區域環境協同:環渤海“灣(灘)長制”建構思考

黃茜雯　朱暉

關鍵詞：灣（灘）長制;海洋生態環境治理;環境協同法治;渤海治理

中圖分類號：P76;X171.1 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2023）02-0085-07

0 引言

渤海是半封閉型的內海，其自身水交換能力較弱，且面臨巨大的陸源排污壓力，海洋生態十分脆弱，極易受到污染、破壞和損害。《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》明確了以渤海海區的渤海灣、遼東灣、萊州灣、遼河口、黃河口等為重點，推動河口海灣綜合整治的任務。2021年4月國務院污染防治攻堅戰工作報告顯示渤海污染防治攻堅戰取得一定的成效[1]。但《2020年中國海洋生態環境狀況公報》顯示，渤海未達到一類水質海域面積同比增加，劣四類水質海域面積仍然較大，海洋生態系統為亞健康[2]。可見，渤海海洋生態環境問題仍然存在。

“十四五”將深入打好污染防治攻堅戰、加快推動綠色低碳發展、持續改善生態環境質量、推進生態環境治理體系和治理能力現代化納入生態環境保護規劃之中，為開啟全面建設社會主義現代化國家新征程奠定堅實的生態環境基礎。規劃指出，在生態環境治理方面還要切實加強生態環境立法和督察執法。其中，“灣（灘）長制”的推行，有助于加強海洋垃圾污染防治監管，進而推進環渤海海域實施綜合治理，深入打好渤海污染防治攻堅戰。

1 “灣（灘）長制”的界定

“灣（灘）長制”是以小微單元為對象的治理機制[3]，是由沿海地區各級黨政領導擔任海灣（灘）灣（灘）長，對其轄區內海灣生態環境治理負責的治理機制。“灣（灘）長制”作為我國治海治灣的創新制度并非憑空而生，而是扎根于我國河長制的成功經驗之上，并同河長制一樣內生于既有的環境法律和環境行政管理制度[4]。從“灣（灘）長制”產生的基礎來看，我國政治體制的特點是“灣（灘）長制”產生和運行的現實基礎;河長制與其一脈相承[5]，河長制是實施“灣（灘）長制”的實踐基礎。

“灣（灘）長制”是我國針對海灣生態環境保護的新興治理模式，“灣（灘）長制”作為構建海洋生態文明體系的制度創新，是建設綠色可持續海洋生態環境的重要手段。為探索近岸海域和海灣保護與治理模式，2017年國家海洋局提出推行“灣長制”試點的工作構想，試點地分別為河北省秦皇島市、山東省膠州灣、海南省海口市、江蘇省連云港市、浙江省全省[6]。2018年《<中華人民共和國海洋環境保護法>執法檢查報告》中建議“加快建立健全灣長制”。同年，國家發展改革委、生態環境部、自然資源部聯合印發《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》，提出“環渤海三省一市分別在遼東灣、渤海灣、萊州灣建立實施灣長制”[7]。

2 環渤海“灣（灘）長制”運行機制的現狀

環渤海區域三大海灣依托于環渤海的三省一市，即山東省、河北省、遼寧省和天津市的灣長制制度設計，在萊州灣、渤海灣、遼東灣建立實施“灣（灘）長制”。

2.1 組織體系

山東省建立省、市、縣三級灣長和灣長辦公室體系，省委書記、省長擔任總灣長，省委副書記、常務副省長、分管生態環境工作的副省長擔任副總灣長;沿海市、縣（市、區）總灣長由黨委和政府主要負責人擔任;跨縣（市、區）、鄉鎮（街道）行政區域的海灣，由上一級相應領導干部擔任灣長。省灣長制辦公室設在省生態環境廳，省灣長辦主任由省生態環境廳主要負責人擔任，副主任由省生態環境廳、省自然資源廳、省住房城鄉建設廳分管負責人擔任。山東省將跨市行政區域的萊州灣、渤海灣（山東部分）確定為省級海灣，分別由省委副書記、常務副省長、分管生態環境工作的副省長擔任灣長，省生態環境廳、省自然資源廳、省住房城鄉建設廳為相應省級海灣聯系單位。2019年煙臺市在此基礎上進一步將萊州灣設為市級海灣，由有關市領導分別擔任市級灣長，市自然資源和規劃局、市生態環境局、市城管局、市交通運輸局、市水利局、市海洋發展和漁業局分別為市級海灣聯系部門，負責牽頭落實所配套灣長安排的工作事項和任務[8]。

河北省在秦皇島市試點開展灣長制的基礎上，在沿海區域全面推行灣長制，建立省、市、縣（市、區）、基層四級灣長和省、市、縣（市、區）建立灣長制辦公室，鄉鎮（街道）或沿灣有關單位明確負責相關工作的機構[9]。河北省省政府主管生態環境的副省長擔任省級灣長，秦皇島市、唐山市、滄州市市長擔任市級總灣長，市政府分管生態環境工作的副市長擔任市級副總灣長。省灣長辦公室設在省生態環境廳，由省生態環境廳主要負責人擔任省灣長辦主任，省生態環境廳分管海洋生態環境的副廳長擔任常務副主任，沿海三市主管副市長，省自然資源廳、省農業農村廳、省住房和城鄉建設廳、省交通運輸廳、河北海事局、河北海警局主管副職擔任副主任。

天津市針對渤海灣（天津段）建立濱海新區灣長制，設置“區—街鎮（開發區）—村級或相應級別基層單位”三級灣長體系，一級灣長由分管環境、海洋的區級領導擔任，二級灣長由屬地黨政負責人擔任，三級灣長由屬地按實際設置。建立“黨政牽頭、部門協同、屬地負責”的制度體系[10]。

遼寧省建立遼東灣灣長制，構建省、市、縣三級灣長與鄉鎮（街道）巡查員隊伍相結合的組織體系，實施范圍包括大連（渤海海域）、錦州、營口、盤錦、葫蘆島五市[11]。遼東灣總灣長由省長擔任，副總灣長由分管生態環境、自然資源、公安工作的副省長擔任;市、縣（區）灣長由本級政府主要領導擔任;各自然海灣灣長由同級政府主要領導擔任;跨行政區劃的自然海灣灣長由上一級政府主要領導擔任。遼寧省在省生態環境廳設立省灣長辦公室，由省生態環境廳廳長擔任省灣長辦主任，省生態環境廳和省自然資源廳分管海洋相關工作的領導擔任副主任。此外，遼寧省還鼓勵占用海岸線及海域進行資源環境開發利用的石化、核電、港口、修造船廠、旅游景區等重要工業企業主要負責人擔任民間灣長，落實企業生態環境保護主體責任。

2.2 職責范圍

環渤海三省一市建立“灣（灘）長制”主體責任體系，明確各責任主體的職責范圍。①灣（灘）長的職責。灣（灘）長對海灣（灘）環境質量和海洋生態環境保護目標負責。確定、落實所轄行政區內管控單元的目標任務，包括海洋空間資源管控、陸源污染入海防治、海域污染防治、海岸帶生態保護與修復等海洋生態環境保護任務;總灣（灘）長領導全省“灣（灘）長制”工作，各級灣長領導灣長辦開展工作，組織灣長制成員單位履行海灣（灘）管理保護職責，協調解決區域生態環境治理等問題;灣長對相關部門和下一級灣長履職情況進行督導;各級灣（灘）長根據海灣管理保護的要求，著重對海灣水質、入海排污口、垃圾傾倒、海水養殖、海灣岸線、采砂、圍填海等事項進行巡查巡護，并記載巡查情況。②灣（灘）長辦公室的職責。灣（灘）長辦負責組織實施灣長制具體工作和日常管理工作，包括制定巡灣計劃、建立完善各種配套制度等，主要體現在組織協調、調度督導、信息宣傳、檢查考核等方面。灣長制辦公室組織協調成員單位按照職責分工落實責任，監督指導下級灣長制辦事機構開展相關工作，負責落實上級灣長制辦公室和灣長交辦的其他事項。③灣長制成員單位（配合部門）的職責，主要包括制定本部門灣長制工作目標任務、協助灣長巡灣工作、加強部門執法監管等方面。成員單位負責承辦灣長巡查問題清單，及時整改灣長巡查發現的違法行為和問題，并向灣長、灣長辦反饋整改情況。

2.3 問責監督

環渤海“灣（灘）長制”的問責與監督的主要機制為制度內監督和社會監督。制度內監督是指建立灣（灘）長考核與獎懲制度，由上級對下級灣長進行問責和考核，同級灣長設橫向監督，強化聯動，對瀆職領導干部進行終身追責。社會監督主要體現為在海岸設灣（灘）長公示牌、聘用社會監督員、鼓勵志愿者參與巡灣和利用媒體輿論監督等方式。

2.4 公眾參與

環境事務參與權是聯系公民環境權公益性權益與公民環境權私益性權益的紐帶[12]，環境狀況知情權和環境事務參與權是公民環境權的重要內容。環渤海三省一市在實施灣長制中，注重保障公眾參與的權利。河北省通過購買公共服務的方式，引導企業減排治污;山東省和遼寧省通過聘請社會監督員、建立志愿者巡查隊伍和民間灣長等方式，讓公眾加入海灣生態環境治理中來。

綜上，從環渤海各沿海地區在“灣（灘）長制”組織架構的設置上來看，各地因地制宜，高位推進灣長制體系的建設，組織架構較為完備。在配套制度建設上，山東省通過建立灣長制高端智庫，打造“智慧灣長”，提高灣長制管理運行水平;河北省配套灣長與河長的聯席會議制度，創設信息共享制度;遼寧省完善信息化監管手段，銜接河長制，引入民間灣長進行管理。此外，各地都注重問責與監督機制的構建，切實保障公眾參與。

3 環渤海“灣（灘）長制”區域環境協同的缺失

“治理”在語義層面具有“統治”“管理”“支配”“服務”等多重含義。公共治理的核心在于公權力的來源、配置、形式以及運作，構成公共事務治理之道演變的內在依據[13]。20世紀90年代，協同治理作為新的治理概念誕生，其是自然科學中的協同理論和社會科學中的治理理論交叉的理論，是在協同理論和治理理論基礎上發展起來的新學科[14]。區域環境治理是公共事務治理的重要組成部分，涉及區域內各相鄰行政區政府、企業和其他社會組織以及公民之間復雜的相互關系，這些主體之間的協同行動決定區域環境法治的成效[15]。

渤海海洋污染、生態破壞等環境問題，實質上是“公地悲劇”在海洋領域的體現。因其作為深入大陸的半封閉內海的海洋特征具有特殊性和復雜性，倒逼渤海海洋生態環境治理必須依托整體治理和全局治理。有鑒于此，深入打好渤海污染防治攻堅戰，離不開海洋生態環境協同法治的支撐。縱觀環渤海區域各省市“灣（灘）長制”實施現狀，不難發現各地區在施行過程中區域內協同法治的缺失，主要表現為協同立法缺失、協同執法缺失、權威司法缺失以及多元共治主體的缺失。

3.1 協同立法缺失

盡管我國在沿海地區全面推行“灣（灘）長制”，但目前并未有全國性的法律法規針對“灣（灘）長制”做統一的法律規定，而是以試點單位帶動各沿海地區出臺當地的政策性文件為主。以試點帶動各地自行推行“灣（灘）長制”在一定程度上有利于沿海各地達到因地制宜的效果，但同時也容易產生缺乏高位階的法律法規導致區域內各地規定相沖突而難以平衡解決的問題。環渤海區域內沿海各地的規定未呈現具體化，多是原則性規范，這就導致各地灣長制實施過于寬泛，難以實現協調。除區域內跨行政區域之間灣長制缺乏立法協同外，各行政區域內灣長制與河長制的銜接亦存在缺乏協調機制的問題。因此，環渤海區域海洋環境協同治理應當完善立法體系，做到區域內灣長制協同立法。

3.2 協同執法缺失

就環渤海三省一市“灣（灘）長制”實施現狀來看，由于“灣（灘）長制”制度設計以屬地管理為基礎，未能充分立足于海洋整體性，因此各地區呈現“各自為政”的現象，區域內協同執法面臨失調困境，具體表現為協同執法動力與協同執法行動的缺失。

三 省一市的海洋生態環境治理目標和重點任務不同，且利益配置不均衡，各執法主體存在利益差異，導致環渤海區域內協同執法動力缺失。盡管三省一市在構建灣長制時提出加強跨行政區域之間的溝通協調，但也存在一些問題。①這種協調僅限于原則性規定，并無相關明確和細化的協同方案，使得協同執法行動難以實現。②在協調上更加注重本地區內不同行政區域的協調，在跨地區協調執法上則相對乏力。而不同地區的灣長之間也不存在行政隸屬關系，更是加重地區間協調執法的困難。此外，即便跨地區行政區域可以通過相互發函進行私下溝通協調執法問題，一方面，這種溝通缺乏強制性與權威性;另一方面，這種跨地區治理目標的溝通協同需要多方位橫向交流達成統一后，再分解目標到各級灣長體系縱向施行，容易出現協同執法效率不高的困境。

3.3 權威司法缺失

從“灣（灘）長制”問責機制來看，“灣（灘）長制”主要是通過將自上而下的層層施壓和嚴格的考核問責制度相結合，形成考核倒逼機制[16]。當灣長、灣長辦等相關責任主體不履行其職責或履職不力時，對灣長的問責和懲罰首先來自制度內部，主要包括黨的問責與行政問責。黨的問責是指執政黨對擔任灣長的黨員領導干部的問責，行政問責是指制度內上級灣長對下級灣長的問責，如上級灣長對下級灣長的批評、建議，對檢舉、揭發、申訴后的處理。問責應當兼顧效率和公平，制度內自考自評自罰的問責方式雖然能夠提高問責效率，但難免有相互包庇而缺失公平之嫌。相較而言，司法具有的程序性、公正性和中立性可以很好地規避這一難題。

司法問責主要通過司法審判和檢察監督得以實現。在司法審判上，通常以司法訴訟來維護公眾的海洋生態環境權益。但在我國現行法律框架之下，由于灣長制責任主體失職行為不屬于行政法上的行政不作為，公民或組織無法直接針對灣長的失職提起行政訴訟，灣長不能作為行政訴訟的被告。若因灣長制主體失職造成海灣生態環境損害，則檢察機關可以向法院提起海洋環境公益訴訟。在檢察監督方面，山東省、遼寧省分別在省內探索建立“灣長+檢察長”公益訴訟監督協作機制，有利于實現公益訴訟檢察監督和灣長制在海洋生態環境保護中的聯合應用。但目前該協作模式并未適用于環渤海區域內，缺乏環渤海區域內的檢察監督聯動協同。

在海洋環境治理過程中，由于海水流動和海洋生態的特性，必然要求海灣治理區域協同化，而跨行政區域的灣長制追責難題，則可以通過區域內協同司法得到解決。反觀環渤海區域灣長制問責機制，區域內各省市在問責方式上仍以內部問責為主導，各行政區域內灣長制司法問責缺失，環渤海區域內跨地區協作司法問責更是缺乏。區域內權威司法追責途徑缺失，并不利于海洋環境協同法治的長效性。

3.4 多元共治主體缺失

在參與式民主的要求之下，尤其是在環境保護等與公民私利密切相關的領域，多利益中心主體的公共治理應運而生。多元共治的利益中心包括政府、市場、社會組織、公眾以及大眾媒體等主體，強調的是“小政府-大社會”。灣長制的治理邏輯仍然是以黨政機關為主導的科層制，環渤海沿海多元主體參與灣長制治理仍然不足。在保障公眾參與灣長制治理方面，山東省聘請社會監督員、遼寧省鼓勵設民間灣長等方式，都有利于公民行使環境監督權，但仍缺乏環保組織、大眾媒體等主體參與。

此外，不同地區公民參與的形式不同，跨行政區域下則會影響公民環境監督積極性。雖然鼓勵設民間灣長，但民間灣長主要職權范圍與灣長有所不同。民間灣長一般由在海岸或海域開發的相關企業負責人或者普通公民擔任，不屬于黨政體系中的人員，故無法適用公務員問責方式來追究其責任。當民間灣長怠于行使職權時，就出現如何追責的難題。

4 環渤海“灣（灘）長制”區域環境協同建構路徑

4.1 區域內立法協同

海洋生態環境的治理具有復雜性，但我國專門針對海洋生態系統保護的法律法規并不多。為了有效落實政府責任，需要建立健全相關法律法規，將“灣（灘）長制”明確規定在《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》和《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》等相關法律法規之中，為落實“灣（灘）長制”提供法律保障。就環渤海區域而言，亟須建立長期和完善的環渤海區域協同治理模式，積極開展區域內“灣（灘）長制”立法。①建立環渤海區域內“灣（灘）長制”立法聯席會議并設辦公室，由三省一市選派代表對區域內“灣（灘）長制”協同立法事項進行協調溝通，達成立法共識。②由區域內各省市立法部門協同開展具體的立法工作，通過對各行政區域內法律規范和制度進行梳理，對易沖突與不協調的內容進行修改與整合。③注重區域內環境“硬法”與“軟法”共治，在政策目標和手段等方面加強區域內協同合作，消除環渤海區域海洋生態環境治理政策的短板。④環渤海各行政區域應注重海洋生態環境的陸海統籌，從立法上建立“灣（灘）長制”與河長制的銜接機制，加強陸源污染入海防治。

4.2 區域內執法協同

協同執法在環渤海區域內海洋生態環境治理過程中，具有關鍵性作用。環渤海區域內“灣（灘）長制”協同執法的構建，首先需要激發協同執法動力，設定三省一市環渤海海洋生態環境統一的治理指標和重點任務，同時在區域內針對聯動執法行動設置科學的激勵機制和獎懲制度。在協同執法行動方面：①加強三省一市“灣（灘）長制”主體聯動執法，可行路徑是組建環渤海“灣（灘）長制”協同執法專項隊伍，建立環渤海灣（灘）長委員會對區域內“灣（灘）長制”主體執法進行總體協調溝通，整合環渤海三省一市執法資源，建設環渤海區域內“灣（灘）長制”協同運行管理系統;②提高協同執法效率，通過環渤海“灣（灘）長制”定期聯席會議制度加強區域內各省市溝通協作，同時依托信息技術平臺對環渤海巡灣異常和問題實時監測，并及時反饋至環渤海灣（灘）長委員會統一協調處理。

4.3 區域內司法協同

環渤海區域內海洋環境污染具有跨行政區域污染的特點，對于跨域追責的認定存有一定困難。司法權是三大國家公權力之一，司法權可以依法擺脫行政區劃的簡單劃分，因而司法權威有助于推動形成區域內環境法治共識。區域內環境協同法治必須得到司法權威的支持。環渤海區域“灣（灘）長制”協同治理，將司法獨立追責納入問責機制之中，形成合理有效的區域環境糾紛解決機制。構建環渤海區域內司法協同的有效路徑之一就是建立司法合作交流機制，分享區域內司法經驗，加強區域內司法協作的理念，消除地方保護主義。同時，完善區域內海洋環境公益訴訟制度，將環保組織列為海洋環境公益訴訟主體，充分保障公眾參與環境監督的權利;加強區域內檢察機關對海洋環境公益訴訟案件的協作，形成區域內檢察資源優勢互補，充分發揮檢察機關的監督職責。

4.4 區域內多元主體協同共治

區域環境治理是多元治理，區域環境法治化涉及區域內各行政區政府、企業、其他社會組織和公民，以及他們之間復雜的相互關系，區域環境法治的有效性依托于這些主體之間的協同行動。在共容利益驅動之下，環渤海區域海洋環境治理需要政府、企業、社會組織、公眾和大眾媒體等多元主體參與、協同治理。

環渤海區域內多元主體協同治理，要求政府積極推動灣長制立法，加強海洋生態環境執法，引進和培養海洋生態環境治理技術和法律等專業人才，完善“灣（灘）長制”治理體系。強化企業社會責任，樹立綠色發展理念，推動企業技術創新，從源頭治污。拓寬社會組織尤其是海洋生態環境保護類的社會組織加入灣長制的實施過程，為灣長制的決策提供實際性建議。積極發揮大眾媒體參與灣長制治理的引導和監督作用，及時宣傳灣長制實施治理動態，曝光治理的亂象，發揮媒體輿論監督作用。為提高各主體共同治理的有效性，需要構建包括政府、企業、社會組織、公眾、大眾媒體在內的多元主體參與海洋生態環境治理的合作機制和協商機制，劃分相關主體責任，提高“灣（灘）長制”治理效率。

5 結語

渤海海洋生態環境治理具有復雜性、長期性，“十四五”規劃進一步提出要深入打好渤海污染防治攻堅戰。“灣（灘）長制”作為我國海洋生態環境治理的“利器”，是環渤海海洋生態環境治理的重要手段。在區域環境協同治理背景之下，環渤海“灣（灘）長制”的構建要注重區域內協同立法、協同執法、協同司法的完善，加強區域內多元利益主體參與海洋生態環境治理是重要途徑。