財政部門政策發力推動PPP再上臺階

黃凱

2022年11月18日，財政部印發《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規范發展、陽光運行的通知》（財金[2022]119號，以下簡稱通知），這是財政部貫徹落實去年4月中央財經委員會第十一次會議“要推動政府和社會資本合作模式規范發展、陽光運行，引導社會資本參與市政設施投資運營”精神而出臺的具體政策。

我國政府和社會資本合作（簡稱PPP）模式發展迅速，從2014年推出PPP模式，至2022年11月末，累計入庫（財政部PPP綜合信息平臺管理庫）項目10，363個，項目投資總額達16.8萬億元。通過PPP模式引導社會資本快速進入公共服務領域，充分發揮了投資對我國經濟穩增長的作用。

通知提出14條具體政策進一步規范PPP的發展，一方面總結和延續了近年來PPP政策的一貫要求，如“地方財政部門PPP支出不超過當年本級一般公共預算支出10%的紅線”和“規范項目預算管理”等內容；另一方面針對各地PPP實踐中遇到的難點、疑點，結合PPP模式健康發展的需要，提出了具體措施和要求。通過梳理分析，與以往相比，通知內容有六個方面的新變化。

明確PPP模式的適用范圍和優先支持的PPP類型

通知明確了PPP模式的適用范圍和優先支持的PPP類型，對新設PPP項目起到了較強的導向作用，提高了社會資本的參與積極性。

此前關于適用范圍的規定來自兩個文件，一是2015年5月國務院轉發的財政部、發展改革委、中國人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發〔2015〕42號）中涉及PPP模式的應用領域：“圍繞增加公共產品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式”；二是財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號），“確定示范項目范圍，適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點”。

通過比較可以看出，此次通知除了繼續強調PPP模式適用公共服務領域和需求長期穩定之外，對適用范圍的表述做出了調整，不再采用三個“相對”的表述，從回報機制、收益、運營內容三個方面提出新要求，更加清晰嚴謹、方便理解、易于操作。在此基礎上通知提出，優先實施強運營屬性和具有長期穩定經營性收益的項目，增加兩個新要求的目的是提高新設PPP項目的門檻，讓社會資本能夠有機會接觸到更高質量的PPP項目，提高了社會資本參與PPP模式的積極性。同時，也讓更多的適合市場化運作、具有長期穩定現金流量的PPP項目能夠盡快落地實施，早日為社會提供優質的公共服務。

鼓勵開展綠色治理評價 注重社會長遠利益

通知鼓勵開展綠色治理評價，關注項目環境效益，注重社會長遠利益，有利于推動我國PPP的可持續發展。

通知首次提出在項目前期論證階段探索開展綠色治理評價（簡稱ESG）。ESG是一套不以單一財務績效評價為主的投資評價標準體系，E是指環境，S是社會責任，G是治理。今后衡量優秀的PPP項目的標準不再僅僅局限于經濟效益，而是綜合效益標準體系，其中既包括以往一直使用的經濟效益指標，也包括社會效益和環境效益指標。鼓勵對新設PPP項目進行ESG評價，在立項時就開始考慮項目的社會效益、環境效益，使得PPP項目的發展向高質量的綠色環保方向提升，有利于推動我國PPP的可持續發展。另外，由于ESG評價體系相對比較規范，在國際資本市場投資項目中被廣泛使用，因此國外也采用ESG標準評價PPP項目。開展對PPP項目的ESG評價將為下一步吸引外資企業作為社會資本參與PPP項目奠定良好的基礎。

細化項目管理庫分類 將執行庫與財政預算緊密結合

通知細化了項目管理庫的分類，保障了執行庫項目的財政預算，有利于進一步實施項目管理庫的分類監管。

此前并沒有關于PPP項目庫分類的標準，財政部（財辦金[2017]92號）中，“關于PPP項目庫的內容是，將處于準備、采購、執行、移交階段的項目，納入項目管理庫”。過去在實際工作中，按項目所處階段對納入PPP項目庫的項目實施管理，工作的重點不太突出，對處于執行階段的項目并沒有著重強調。對項目執行庫的界定，通知強調了PPP項目的實際執行情況的重要性，僅通過執行庫項目的情況可以知道PPP項目的實施情況。通知還指出，“未進入執行庫的項目，不能安排財政預算”，強調了安排預算的PPP項目必須具備的條件就是項目進入執行庫。通知出臺后，對PPP項目庫進行細分，同時突出了執行庫項目的重要性，特別是執行庫與財政預算安排的緊密結合，保障了執行庫項目的財政預算，促進了PPP項目庫分類監管，將提高項目管理的精細程度。

加強地方財政部門內部協作 嚴把執行庫入庫審核關

通知提出加強地方財政部門內部協作，新增了入庫的復核流程，嚴把執行庫入庫審核關。

這也是首次提出的要求。地方PPP項目管理和地方政府債務管理一直是地方財政部門的兩項重要職責，隨著PPP的迅速發展，為了規避地方政府隱性債務風險，加強地方財政部門內部協作也非常有必要，有助于規范PPP項目合規入庫。

通知要求省級財政部門在項目進入執行庫前予以復核，進一步強化了項目進入執行庫的審查。PPP項目進入執行庫前，形成了由地方財政部門審核、省級財政部門復核的二級審核機制，極大降低了不符合條件的PPP項目入庫的概率，從而最大限度地把住了入庫審核的關口。

鼓勵非國有企業參與 保障社會資本充分競爭

通知鼓勵非國有企業參與PPP項目，實施穿透管理，防止地方控制的國企作為社會資本方加入，保障了社會資本的充分競爭。

長期以來，PPP項目社會資本資質是社會各界廣泛關注的問題，此次通知給出了明確的答復，給所有參與方提供了平等的競爭機會，使得社會資本方的隊伍有望迅速擴大，為PPP項目爭取更多的潛在社會資本方。但同時，將穿透管理用于核實社會資本方的資質是行之有效的方式，避免了有些地方打著PPP項目的幌子，暗地里增加地方隱性債務。通知通過鼓勵非國有企業參與，限制地方控股國企加入，保障了社會資本的充分競爭。

動態更新相關的地方財政數據發揮財政監測預警作用

通知要求動態更新與PPP項目相關的地方財政數據，發揮財政監測預警作用，促進入庫項目財政支出責任如期履行。

PPP項目庫作為財政部門日常監管PPP項目的一項有效工具，在實際工作中發揮了至關重要的作用。及時將財政支出責任數據和本級財政一般公共預算支出更新入庫，一方面從制度上保障了地方財政支出責任監測預警作用的充分發揮；另一方面則加強了對地方政府誠信履約能力的公開監督，督促地方政府自覺維護良好的營商環境，促進入庫項目財政支出責任如期履行。

近年來，財政部門始終堅持推動PPP規范發展，不斷完善制度建設，有效防范地方政府債務風險，取得了顯著成效。經過多年的實踐探索，PPP模式在我國已經初步成熟，通知的出臺，將進一步促進PPP模式在公共服務領域的規范發展，推動我國PPP再上新臺階。

作者單位：淄博市政府投融資發展中心