非法占用海域行為的刑法規制探析

王黎黎　牛琳

關鍵詞：非法占用;刑事責任;海域使用管理

中圖分類號：D914;P74 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2023）02-0098-07

0 引言

海洋資源作為自然資源，在我國有著重中之重的地位。在加快建設海洋強國戰略部署下，2021年全國海洋生產總值90385億元，同比增長8.3%[1]。海洋資源的開發利用蘊含著巨大的經濟利益和價值，與此同時由于企業和個人的活動造成不可估量的破壞和污染，尤其是非法占用海域行為愈演愈烈，因巨額經濟利益驅使和誘惑，在未取得海域使用權證的情況下圍填海，擅自改變海域用途，對海洋環境的可持續發展造成嚴重威脅。國家頒布一系列法律法規對非法占用海域行為進行懲戒，在實踐過程中，針對非法占用海域行為，執法主體頻頻開出“天價罰單”。2018年2月5日樂清市海洋與漁業局對何崇海私自填海就其形成的陸域與他人簽訂買賣合同行為，沒收違法所得370萬元，并處2873.7萬元罰款[2];2020年3月20日，融創海南月島項目“未批先建”，被海南省自然資源和規劃廳責令停止施工并處罰款5001.604萬元[3]。但非法占用海域行為仍屢禁不止。可見，僅僅依靠行政處罰的懲戒力度不足以達到遏制此行為的目的，必須運用更嚴厲的方法以減少非法占有海域現象的發生，保護海洋生態環境可持續發展。

1 非法占用海域行為法律界定

1.1 非法占用海域行為認定

海域包括所有水體、水面、海床、底土。從事海上捕撈、海水養殖、海底石油開采、海上旅游航運等均屬于海域使用范疇[4]。《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》）第三條規定“海域屬于國家所有，國務院代表國家行使海域所有權。任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓海域。單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權”[5]。根據《海域法》第四十二條規定可知“非法占用海域”行為認定須同時具備2個方面：①具有侵占海域的行為;②未經有關部門審批或擅自更改審批用途。依照《海域法》第二條以及《臨時用海管理辦法》第二條可得“3個月”應當是擬占用海域的時間，而非已占用海域的時間，是行政審批辦理海域使用權的前提，而非執法檢查立案查處的前提。故未取得《海域使用權證書》即實施占用海域的行為，無論其占用時間是否超過3 個月，均屬于非法占用海域[6]。但并非一概不足3個月的非法占用海域行為皆須行政處罰，核心要義系其用海方式是否屬于臨時用海和經營性臨時用海。

1.2 非法占用海域行為的危害性

1.2.1 海洋生態環境問題加劇

海洋資源是人類的財富，為我國經濟發展做出強有力的貢獻。但隨著對于海洋的開發利用，海域生態環境不斷惡化，適度圍海造地可以增加物種多樣性，但是過度開發海洋圍填海會嚴重損害生物賴以生存的自然環境。灘涂圍墾后，圍墾區域的魚卵、仔魚和底棲生物的損失是永久性的。如泥沙入海引起海水懸浮物增加，對游泳魚類的正常生理性行為產生影響，由于海洋生物“避害”反應，墾區附近海域自然生長的游泳生物逐漸減少[7]。2018年7月4日，國家海洋督察組第四組針對浙江省圍海專項督查情況進行匯報，由會議內容可知，因在生態敏感區違法圈圍海域造成非法連島，導致水動力條件嚴重下降，岸灘淤積，給一些地區生態系統造成較大影響。高強度的圍墾對濕地的損害是不可磨滅的，灘涂面積縮減及植被群落的變化不利于禽類的生存。2021年我國對8處濕地開展鳥類和植被監測，監測到國家一級重點保護鳥類6種、國家二級重點保護鳥類7種，同時監測到沼澤植被堿蓬、蘆葦、檉柳和互花米草等[8]。為了保護生物的棲息地與繁殖地，科學用海勢在必行。

我國正處于經濟發展階段，填海造陸的行為與日俱增。我國海岸線綿延曲折，因去曲取直致使海岸線急劇縮減。寶貴的地理資源隨著非法填海造地、占用海域行為而消失，給我國環境資源造成難以恢復的損傷。

1.2.2 人身傷害事故和財產損失事故頻發

海南某房地產公司未經審批非法使用海域，圍海造地，在項目擱淺后并未及時消除隱患，導致一學生掉入“吃人坑”溺亡。深圳填海區一些樓盤被媒體曝光出現地面沉降的現象，樓面底部的裂縫隨處可見[9]。更有甚者，填海造地工程存在致使海岸線被侵蝕、加劇洪災危害等難以估量的后果。

非法占用海域行為的損害后果已經逐步從侵害海洋資源、生物多樣性進而發展至致使人類生活和人身安全受到威脅。茲事體大，如果不能從根源遏制非法占用海域的行為，會對我們賴以生存的環境帶來不可修復的嚴峻后果。

2 非法占用海域行為規制現狀

2.1 立法現狀

為加強海域管理、規范海域使用方式方法，針對非法占用海域行為，我國在行政處罰方面的法律法規主要包括《海域法》《海域使用權管理規定》《海域使用權登記辦法》[10]，以及各沿海省（自治區、直轄市）因地制宜，結合《海域法》等相關法律法規規定出臺的地方性海域法規及規章。

《海域法》是基本法，意在規范我國海域使用管理秩序，對非法占用海域行為進行行政處罰，從而合法使用海域，保障其永續良性發展。其規定了非法占用海域的類型及其責任承擔方式。①針對未經批準或騙取批準的行為，第四十二條規定“未經批準或者騙取批準，非法占用海域的…… 罰款。”②針對海域使用權期限屆滿后繼續使用的行為，第四十五條規定“違反本法第二十六條規定，海域使用權期滿，未辦理有關手續仍繼續使用海域的，責令限期辦理，可以并處一萬元以下的罰款;拒不辦理的，以非法占用海域論處。”③針對擅自改變海域用途的行為，第四十六條規定“違反本法第二十八條規定，擅自改變海域用途的，責令限期改正，沒收違法所得，并處非法改變海域用途的期間內該海域面積應繳納的海域使用金五倍以上十五倍以下的罰款;對拒不改正的，由頒發海域使用權證書的人民政府注銷海域使用權證書，收回海域使用權。”④針對海域使用權終止后未依法拆除構筑物的行為，第四十七條規定“違反本法第二十九條第二款規定，海域使用權終止，原海域使用權人不按規定拆除用海設施和構筑物的，責令限期拆除;逾期拒不拆除的，處五萬元以下的罰款，并由縣級以上人民政府海洋行政主管部門委托有關單位代為拆除，所需費用由原海域使用權人承擔。”

依照《海域法》等相關法律法規，國家海洋局頒布《海域使用權管理規定》，其目的為規范海域使用權管理，維護海域使用秩序，保障海域使用權人的合法權益[11]。《海域使用權登記辦法》對《海域法》中海域使用權登記事項作出更為細致具體的規定，其頒布有效規范了海域使用權登記制度。

非法占用海域行為處罰措施適用《中華人民共和國行政處罰法》。其第三十六條規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規定的除外”[12]。本條之重點在于“未被發現”，若已立案或應當立案而未立案，視為違法占用海域行為已被發現。

設立法律法規的目的為保障我國海洋經濟發展，加強對海域的管控，維護國家、組織和個人海域使用權不受侵害。我國在海域管理方面的法律法規已日益完備，初步形成較為完整的關于非法占用海域行為處罰的法律法規體系，在行政執法方面基本符合我國對于海域保護的需求，但細節部分仍亟待完善。

2.2 實踐現狀

2.2.1 處罰受制于“三個月”期限規定

《海域法》第二條第三款規定：“在中華人民共和國內水、領海持續使用特定海域三個月以上的排他性用海活動，適用本法。”換而言之，行為人非法占用海域行為不足“三個月”，即使執法人員確有證據且侵害程度嚴重，仍無法對侵害海域行為進行制約和處罰。實踐過程中，存在行為人利用這一漏洞從事營利活動，從而損害國家利益的現象。《海域法》第五十二條規定：“在中華人民共和國內水、領海使用特定海域不足三個月，可能對國防安全、海上交通安全和其他用海活動造成重大影響的排他性用海活動，參照本法有關規定辦理臨時海域使用證。”在“三個月”的法律規定期限內，性質極其惡劣的非法占用海域活動，也僅能通過行政處罰進行規制，這顯然無法有效保護國家利益。

2.2.2 難以恢復原狀

在《海域法》中規定恢復海域原狀，在實際執法中卻難以有效落實。恢復原狀的定義過于模糊，有學者認為應當恢復至沒有受到損害的最初形態，有學者認為只要消除違法行為對海域環境所造成的不良后果即可，即恢復原狀系物力狀態還是法律狀態尚存在爭議。最高人民法院在2018年全國海事審判典型案例中指出：“對責令退還非法占用海域、恢復海域原狀的強制執行，由于涉及海域面積廣，責任主體人數眾多，構筑物拆除、土方清運工程量浩大，往往難以有效實施”[13]。且在實際執行中，恢復原狀時行為人修繕周期長，極易對海域生態環境造成二次創傷。在已然侵害原本生態環境之處境下，恢復其至圓滿狀態需要重新自建凈化系統，顯然不僅久經時日，更需要殫財竭力與之配合，應當考量是否符合社會經濟的發展要求。不僅如此，更需斟酌在修復過程中，海域環境自身能否承受修繕工作。

2.2.3 以罰代管，監管力度或缺

從執法現狀看，以罰代管現象頻發。行政主體依據上述處罰規定，通過開具高額罰單以起到震懾效果，而疏于對非法占用海域行為的監管和約束。行政機關未對非法占用海域行為足夠重視，僅在事態極其嚴重或者被舉報后開具罰單。且在實際執行過程中，某些當事人拒不履行罰款，繳納的罰款不足以彌補其行為造成的損失，并存在行為人繳納罰款遠不足以與其投資成本相匹配的情況。因此僅通過行政處罰并不足以使當事人認識到自己行為的嚴重性，不足以遏制行為人面臨巨額利益誘惑后再次選擇侵害海域。

根據《中華人民共和國行政處罰法》第六十六條：“當事人確有經濟困難，需要延期或者分期交納罰款的，經當事人申請和行政機關批準，可以暫緩或者分期交納。”但即使如此，也存在某些行為人拒不繳納罰款的情況。因當事人拒不履行處罰，行政機關無法順利對海域恢復原狀，還會導致政府執行力面對質疑，對執法機關的辦案效率造成影響。長此以往，會有越來越多的行為人忽略行政處罰帶來的結果，非法侵占海域。

因而可知，由于監管部門疏于管理、巨額經濟利益驅使等原因，非法占用海域行為無法得到有效遏制。刑事理論及司法實務并沒有意識到非法占用海域的巨大危害性，僅對此行為設立行政法律法規的懲處力度是遠遠不夠的。我國現行法律側重于對陸域的保護，缺乏對于海域的管理和生態可持續發展的保障，故非法占用海域行為“入刑”迫在眉睫。

3 日本海域保護制度之借鑒

日本島嶼眾多，海岸線狹長曲折，是極度依賴海洋資源的國家。2007年日本通過《海洋基本法》，其法律地位等同于海洋根本法。針對利用海岸行為的法律有《公有水面埋立法》《漁業法》等，統一適用于海域陸域的法律有《港灣法》《海岸法》《水質污染防止法》等[14]。日本海洋法律體系為全國一體化管理，采取集中和分散相結合的規制方法。分散管理由各省廳負責，制定相應的法律制度，采取有效的管理手段。在統一管理方面，由運輸省的海上保安廳全權負責，包括執行海上救援打撈、監督海洋資源的開發利用、保護海洋生態系統和執行各種法律法規等[15]。日本學者在此基礎上提出陸域海域一體化管理的建議[16]。針對海域生態污染，日本政府正實施更為嚴格的嚴管填海造地工作計劃，在《瀨戶內海環境保護特別措施法》第24條有所體現，即行為人實施了擅自建筑構筑物污染瀨戶內海水質的行為，處1年以下的徒刑或50萬日元以下的罰金[17]。日本海域管理的核心即海域許可的審批，填埋申請人在進行圍海造陸時必須向督道府縣知事提出申請，并經過其環境審查和多方利益協調，方可許可項目。借鑒日本海岸管理經驗，其重心為對填海項目的合理性進行綜合有效的把關。

日本在海域資源保護方面獨有建樹，對于我國有較強的借鑒意義。我國對于海域許可有較大的自由裁量權，國家和地方之間的一體化管理銜接不到位，對海域許可證的頒發不謹慎，再加上巨大經濟利益驅使，懲處不到位導致非法占用海域現象頻發。由此可見，我國將非法占用海域行為納入刑法規制、追究相關人刑事責任，符合國際立法趨勢。

4 遏制非法占用海域行為之對策

4.1 非法占用海域行為“入刑”

為遏制非法占用海域行為，保障我國海域生態環境永續發展，保護國家、社會、個人海域權益，從資源開發向注重開發與保護并駕齊驅轉變，針對行政執法規制非法占用海域力量有限，將非法占用海域納入刑事立法范疇。

4.1.1 追究非法占用海域行為刑事責任

《海域法》對于嚴重違法用海行為（如非法填海），缺乏刑事威懾[18]。我國對于生態環境資源大多有非常嚴格周密的保護，但是在非法占用海域方面并沒有制定專門的法條進行限制和懲處。因此需增強對于海洋價值的深刻認識，海洋資源與陸域資源具有同樣重要的地位與作用，建議在《海域法》中增加關于刑事責任的條款，并在刑法中有所體現。例如：在《海域法》第四十二條“未經批準……海域使用金十倍以上二十倍以下的罰款”后增加“構成犯罪的，依法追究刑事責任”。在《中華人民共和國刑法》妨害社會管理罪一章第六節破壞環境資源保護罪中，針對非法占用海域、填海造陸等破壞海域資源及生態環境、妨害海域管理的行為，情節嚴重的，進行刑事懲戒，設立“非法占用海域”相關罪名。

4.1.2 非法占用海域相關罪名構成要件

本罪侵犯的犯罪客體是國家對于海域資源的管理制度以及國家對于海域資源的所有權。行為人未將填海或海域資源開采項目上報有關部門審查核實，未取得海域使用許可證，侵犯我國海域管理制度。由《憲法》第九條可知海域作為國家資源，需要國家許可才能被開發利用，創造經濟價值。未經有關部門許可，在無海域許可證、未繳納海域使用金的情況下，擅自占用海域，非法圍海造陸;在執法主體責令整改修復過程中，因恢復原狀存在困難導致大量人力財力物力被耗費。上述行為都會對國家財產造成損失。

本罪的客觀方面即違反海域使用管理法律的規定，非法占用海域，未經許可改變海域用途的行為。因刑法本身的嚴厲性要求刑法具有謙抑性，須對行為人的行為做出細致的規定。本罪包括4種情形：①“非法占用海域”即在未取得海域許可證或騙取海域使用許可證的情況下，非法占用海域，給國家的經濟和資源造成巨大損失的。②“拒不拆除違法海上構筑物和用海設施”是指在海域使用期屆滿后，執法部門責令拆除用海設施拒不拆除的，其用海設施繼續對海域環境造成侵害的。③“違法改變海域用途”即行為人申報海域項目時為此目的，并且該目的已通過相關部門審核批準，獲得海域許可證，但在實際實施的過程中為了自己的利益，私自改變海域用途且未經過相關部門批準的。④“采用破壞性方式占用海域”為使用不合理的工具、方式等對海域的通航條件、生態系統以及海洋環境等造成嚴重的破壞[19]。對于違法行為是否達到犯罪程度必須符合刑法主客觀相一致原則，并非將非法占用海域行為一概納入刑法規制的范圍，其違法行為必須對海域侵害極其嚴重，造成巨大經濟損失，行為人主觀惡性較重，拒不賠償和恢復原狀，才依法定罪量刑。對于非法占用海域行為未有嚴重破壞、侵害程度低、極易恢復的，僅依據相關行政法處罰即可。是否造成“嚴重后果”需進行實地勘察，并依據科學技術和國家環境相關標準進行合理的計算。非法占用海域行為“入刑”，其目的是更好地管理海域使用方式，對行為人非法占用海域的行為進行有效管控，而非試圖通過刑法代替行政處罰。對于是否適用刑法，相關司法部門需謹慎考量。

本罪犯罪主體包括自然人和單位。自然人即年滿16周歲，達到刑事責任年齡，具有刑事責任能力。單位犯罪即為單位或者單位多數成員謀取非法利益，體現了單位的意志，單位集體決定，或者單位負責人為了單位的利益做出決定。對單位實行“雙罰制”，自然人和單位處罰并行不悖。處罰單位自然人系依照本罪處罰自然人定罪，即人身刑與財產刑并處，對單位判處罰金。

本罪的主觀方面為故意，即明知自身不具有獲取海域使用許可證的資質，或者偽造資質騙取海域使用許可證進行填海造陸或開采海域資源;或者明知有關部門批準的是此海域用途，擅自更改至彼海域用途。行為人在此期間是否已非法謀取巨額利益不影響非法占用海域行為之認定。

4.2 行政法同刑法相銜接

僅靠行政執法力量有限，懲處力度不夠，不足以有效遏制非法占用海域行為。僅依靠刑法“一步到位”，無論損害程度一律適用刑法處罰，不利于保障人權。因此行政法必須同刑法相結合，在保障人權的前提下，保障國家、社會、他人的合法權益。

4.2.1 完善銜接程序性規定

確定行政主體在行政執法時，什么情況的案件應當移交至刑事司法機關進行調查，如針對面積、損害程度、占用時間等制定具體的標準，以及對移送的程序和移送的合理期限作出規定。對于需要移送至刑事司法機關的案件，行政主體在調查時的全部資料證據必須移交，對證據的搜集、整理和保全作出詳盡規定，必須讓刑事司法機關看見案件全貌。必要時，行政主體可要求公安機關協助調查，搜集證據。公安機關可協助行政執法部門判斷該案件是否應當移交至刑事司法機關。現階段，對于非法占有海域行為的行政處罰和刑事規制銜接仍不成熟，需在日后的實踐過程中慢慢探索，完善相關程序制度，不僅重實體，也應重程序。

4.2.2 構建海域執法監督制度

在執法過程中，可能出現執法不嚴或濫用執法裁量權的情況。因此需要科學合理地細化裁量權，并且加強執法監督，可通過上級行政主體對下級的監督、人民群眾的監督、黨的監督等方式，對海域執法活動進行規制。勿使應當移交刑事司法機關的案件拒不移交，造成犯罪行為無法及時制裁;也不可出現不應移交的案件交由刑事司法機關審查，致使行政效率低下。

4.2.3 完善信息共享機制

在信息技術高速發展的階段，“電子化”數據信息日益完善，建立信息共享機制有助于行政和刑事相配合。信息共享制度內容包括數據平臺共享、案件備案共享以及技術資源共享。①數據平臺共享是指行政機關和刑事司法機關在處理案件時各有自己的程序，行政機關在調查和執法的過程中將案件情況記錄在冊，便于將案件移交時，司法機關能及時獲知案件全部信息和執法情況，節約司法成本。同時，便于司法機關對于行政機關的監督，若該案件已達到刑事立案標準而不移交，可以要求行政機關移交。②案件備案共享可使不同機關和部門之間打破屏障，相互協作，共同推動案件進程。③技術資源共享是在海域生態環境被損害的背景下，對其情況進行權威的技術鑒定，鑒定技術和結果行政機關同司法機關共同享有，避免重復鑒定，造成資源浪費的現象。建立信息共享機制，有助于行政機關和刑事司法機關相互配合，共同對非法占用海域行為進行認定，不僅有效保障人權和保護法益，同時也增加了執法和審判的透明度，維護社會穩定，增強群眾法治觀念。

4.3 開展打擊非法占用海域專項行動

海警局可同海洋資源相關管理部門、當地政府等有關部門聯合行動，開展非法占用海域相關的專項執法行動。積極共享海域相關政務，加強行政機關與司法機關之間的信息互聯，強化海警局同當地檢察院、法院的通力合作，在案件重大疑難的情況下可以要求檢察院依照法律規定提前介入案件的偵查過程。將非法占用海域的典型案件辦好、辦精，形成示范效應，為以后此類案件的偵辦積累經驗，有效將非法占用海域行為的刑法規制運用到實踐中去。

5 結語

海洋資源同陸域資源一樣，是人類寶貴的財富。海洋生態環境可持續發展對遏制非法占用海域行為提出了迫切的要求，不能僅依賴行政主體作出處罰，需要更嚴厲的懲戒來預防此行為頻發。因此非法占用海域“入刑”不可或缺，通過制定相關法律，完善刑法自然資源相關體系。