辦公室25名警察的支持下，2名歐洲檢察官和1名調查法官對位于葡萄牙阿連特霍地區、里斯本和波爾圖大都市地區的私人住宅、律師事務所、會計師事務所和海關經紀人進行了搜查，調查對象經葡萄牙向西班牙進口未申報的紡織品和鞋類商品，并清洗非法利潤，犯罪活動造成歐盟財務利益至少損失60萬歐元。這是歐洲檢察官辦公室自運作以來在葡萄牙的第一次行動。

（三）歐盟刑事司法合作署

歐盟刑事司法合作署是根據歐洲議會和理事會2018/1727號條例設立的歐洲司法協調機構，是一個具有法人資格的歐盟獨立機構，旨在支持和加強成員國調查機構、檢察機構和司法機構之間就涉及兩個或兩個以上國家的各種嚴重和復雜的跨境犯罪進行協調與合作，其優先打擊的犯罪形式包括網絡犯罪、販運人口、販毒、恐怖主義、危害歐盟財務利益犯罪、偷運移民、環境犯罪、洗錢、詐騙和欺詐，但不得對歐洲檢察官辦公室行使權限的犯罪行使權限，除非未參加歐洲檢察官辦公室的成員國也參與其中，并且應這些成員國的要求或歐洲檢察官辦公室的要求。歐盟刑事司法合作署每周7天、每天24小時提供隨叫隨到的協調服務。

案例3：歐盟刑事司法合作署協調羅馬尼亞、愛爾蘭和英國執法當局搗毀了一個涉及販運人口、賣淫和洗錢的有組織犯罪集團。自2017年以來，該犯罪集團從羅馬尼亞招募一些年輕的婦女（包括一些未成年人），運送到英國和愛爾蘭進行賣淫，并組織和發展了一個龐大的賣淫網絡。犯罪集團通過購買名貴奢侈品、不動產、銀行匯款等方式清洗其組織賣淫活動獲得的巨額收益。應羅馬尼亞當局的要求，歐盟刑事司法合作署于2021年12月受理該案。 2022年5月，在歐盟刑事司法合作署的支持下，羅馬尼亞、愛爾蘭和英國當局成立了聯合調查組。為給調查工作提供支持，促進司法合作，歐盟刑事司法合作署主辦了三次協調會議。2023年4月，在歐盟刑事司法合作署的協調下，羅馬尼亞、愛爾蘭和英國當局開展了聯合收網行動。行動中總共進行了19次房屋搜查，17次在羅馬尼亞，2次在愛爾蘭；繳獲了筆記本電腦、手機和卡片等各種證據；6處房產、6輛豪華汽車以及超過22500歐元的現金被扣押和凍結；12名嫌疑人被起訴，其中5人被拘留，4人受到司法控制。

四、加強歐盟與第三國的國際合作

洗錢和恐怖主義融資是全球性威脅，任何司法管轄區都不可能不受新出現的洗錢和恐怖主義融資風險的影響，反洗錢和打擊恐怖主義融資不考慮國際協調與合作，效果非常有限，歐盟決定與國際伙伴及第三國合作應對這些威脅。

（一）聯合國公約框架下的合作

凍結和沒收犯罪資產也被認為是在國際層面打擊嚴重和有組織犯罪的有效工具。聯合國《打擊跨國有組織犯罪公約》《反腐敗公約》要求締約國追查、凍結和沒收其境內的非法資產，在資產追回過程中交流信息并開展合作。聯合國的這些公約已得到歐盟和所有成員國的批準。公約中關于信息交流和司法協助的規定已在歐盟成員國與鄰國之間有關案件的合作中得到成功運用。

（二）歐盟公約框架下的合作

1993年，歐盟通過了《關于清洗、搜查、扣押和沒收犯罪收益問題的公約》。該公約對洗錢犯罪作出了明確的規定，并力求為洗錢犯罪的偵查提供一套有效的國際合作規則。這份法律文件當時被公認為世界主要國際文書之一。但隨著歐盟面臨的洗錢威脅不斷發展，此公約的許多規定已不合時宜，如“洗錢犯罪不適用于進行上游犯罪的人”的規定，導致歐盟的反洗錢斗爭出現了許多問題，反思和修改這一公約的呼吁越來越強烈。2005年，歐盟將此公約更新和擴大為《關于清洗、搜查、扣押和沒收犯罪收益問題和恐怖主義融資問題的公約》，把根據有關國際標準制定的防止恐怖主義融資的措施加入了條約。該公約目前已得到歐盟21個成員國的批準，是歐盟的一項重要協定。它使凍結和沒收資產以及在資產追回方面的國際合作成為可能。

（三）非正式協商合作

聯合國和歐盟公約下的互助程序是形式主義的，可能需要很長的準備時間。因此，在啟動此類程序之前，有關國家當局必須進行非正式協商，這將有助于請求合作的國家正確準備所有相關信息，并避免因程序錯誤而重復工作。卡姆登資產追回機構間網絡、反洗錢行動網絡等非正式網絡為這些程序提供了重要支持。歐盟所有成員國均是這些非正式網絡的注冊成員國。這些非正式網絡在歐盟每個成員國都有執法和司法聯絡點，支持歐盟成員國與第三國在識別和追蹤犯罪資產、準備司法協助請求兩個方面開展非正式協商。

卡姆登資產追回機構間網絡是一個非正式的、專門從事犯罪資產追蹤、凍結、扣押和沒收領域的執法和司法從業人員網絡，由54個司法管轄區和9個國際組織的從業人員組成，旨在為成員提供打擊洗錢犯罪、剝奪犯罪收益等方面的有效國際合作和跨機構協助。歐洲警察署犯罪資產局是卡姆登資產追回機構間網絡秘書處所在地。

反洗錢行動網絡是一個非正式的國際反洗錢執法合作網絡，連接了相關執法機構，并具有全球外聯，覆蓋了150多個司法管轄區，旨在促進跨境金融調查。為加強歐盟范圍內洗錢案件的調查和起訴，歐盟委員會通過內部安全（警察）基金為反洗錢行動網絡提供支持具體案件的業務預算，以加強和促進該網絡的工作。

案例4：歐洲警察署和歐盟刑事司法合作署領導10國執法機構對意大利有組織犯罪集團開展史上最大規模執法行動。2023年3月2日凌晨，比利時、德國、意大利、法國、葡萄牙、斯洛文尼亞、西班牙、羅馬尼亞、巴西和巴拿馬十國執法當局動用超過770名執法人員對意大利多個犯罪集團開展打擊行動。行動突襲了多個地點，并查封了幾家公司，逮捕了132名嫌疑人。這些犯罪集團與哥倫比亞犯罪集團、厄瓜多爾犯罪集團和在多個歐洲國家活動的講阿爾巴尼亞語的犯罪集團合作，從南美洲向歐洲以及澳大利亞販運毒品，從巴基斯坦向南美洲販運武器，并在比利時、德國、意大利、葡萄牙、阿根廷、烏拉圭和巴西進行大量的洗錢活動。此次行動由歐洲警察署和歐盟刑事司法合作署共同領導。歐盟刑事司法合作署應意大利、德國和比利時當局的要求，在歐盟刑事司法合作署立案了三起相關案件，建立和資助了兩個聯合調查小組，并設立了一個協調中心來支持有關當局，協調中心主辦了10次協調會議，協助傳送和執行歐洲調查令，使參與行動的執法當局之間能夠迅速合作。歐洲警察署的意大利有組織犯罪分析項目優先支持此案件的調查，向有關國家調查人員提供了一系列情報和有關分析報告，在有關國家之間交換了200多份信息。行動當日，歐洲警察署在意大利、德國和比利時3個國家部署了專家，并在現場設置了移動辦公室。■

【作者簡介】崔秋灝，廣東警官學院治安系副教授，碩士研究生學歷，主要研究方向為涉外警務、國際警務合作、區域國別警務。

（責任編輯：馮苗苗）