生態環境修復行政代履行制度的立法檢視與完善

2023-06-23 17:35:23何家駱

知與行 2023年1期

何家駱

［摘要］目前生態環境修復的追責制度立法設計走入了去“行政化”的誤區，將行政代履行引入到生態環境修復中打破了公私對立的二元治理模式，化解了生態環境修復領域行政義務的執行困境。檢視當前生態環境修復代履行制度立法現狀，發現其存在代履行內容無法涵蓋“生態環境修復”、有關代履行主體確定的規范混亂、義務人不確定時的授權性規范與代履行的收費準則缺失等問題，與精細化的生態環境修復不相符，造成實踐中代履行制度在生態環境修復方面難以有效發揮作用。立法者應以完善生態環境修復代履行制度的核心規則為重點，采用漸進式立法路徑，在《環境保護法》中對其作出原則性的規定，繼而重點細化、明確不同領域生態環境修復中代履行的內容。

［關鍵詞］生態環境修復；代履行；去行政化；立法路徑

［中圖分類號］D912.1 ［文獻標志碼］A ［文章編號］2096-1308（2023）01-0064-10

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會首次提出要“健全環境治理和生態修復制度”后，生態環境修復作為救濟生態環境損害的主要途徑，逐步成為立法和司法領域的熱點問題。遺憾的是，學界對其認識莫衷一是，無論是理論上“生態修復”和“環境修復”之爭，抑或是立法中生態環境“修復”與“恢復”的混用，均表明對生態環境修復法律制度存有較多困惑與偏見。［1］目前，生態環境修復的追責中“去行政化”逐步成為生態環境修復制度的設計趨向，立法開始支持通過司法救濟方式應對政府失靈和環境公益問題。［2］但將司法救濟方式作為生態環境損害救濟的主要方式，其合理性有待考究。一方面，國家以司法救濟途徑解決生態環境損害的立法目的是希望借助社會力量彌補行政救濟之不足，但立法有關生態環境修復之定位并不意味著可取代行政手段在解決生態環境損害問題中的地位。另一方面，司法權參與社會治理的過程，打破了傳統司法和行政規制框架，過度依賴司法方式解決生態環境修復問題也可能對行政權產生不當干預。

就修復受損生態環境而言，行政規制具有高效性、有效性和專業性特點，理應發揮更重要的作用。行政代履行作為環境行政規制體系的重要組成部分，是行政機關進行環境治理的重要手段之一，在其他國家被廣泛應用于生態環境損害救濟中。但與域外相比，我國生態環境修復中代履行立法相對滯后，現有法律規則存在疏漏，與精細化的生態環境修復不相符，造成實踐中代履行制度在生態環境修復方面難以有效發揮作用。因此，立法上亟須更為精細化的制度設計以實現生態環境修復行政代履行制度功能發揮作用。

二、生態環境修復中行政代履行之引入

過去在“有限政府”理念下，行政權受到法律嚴格控制，私人范疇不受公法無故干預。［3］ 14120世紀60年代以來，隨著公共事務中諸如環境污染、消費者等新問題出現，致使行政權的規制領域不斷擴大。而行政權擴張一方面維護了公共利益，實現了公共政策，另一方面容易引發權力尋租、公共服務質量下降等問題。因此，面對生態環境修復中環境問題惡化、行政執法不足的現實困境，立法設計上應堅持強化環境行政權，同時考慮引入私主體，借用私權因素制約環境公權，而“生態環境修復行政代履行”恰好是二者有機結合的典范。

（一）生態環境修復中引入行政代履行制度之價值

隨著工業化、城市化的發展，人們不得不生活在一個“風險社會”，這種風險向行政權提出了“新挑戰”，促使行政機關職能由促進經濟發展轉變為平衡多方利益，并盡可能地維護社會公益、抵御社會風險。在環境治理領域，“風險社會”帶來的挑戰尤為明顯。環境利益的多重性決定了解決環境問題無法僅依靠私法救濟，應當綜合利用公私法手段進行規制。［4］因此，未來代履行制度必將在生態環境修復中發揮極為重要的作用。

1.確保生態環境修復義務得以切實履行

生態環境修復實踐中經常出現義務人不履行修復義務的情形，究其根源在于“違法成本過低”，因此扭轉當前困境的關鍵即為加大違法成本，倒逼義務人自覺守法。從經濟學和財富最大化的視角來看，法律的基本功能就是改變激勵因素。［5］環境行政機關一旦運用代履行措施，就代表著義務人不僅要支付修復生態環境的費用，也要接受相應的行政處罰，較之以往違法成本顯著升高，如此從根源上激發了義務人履行修復義務的積極性。此外，引入代履行制度可以借助市場上第三方專業修復能力，一定程度上降低了生態環境修復義務的履行難度。

2.以間接強制實現環境私權對環境公權的制衡

“窮盡間接強制才能適用直接強制”是現代國家行政執法之潮流。縱觀我國現階段環境法律規范，直接強制執行方式大行其道；與之相比，間接行政強制在法律中寥寥無幾，有悖于現代行政執法之理念，將代履行制度引入環境法領域順應了現代行政執法之趨勢。同時為保護公民環境權，代履行作為間接強制措施其行使必定會受到法律嚴格限制，立法者為此常常采用“私權因素參與到公權治理”的理念。環境行政機關“委托”或“指定”私主體履行修復義務便是如此——引入第三方，借用溫和、勸導性的間接強制措施起到了約束環境公權的目的，并通過環境私權實現了行政主體實施環境公權效果的雙重目標。

（二）生態環境修復中引入行政代履行制度之理論

理論是制度構建的價值原點和邏輯起點，生態環境修復代履行制度的構建與完善離不開堅實的理論基礎。學界關于環境行政代履行的理論大致有：公私合作理論、污染者擔責理論、最小損害理論等。生態環境修復作為生態環境領域的重要內容，理應遵循上述原則，由此筆者擇其中與生態環境修復關系密切的幾個重要原則進行簡要闡述。

1.公私合作理論

與傳統意義上的“行政”——即命令與服從不同，近現代民主社會，行政權被公認為是源自公民權利，行政的目的也轉為實現公民權利。在行政過程中，公民權利一定程度上介入到行政權，這就改變了原有行政主體與行政相對人的對立與抗衡，使雙方轉向合作，從而使行政活動充分體現民意。在我國生態環境修復領域，環境問題作為綜合性問題，僅由政府治理遠遠不夠，公私合作的理念逐步得到認可。例如，2015年國務院印發的《關于推行環境污染第三方治理的意見》和黨的十八屆三中、四中全會都提出吸引社會資本進入環境治理領域以提升環境治理效率。

2.污染者擔責理論

污染者擔責理論，產生于20世紀70年代，由于該原則彌補了環境負外部性的不足，保護了環境資源，很快就被寫入各國環境基本法律和國際公約之中。我國《環境保護法》中的“誰污染誰治理”的原則就源于此，明確該原則促進了環境污染的責任認定和承擔。作為生態環境修復中代履行制度，該原則是通過義務人繳納代履行費用的方式來實現的。

3.最小損害理論

最小損害理論，源于19世紀德國，該理論的出發點在于平衡法益，在普通法系國家體現為“適當性原則”，羅馬法系國家中則體現為“比例原則”。環境行政代履行的主要目的在于保護改善環境，與剛性行政處罰、直接強制相比，作為柔性措施的代履行在實現生態環境修復目標的同時，給予行政相對人更多的選擇機會，減輕了雙方主體之間的矛盾和對抗，同時調動了第三方主體參與到環境治理之中，協調了各方主體的利益，促進了各方共贏，與最小損害理論目標相一致。

三、我國生態環境修復行政代履行制度立法現狀之檢視

（一）生態環境修復行政代履行制度的規范梳理

基于《行政強制法》以及環境領域單行法律的制定及完善，我國已初步建立起了生態環境修復代履行制度。2011年審議通過的《行政強制法》首次以基本法形式對代履行制度作出普遍授權——《行政強制法》第50、51、52條分別明確了生態環境修復領域代履行的適用條件、應當遵循的規定和適用程序。此外，在執法過程中環境行政機關除了應遵守《行政強制法》的基本規定外，也應遵照環境單行法之規定。但縱觀現有環境法律體系，《環境保護法》對行政代履行尚未作出明確規定，一些環境單行法雖涉及部分代履行內容但極為稀少，可見我國尚未形成代履行制度統一性的專門立法，這使得“代履行”制度在環境保護領域適用范圍受到限縮。

為使生態環境修復領域現行立法內容更為直觀呈現，筆者以表格形式對我國部分環境單行法律中關于生態環境修復代履行的內容進行了梳理，詳見表1。

（二）現行生態環境修復行政代履行制度的規則缺陷

縱觀上述涉及“代履行”的法律規范，都僅授予環境行政主管部門對某些事項啟動代履行制度的權力；僅規定環境行政機關可采用指定或委托形式選定代履行人；僅簡單說明履行費用由“義務人”承擔，除此之外“代履行”的含義以及運行程序等核心內容尚不明確抑或缺失。［6］96由此可見，我國環境立法僅將私權因素初步引入到環境執法中，核心規則的設置有所缺失所構建起的代履行制度體系亦不完備。

1.代履行內容無法涵蓋“生態環境修復”

當義務人違法行為造成生態環境損害，且不履行被施加的生態環境修復義務時，行政代履行制度就與生態環境修復追求的實效性高度吻合。［7］97當前學界對行政代履行制度是否包括生態環境修復存有疑議。部分學者認為《行政強制法》第50條已經將生態環境修復納入到代履行制度，但持否定態度的學者指出，“排除妨礙、恢復原狀”作為一種民事侵權法律責任承擔方式本質上屬于私法責任。另外，還有學者從立法技術角度論證，即使《行政強制法》第50條以“等”外等的非窮盡列舉方式對義務人的義務作出規定，但內容粗略顯然無法滿足生態環境修復的精細化要求。在此，筆者以為考察代履行制度是否包含“生態環境修復”，首先應區分一般代履行與立即代履行 ?我國《行政強制法》第50條、第52條以有無前置命令為判斷標準對二者作出了界分。前者以行政命令為前提，只有在義務人確定不履行時，行政機關才能代為履行。后者只要符合法定條件，行政機關即可代為履行，其目的在于保障緊急情況下可能或已受損的公共利益。 ?，在此基礎上再對相關法律規范予以分析得出代履行內容無法涵蓋“生態環境修復”的結論。

首先，一般代履行的內容僅與生態環境修復部分內容產生重疊，與生態環境修復理想目標相差甚遠。以“行政命令”之具體規定為視角，由表1相關單行法中代履行適用條件可知，我國環境行政命令大體包括三種：責令恢復原狀、責令限期治理以及責令改正。例如，《森林法》第81條和《草原法》第71條的責令恢復植被或林業，其針對恢復客體為單一化環境要素或事項，明顯無法囊括整個生態環境修復的內容。責令限期治理具體可分為兩種類型：清除污染和限期治理。2020年生態環境部發布的《生態環境損害鑒定評估技術指南》第一部分總綱將“污染清除”作為環境修復的前置程序予以明確，并準確界定了“清除污染”“環境修復”和“生態環境恢復”三者含義，可見清除污染并非生態環境修復；而限期治理雖然在內容上包含清除污染和部分生態環境修復，但涉及的環境要素過于簡單達不到生態環境修復目標要求。責令改正的內容則較為寬泛，一般來說涵蓋了上述責令恢復和責令限期治理，現有環境單行法中僅有《土壤污染防治法》第45條規定了責令改正內容包括土壤修復義務。但如前所述土壤修復是淺層次修復，類似于環境修復尚無法稱之為生態環境修復。因此，即便責令改正內涵廣泛涉及前述兩種行政命令，但無法被認為包含了生態環境修復的所有內容。

其次，立即代履行的一般性規定是《行政強制法》第52條，規范中立即代履行對象為“清除污染物”與生態環境修復在含義上有明顯差異。簡言之，“清除污染物”是生態環境修復的前置程序，一般可等同于前文提及的“污染清除”，而生態環境修復的范圍深度明顯要超越前者。

2.現有代履行主體規定不能滿足生態環境修復要求

生態環境修復是一個技術復雜、過程漫長的綜合性系統治理工程［8］，代履行主體作為生態環境修復的主要參加者，其甄選對生態環境修復目標之完成起著至關重要的作用。我國現有生態環境修復代履行主體確定之法律規范存在以下幾個問題：

首先，生態環境修復領域有關代履行主體的法律規范尚不統一，大多數環境單行法傾向于授權環境行政機關自為代履行。雖然《行政強制法》明確賦予行政機關及第三人代履行權，但具體到某一領域則比較復雜。例如，《森林法》第81條規定林業主管部門可依法組織代履行；《土壤污染防治法》《水污染防治法》分別確定了“委托”和“指定”兩種方式選定“第三人”為代履行主體；《固體廢物污染環境防治法》則分別在第108條和第113條賦予“有治理能力的單位”“生態環境主管部門”兩者均具有代履行的主體資格。

其次，環境行政機關自為代履行主體存在極大風險，其合理性存疑。一是行政機關自為代履行與行政直接強制之間的區別在哪里？二者除去適用條件和程序上的部分區別，其差異在實踐中十分輕微，容易導致行政機關通過自為代履行謀利。二是行政機關本身具有局限性，在任何時候都可能出現推諉、拖拉等情況。而第三人具有較強的專業性，比起行政機關更加迅速、專業和客觀，能更好地完成生態環境修復的目標。［9］102

最后，選定“第三人”代履行的程序性規定缺失。《行政強制法》第51條作為代履行制度的程序性規則對第三人選定程序尚未明確，僅指出行政機關可采用“委托”方式選定第三人。環境單行法律則設置了“指定”和“委托”兩種選定方式，前者主要體現在《水污染防治法》第85、88、89條以及《固體廢物污染防治法》第108條，而后者體現在《土壤污染防治法》第94條。［10］此外，立法對第三人資格條件、選定過程公正性保障、選定后的監督等處于空白狀態。

3.義務人不確定時授權性規范缺失

義務人的確定是行政代履行制度的關鍵環節，行政機關作出代履行決定書、針對義務人實施催告程序、費用繳納等均圍繞義務人進行。一般來說義務人應當確定，但由于環境污染行為發生時間距離認定責任的時間間隔過長，可能會出現土地使用權人已經發生變化的情況，例如，污染場地的歷史數據因時間久遠可能發生遺失，就會導致“土地使用權人”或“土壤污染責任人”難以確定。此時便會產生疑問：生態環境修復過程中若義務人暫且無法確定，環境行政機關為維護環境公益代為履行修復義務是否可歸為行政代履行？

實踐中諸如“常州毒地案”等問題均是在代履行義務人不確定的情況下，執法部門提前修復了受損生態環境，但當前法律缺乏對環境行政機關的授權性規范，導致行政機關“代替履行”轉變為事實上的“責任轉移”［3］147，使政府成為環境破壞的“買單人”。因此，在生態環境修復中義務人不確定時的授權性規范缺失將導致“環境責任”發生移轉，只能由政府負擔由此產生的高額代履行費用，最終必定影響到國家其他社會公共事業的發展。另外，真正義務人逃避了破壞生態所應負的環境責任，有違“損害者擔責”的原則。

4.代履行收費準則缺失

收取費用是代履行強制性的體現，也是區別于其他行政強制手段的典型特征。［11］代履行費用是代履行主體權利得以有效實現的重要保障性制度，該費用由義務人予以承擔已經成為域外各國、地區構建代履行制度的基本共識。在生態環境修復中行政相對人負有生態環境修復的法定義務，而第三人參與到生態環境修復中的目的是追逐利益。代履行費用收取準則的立法完善是代履行制度在生態環境修復過程中發生效用的關鍵，只有確保第三人的利益，才能促使其依照行政委托合同履行義務，發揮其在生態環境修復中的積極性，最終保障行政目的及生態環境修復目標的實現。

近年來，代履行執法過程中經常會發生“天價拖車費”現象，側面反映出代履行費用收繳法律制度仍不完善，有關代履行費用的收取范圍、收取方式等方面立法都處于空白狀態。如果代履行費用收取范圍不確定，必定會引發義務人與第三人和行政機關之間的矛盾。目前各國對代履行費用支付方式規定不一，大致可分為事前繳納和事后繳納兩種，兩者各有優劣。前者會對義務人造成一定的心理壓力，迫使其自覺履行義務，起到了執行罰的作用；后者則便于結算，避免多退少補。［6］97而我國立法上收費方式的空缺必定會影響到代履行制度的運行，容易引發權力濫用。

四、生態環境修復行政代履行制度的立法完善

（一）生態環境修復行政代履行的立法思路之明晰

我國目前沒有統一的生態環境修復行政代履行法律法規，導致上位法與下位法沖突不斷。借鑒域外立法經驗，今后可在環境法律體系中以專門、統一性的立法對生態環境修復代履行的基本原則、基本內容予以統攝，繼而重點細化、明確不同領域生態環境修復中代履行立法。

首先，環境單行法律都屬于特別法，以一般法的補充形式而存在，內容更具針對性。因而不同環境單行法中關于代履行的程序、主體等規定可以有所差異，但必須非常明確。根據法制統一和生態環境修復中代履行自身的特點，凡是可以適用代履行的領域，該領域就應當包含代履行的相關內容。

其次，《環境保護法》身為環境基本法，應從全局視野規范環境行政代履行制度最基本的原則、適用主體、程序，使每一條法律規范的產生都源于一種目的。［12］如此即便環境保護領域內容廣泛，特別法對部分內容未予以明確，環境行政機關執法中也可“有法可依”。

最后，《環境保護法》在行政代履行內容設置上應與《行政強制法》相銜接。按此立法模式要求，在所有可適用環境行政代履行的領域，條件成熟后皆要制定、修改、補充、完善與環境行政代履行內容相關的法律規范，以達到上位法與下位法相統一、一般法與特別法相配合的理想狀態。

以我國目前代履行的立法現狀來看，若將生態環境修復行政代履行相關的環境單行法、基本法全部進行修改、補充，實為一項浩大的工程。現階段，應采用漸進式立法路徑，以完善《環境保護法》關于環境代履行內容為長遠目標，以補充、完善環境單行法關于生態環境修復內容為當前立法工作的重點。

（二）生態環境修復行政代履行制度核心規則之設計

當前《行政強制法》中涉及代履行的主體和程序的內容比較明確，但缺乏履行費用相關的規定；而環境單行法中問題更為嚴峻——履行主體、費用、程序等規定尚不明確、統一，部分核心規則更是直接缺失。要想充分發揮代履行制度在生態環境修復中的功能，必須對相關核心規范予以完善。

1.明確代履行的內容包括生態環境修復

發揮代履行制度在環境治理中的功能優勢，關鍵在于在立法上必須明確環境行政機關具備生態環境修復代履行權。然而，可以確定的是代履行的內容尚無法涵蓋生態環境修復所有內容。

筆者認為，無論是一般代履行抑或是立即代履行，都是代履行制度的重要組成部分，在生態環境修復中皆可發揮重要作用。因此，兩者在內容上理應包含“生態環境修復”這一關鍵內容。就前者而言，立法者首先應賦權行政機關通過行政命令促使義務人修復受損的生態環境，其次在義務人不履行法定修復義務的情況下，可授予行政機關自為代履行的權力予以兜底。《行政強制法》中后者明確不被包含在內，若突然將生態環境修復內容納入到立即代履行制度中，對現有立法沖擊過大，有待商榷。但基于生態環境修復問題緊迫性特點考慮，筆者認可立即代履行制度應包含“生態環境修復”的內容，待條件成熟后后續立法可考慮將其納入到立即代履行中。具體來說，可在《環境保護法》中將生態環境修復的內容納入到一般代履行中，以銜接《行政強制法》相關規定，為代履行制度在生態環境修復中發揮作用奠定理論基礎。

2.構建生態環境修復中代履行“第三人”選定程序

要解決代履行“第三人”的選定問題，前提是要明確代履行“第三人”和行政機關之間的法律關系，因為它決定了第三人作為履行主體的資格、在履行之中的權利與義務。［9］102我國學界通說贊同兩者之間是私法關系，［13］如學者楊欣將其界定為“民事委托代理關系”［14］。另有學者認同兩者之間屬于公法關系。 ?具體來說其中另有分歧：一方面，有學者認為可以將代履行“第三人”定位為行政助手，此時第三人代履行并不具備獨立主體資格，是行政輔助者的角色；另一方面，有人將兩者的關系界定為行政協議。該觀點認為第三人之所以代義務人履行義務，是因為與行政機關達成了行政協議，由此具備了獨立的法律地位，而非附屬于行政機關。 ?筆者贊同將兩者界定為公法關系，在此基礎上更贊同將行政機關和第三人的關系界定為“行政協議”。鑒于此，代履行“第三人”的選定程序就可以“行政協議法律關系”為中心展開。另外，前文述及的“委托”和“指定”兩種選定代履行第三人的方式，前者明顯更契合兩者間的關系。但“指定”一詞同樣具有適用空間，并且為生態環境修復中代履行“第三人”的選擇提供了一條特殊路徑。

一般情況下，行政機關應優先選擇以“招投標程序”選定實際代履行第三人，具體程序可參照《政府采購法》相關規定，采用公開招標、競爭性談判等方式。合適的代履行第三人選擇之后仍應遵循一定的程序性規定。 ?行政機關應當發布公告，說明選定中標者的理由，接受公眾的監督，允許他人在公示期間提出異議。 ?鑒于生態環境修復屬特別的重大代履行事項，為方便選出優秀代履行人，還應強化公眾參與，可考慮通過舉行聽證會等方式吸納公眾學者的意見。此外，有些情況下環境污染破壞后再選定代履行人進行生態環境修復為時已晚，生態環境修復的緊迫性與漫長煩瑣的超投標程序存在一定的矛盾。因此，緊急情況下立法可賦予行政機關“指定”代履行人的權力。而被指定的代履行人范圍確定僅需引入風險預防性原則，政府可以事先建立專業性網站，符合要求的主體均可申請注冊，然后對其代履行資質進行審查，對篩選合格的單位可進行歸類建立數據庫。那么緊急情況下，就可通過“指定”方式在提前建立的數據庫中確定代履行人。

3.明確義務人不確定時的法律授權

生態環境修復代履行作為一種間接強制措施，必須在法律授權的情況下方可行使。《行政強制法》明確規定行政代履行實施的條件之一便是具有確定的義務人，但由于該法制定較早，大多數生態環境領域的法律尚不成熟，現階段關于義務人不確定時代履行如何實施，成為生態環境修復代履行面臨的首要問題。

筆者認為，解決“代替履行”變成事實上的“責任轉移”問題，首先應明確義務人不確定時行政機關實施代履行的條件。該實施條件的明確可借鑒域外經驗，美國《超級基金法》第104條明確規定行政機關采取清除危險物質、污染物修復行動的條件，是以是否存在釋放威脅并危害公共健康或福利為前提，而不是必須要有確定的義務人。由此可以把“是否存在不可承受的環境風險或危害公共健康安全”［3］147作為行政機關啟動生態環境修復中代履行制度的前提條件，而非必須要有確定的義務人。其次，當代履行程序啟動后，不可使義務人永遠處于不確定狀態，行政機關有責任根據相關法律及時確定修復義務人。現代環境司法實踐中，生態環境補償訴訟和環境公益訴訟對責任人的確定起到了重要引導作用，我們也必須清楚責任人并不一定要等到訴訟終結后。例如，美國為解決義務人難以確定問題，《超級基金法》創造性地提出了降低證明標準的思路，通過追責“潛在責任人”的方式，迅速確定了環境污染、破壞責任人。該規定為我們確定義務人，明確相關立法起到了一定引導、借鑒作用。

4.完善生態環境修復行政代履行費用收繳準則

生態環境修復行政代履行因涉及環境問題，修復成本高、周期跨度大，履行費用龐大、計算復雜，理應明確履行費用繳納的具體內容。域外國家關于代履行費用收繳的規定大體上都是以行政權保障代履行費用的收繳，具體制度的構建可以劃分為三種模式，［6］99詳見表2：

模式一中奧地利的行政機關被賦予了極大的權力，與我國行政法律制度沖突，并且事前征收、賦予行政機關事后征繳權仍不能從根源上解決義務人抽逃資金、變賣和揮霍財產的問題，因此不宜采用該模式。模式二、模式三，在具體制度設計上行政執行力相對較弱，加之對國情的契合，可以作為借鑒對象。另外，與法國的押金制度相似，美國的超級基金制度取得了巨大成就，成為世界各國生態環境保護領域借鑒的模范，對我國建立類似的專項生態環境修復基金機構也起到了積極的引導作用。［15］

筆者認為，可借鑒域外經驗，同時結合環境修復的特殊性和我國法律實踐經驗，構建我國生態環境修復代履行費用收繳的具體制度。根據以往的經驗可知，代履行費用收繳問題的核心在于怎樣使義務人真正繳納代履行費用，做到責任由破壞者承擔。立法上可以同時強化公權與私權在生態環境修復中代履行制度中的作用，以促進履行費用的收繳。具體來說：以構建生態環境修復代履行專項基金為重點，同時要授予環境行政機關通過強制方式收繳代履行費用的權力進行兜底。

一方面可以借鑒美國和法國的基金制度經驗，設立生態環境修復中代履行的專項基金，同時配置相應的監管措施，以保證該款項專款專用。義務人提前繳納的押金可以先納入此專項基金中，再由基金墊付修復生態環境所需要的所有費用，最后根據多退少補的原則對義務人進行退還或者追償。［6］100這種制度設計的最大優勢在于符合生態環境修復的及時性要求，代履行不會因為費用問題而暫停。另一方面，當私權無法保障代履行費用收繳時，國家就有責任改變私權規制模式，通過引入公權來保障第三人私權利益。當義務人沒有提前繳付“押金”或存在逃避修復責任的行為時，立法者可賦權環境行政機關以行政強制保障代履行相關費用的實際收繳。該程序的啟動，可由基金主管部門向專門征收行政機關提出申請，情況屬實再由該征收機關向義務人收繳代履行費用。

結語

當前我國生態環境修復目標的實現主要寄希望于“司法修復”制度，但此種越過行政修復手段的做法在學界飽受爭議，并引發了大量實踐問題。創造性地將行政代履行引入到生態環境修復制度中，一定程度上化解了行政執法的困境，但該領域仍有諸多問題，生態環境修復中代履行制度的功能發揮，有賴于立法者做出積極表率。因此，理論上有必要對生態環境修復代履行制度的立法思路以及核心規則的構建、完善進行探討。鑒于文章篇幅有限，對行政修復制度中其他行政修復方式筆者尚未一一闡述。

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