一年二王三相與英國議會制度縱橫談

孫海泳

2022年，英國因伊麗莎白二世女王去世，王室的第一順位繼承人查爾斯王子繼位，成為查爾斯三世國王（或譯為查理三世）。自1952年后，英國70年來首次出現“一年二王”。與此同時，俄烏戰爭的爆發使得歐洲經濟陷入動蕩之中。受此事態以及脫歐后續沖擊等因素的影響，英國國內政治也處于多事之秋，一年之內兩次更換首相，形成“一年三相”。為了解英國王室與政府這次“一年二王三相”現象的出現與君主立憲議會政治制度之間復雜的關系，以及如何看待英國政治制度的這類弊端，本刊特約記者專訪了資深國際問題學者——上海國際問題研究院葉江教授。

《領導文萃》：2022年9月6日，伊麗莎白·特拉斯接替7月7日提出辭去保守黨領袖職務和首相職位的鮑里斯·約翰遜成為英國歷史上第三位女首相。然而，其僅僅執政45天，就在當年10月25日宣布辭職，由此創造了一個新紀錄，成為英國歷史上任職時間最短的首相。接任首相職位的里希·蘇納克成為英國歷史上第一位印度裔首相。在很大程度上，這種“一年三相”加上“一年二王”的狀況與英國的君主立憲議會政治制度有著怎樣的關系？如何從英國政治制度的視角來看待英國的王位更迭？

葉江：英國的政壇變局與英國脫歐進程、俄烏戰爭對英國國內經濟社會造成的沖擊有關。與此同時，英國的政治制度設計也是目前英國政壇變局的深層次原因。在英國的制度設計中，議會是最高立法機構，也是最高行政機構內閣的產生之處。議會由三部分組成：即君主、上議院和下議院。從理論上講，英國國王擁有最高的權力，但英王實際上必須根據由下議院產生的內閣首相的建議行事，而上議院的權力僅限于推遲立法，因此英國議會的權力實際上屬于下議院。由此，以議會為權力中心，英國形成了典型的君主立憲制。當然，這一切是英國各派政治力量在長期的歷史發展過程中反復博弈后的結果。

英國議會緣起于中世紀襄助英國國王決策的貴族委員會。1215年，英國貴族迫使英國國王簽署了舉世聞名的大憲章，迫使國王承認貴族委員會及后來的議會的權力而不能獨斷專行。之后，英國議會逐漸成為掌握英國財政和立法大權的機構。該機構由各地貴族選出代表組成，而國王必須通過征詢國會的意見而實行統治。在14至15世紀的英法百年戰爭中，英國議會發展成為由非貴族組成的下議院和由貴族組成的上議院，以及一個小型的為國王提供決策咨詢的常設委員會（內閣的前身）。下議院自己選出其議長，而上議院的領袖則為英國國王。上下議院以及國王的常設委員會都可以提出治理國家的法案，經由上下兩院通過之后成為法律。國王可以通過常設委員會下達各種行政命令。當然，這些命令及其與之相關的法律只有在議會表決通過后才具有長期的法律效用，并且國王也必須遵守這些國法。直至1640年英國爆發資產階級革命之前，英國議會和英國國王基本相安無事。

1603年，著名的英國女王伊麗莎白一世死后無嗣，其表侄蘇格蘭王詹姆斯·斯圖亞特成為國王詹姆斯一世，由此開創了斯圖亞特王朝。1685年，國王詹姆斯二世不顧各種反對聲音，違背此前政府制定的關于禁止天主教徒擔任公職的規定，委任天主教徒到軍隊、政府部門、教會以及其他機構去擔任要職。因此，詹姆士二世的做法引發了英國資產階級和新貴族的強烈不滿，于是他們邀請詹姆斯二世的女婿、新教徒、荷蘭執政奧蘭治親王威廉來擔任國王。1688年11月初，威廉帶領1.5萬人登陸英國，于12月兵不血刃進入倫敦城。詹姆斯二世逃亡被抓，但12月23日他再度逃跑，被法王路易十四收留。由于此次英國的王位更迭沒有發生流血沖突，因此歷史學家將其稱之為“光榮革命”。

1689年，英國議會通過了限制王權的《權利法案》，1701年又通過了《王位繼承法》確定王位的繼承由議會決定，而非國王本人，這也就意味著2022年伊麗莎白女王去世后由查爾斯親王繼位是早就由英國議會所確立的相關法律所確定的。當年9月8日，96歲高齡的女王伊麗莎白二世去世，她曾在位70年，是英國在位時間最長的君主。女王的長子，當時已趕到女王身邊的英國王室第一順位繼承人查爾斯王子立即成為英國新一任君主——查爾斯三世國王，并于2023年5月6日在倫敦威斯敏斯特教堂舉行加冕典禮。查爾斯三世在伊麗莎白二世去世當日便即位為英王的根據是英國古老的普通法有 “國王永遠不會死”的規則，但更重要的是，正是英國議會所制訂通過的未經編纂的英國憲法其中包括《權利法案》和《王位繼承法》確認了這一英國王位繼承規則。

查爾斯三世在伊麗莎白二世去世當日便即位為英王的根據是英國古老的普通法有 “國王永遠不會死”的規則，但更重要的是，正是英國議會所制訂通過的未經編纂的英國憲法其中包括《權利法案》和《王位繼承法》確認了這一英國王位繼承規則。

《領導文萃》：可以說，在王權由實向虛、不斷受到削弱的變化進程中，議會的地位不斷得到提升。在這個過程中，還受到哪些重要因素的影響？

葉江：由于1714年英國斯圖亞特王朝女王安妮駕崩后無嗣，于是英國議會根據《王位繼承法》由斯圖亞特王朝詹姆斯一世的重外孫、與安妮女王血緣最近的新教徒、但母語為德語且不會講英語的德意志諸侯——漢諾威選帝侯格奧爾格·路德維希繼承英國王位，成為喬治一世，開啟了英國的漢諾威王朝。漢諾威王朝一直延續到1901年維多利亞女王去世其子愛德華七世繼位。因愛德華七世之父阿爾伯特親王來自德國的薩克森-科堡-哥達家族，所以自他開始英國進入薩克森-科堡-哥達王朝。但由于在第一次世界大戰初期英國國內的反德情緒高漲，迫使繼承愛德華七世王位的英王喬治五世將薩克森-科堡-哥達王朝更名為聽上去更像原汁原味英國名稱的溫莎王朝并延續至今。當然，這是后話。當時，喬治一世在英國執政后，由于漢諾威選帝侯國與英國屬于兩種不同的政體，喬治一世不熟悉英國政務，而且他無法熟練使用英語。因此，喬治一世便經常缺席令他索然無味的內閣會議，而將許多事務都交給了首席財政大臣管理，并經常由該大臣代替國王主持內閣會議，于是從1721年開始形成了英國首相制度。

《領導文萃》：為適應工業革命后社會變革的需要，從19世紀至今，英國議會進行了一系列的改革，進一步集中了議會下議院的權力，同時擴大了選民的數量，并且最終使英國婦女擁有選舉權。在此過程中，英國議會中的力量格局經歷了何種變遷？

葉江：19世紀末至20世紀初，代表英國下層民眾利益的英國工黨興起，并在1924年通過選舉成為議會下議院中的執政黨。由此，整個20世紀30年代英國議會內形成保守黨、自由黨和工黨三黨競爭的局面。然而，至第二次世界大戰后，英國自由黨的力量急劇下降，以致在整個20世紀下半葉，英國國會下議院的多數席位始終由工黨和保守黨輪流掌握，從而形成工黨和保守黨輪番組閣的局面，而自由黨即便在1988年與社民黨合并后成為自民黨，也只能在議會內起陪襯作用。更有甚者，進入21世紀，成立于1934年主張蘇格蘭獨立的蘇格蘭民族黨異軍突起，在成功推動2014年9月蘇格蘭獨立公投，但以44.70%支持、55.30%反對遭失敗后，于2015年5月的英國下議院大選中大獲全勝，取得蘇格蘭選區中50%多數選票，其在英國議會下議院的議席由6席猛增至56席，成為下議院第三大政黨，自由民主黨只能屈居第四，且這樣的格局一直維持至今。

《領導文萃》：今天的英國議會制度可以說是最為典型的君主立憲代議制民主政治制度。自1688年光榮革命后，英國的國家權力基本掌握在下議院手中。但是上議院也并非只是簡單的擺設。如何看待英國議會的權力結構與運作機制？

葉江：在英國的政治體系中，上議院的主要工作是審議和通過下議院提交的各項法案。實際上，現在上議院對下議院提交的法案只能提出一些修改意見，而基本沒有權力對之否決。盡管如此，下議院對上議院就各項法案所提出的意見還是相當尊重的。在上議院經過審議并通過各項下議院提交的法案之后，最后由英國國王簽署使之最終成為英國的法律，當然今天的英王無權拒絕簽署議會通過的法案。上議院除了審議通過各項法案之外，還具有一定的對政府行政的監督作用，上議院的議員可以在議會中對政府成員提出質疑、也可以對政府的內外政策進行辯論，并且能通過上議院內各種專業委員會對政府的大政方針提出意見。

下議院是實際掌握英國國家權力的機構，下議院的議員全部通過國民的普選產生，議員不能是貴族，因此從理論上而言下議院議員代表的是自己選區的平民的利益，而整個下議院的權力來源于全體英國國民的授權，這就是所謂的代議制議會民主制度。

英國議會上議院原本僅由世襲貴族組成，并且在1999年之前，英國的所有世襲貴族不用經過任何選舉，都是上議院終身議員。1958年的《非世襲貴族法》使上議院產生了不能將本人的貴族頭銜傳代的上議院議員，并且首次允許婦女成為上議院議員。1999年的《上議院法》則把上議院世襲貴族議員的人數削減到92人，并且要通過競選才能成為上議員（當然是在世襲貴族中進行選舉）。

相比之下，下議院是實際掌握英國國家權力的機構，下議院的議員全部通過國民的普選產生，議員不能是貴族，因此從理論上而言下議院議員代表的是自己選區的平民的利益，而整個下議院的權力來源于全體英國國民的授權，這就是所謂的代議制議會民主制度。

任何一個英國政黨只要在大選中獲得半數以上也就是325個議席以上就能成為執政黨，即可以多數黨的資格組建內閣形成英國的最高行政機構——英國政府，且該政府在議會中所要通過的各項法律基本都能獲得通過。英國議會開會時，執政黨的內閣成員都坐在下議院執政黨議員席位的前排，因此執政黨的前排議員都是政府各部大臣，而后排議員則為執政黨的非內閣議員，有的甚至是執政黨內的持異議者。有趣的是，在野黨議員也有前后排之分。雖然在野黨不能正式組織內閣，但是由于在野黨總是準備在下一次的大選中翻身成為執政黨，因此，一為了一旦成為執政黨后不用匆忙組閣，二為了在議會中與執政黨針鋒相對地斗爭，在野黨在野的時候，也組成所謂的影子內閣，即預備性的內閣，其中也有首相和各部門的大臣。因此，影子內閣的成員就成為在野黨的前排議員了。

《領導文萃》：作為議會制國家，英國執政黨是基于議會的多數席位而取得執政地位的，而且英國政府最高行政部門內閣的成員基本都是從議員中選出的，因此英國的行政部門與立法機構不分離，甚至行政部門常常支配立法機構，而且首相的權力也日益增長。在此背景下，如何評價英國首相及其內閣在施政方面相對于議會的獨立性？

葉江：從名義上，英國政府及其首相代表英國王室、英國公民執掌英國行政權力。作為執政黨領袖，英國首相往往可以通過避開內閣有效的討論來操縱內閣。與此同時，由首相領導的行政部門又有能力支配議會議程，這兩者的結合使得英國首相的權力倍增，從而形成19世紀就已經出現的“民選的獨裁”或“選舉出來的獨裁”這樣的稱謂。

英國首相大權獨攬的一個重要表現就在于對提前解散議會實行大選具有相當的控制權。最初英國君主具有決定何時解散議會的權力，但隨著時間的推移，英王越來越多地只是根據首相的建議行事。為了限制英國首相的權力，2011年英國議會通過了《固定任期制議會法》對議會下議院的選舉日期進行了固定，即從2015年5月7日大選后，每5年的5月舉行選舉。但是，該法同時又規定如果下議院以三分之二的絕對多數票同意，則允許提前解散議會，當然如果議會通過對政府的不信任案，也可提前解散議會。

實際上，《固定任期制議會法》僅僅使得英國議會在2010至2015年達到了五年期限。2016年，由于英國脫歐公投的結果為贊成脫歐者勝出，主張留歐的卡梅倫辭去首相職務，并由特蕾莎·梅繼任首相。此后，根據該法所設的下議院以三分之二的絕對多數票同意可以提前解散議會的規定，梅政府于2017年在得到下議院不同黨派三分之二議員的支持的情況下，提前解散了議會舉行大選。2019年，接替梅出任英國首相的約翰遜為推行他的脫歐計劃，在得不到下議院議員中的三分之二多數同意解散議會的情況下，另辟蹊徑，決定通過制定一項非常短的法律，來提前解散議會進行大選。在他的強烈推動下，英國議會下議院最終通過該法案而獲得女王批準，并形成了《2019年提前議會大選法令》。由此，這屆議會持續兩年多之后提前解散并于2019年12月的圣誕節前夕舉行全國大選，且約翰遜所領導的保守黨獲得大勝得以單獨組閣，而此結果對2022年英國政壇出現一年三相有著直接的影響。

更值得注意的是，2020年12月1日，保守黨政府通過立法程序，廢止《固定任期制議會法》，以回到以前由首相決定解散議會的新法取代。由于保守黨議員在議會下院占據多數，因此，2021年議會通過了廢止固定任期制的新法，并于2022年3月24日經女王批準形成《解散和召集議會法》，在繼續維持每屆議會最長期限為五年的同時，再度將提前解散議會的權力回歸給英國首相。當然，議會下議院仍然擁有對政府提出和通過不信任案從而提前解散議會或迫使內閣成員全體辭職的權力，只是當執政黨在下議院議席過半的情況下，英國議會很難因不信任案的通過而被提前解散。這也就意味著只要黨內不出現挑戰者，本屆英國議會和目前由蘇納克為首相的英國保守黨政府基本能夠維持到2024年底，盡管蘇納克的支持率從剛上臺時的52%跌至目前的38%，不支持率則從48%升至63%。

《領導文萃》：2016年6月3日英國舉行脫歐公投，脫歐派取得勝利。如何看待英國決定脫歐以及后續事態發展過程中的內政運作？

葉江：2016年11月3日英國高等法院裁定，政府在正式啟動“脫歐”程序前需經議會批準；當時的梅政府不服而上訴至最高法院，2017年1月24日，英國最高法院就“脫歐”程序案做出終審宣判，裁決政府在啟動“脫歐”程序前需經英國議會批準。這意味著，議會在英國“脫歐”進程中掌握主導權。由此英國議會和政府經受了長期的英國脫歐僵局，以致2019年7月24日由約翰遜取代梅出任保守黨領袖和英國首相。

約翰遜出任首相后，為解決脫歐僵局促使議會能通過他與歐盟談妥的脫歐方案，通過制定《2019年提前議會大選法令》實現了提前解散議會的愿望，促使英國自1923年以來首次于12月的圣誕節前夕舉行全國大選。在2019年12月12日的英國大選中，鮑里斯·約翰遜成功地帶領保守黨贏得過半議席，并且獲得了堪稱絕對多數的365席，得以由保守黨單獨組織政府執政，以最終成功地按照約翰遜的方案完成脫歐。然而，更值得注意的是，這次大選的結果對2022年英國出現的一年三相的現象具有直接的影響。

《領導文萃》：2019年末英國的大選結果促使英國成功脫歐，而脫歐后的英國則陷入經濟政治社會困境，極大地影響了英國國內政治格局的走向。如何在更深層次上，看待這一事態對英國一年三相的影響？

葉江：從更深層次來看，2019年12月的英國大選結果在幫助保守黨領袖英國首相約翰遜成功地根據自己的方案完成英國脫歐的同時，也使得他迅速地走向成功的反面。本次大選的結果使得英國議會制度應對諸如英國脫歐后的困境捉襟見肘。

英國脫歐之后，雖然在某種程度上就如當時的首相約翰遜所言“英國現在掌握了自由”，但幾年過去后，英國人發現他們此前要求的那種自由是需要付出高昂代價的。如今的現實是，英國在脫歐之后，陷入了高稅收、高利率、高物價三重經濟困境。根據國際貨幣基金組織專家的分析，英國經濟是唯一沒有恢復到新冠大流行前規模的歐洲經濟體，通脹率升至10%以上，為英國40年來的最高水平。英國脫歐使英國家庭的年均家庭雜貨賬單增加了 210 英鎊。英國央行貨幣政策委員會的官員認為，脫歐使英國經濟損失了290億英鎊，即每個英國家庭平均損失1000英鎊。到2022年6月，英國的年度稅收收入比脫歐前減少了 400 億英鎊，盡管對個人和企業的稅收卻在提高，其原因在于英國脫歐后存在結構性貿易逆差和嚴重的增長危機，經濟不增長何來稅收增加？在脫歐之后這樣糟糕的經濟形勢下，英國的政治必然遭受巨大的沖擊，作為執政黨領袖的英國首相于是便面臨巨大的挑戰，是否能有效地維持自己的政治地位便成為嚴峻的問題，2022的一年三相現象就是在這樣的背景下形成的?？梢赃@么說，2022年9月接替約翰遜出任英國首相的特拉斯在任職45天后便宣布辭職，成為英國歷史上任職時間最短的首相，其中最為重要的原因就在于她無法成功應對英國脫歐之后的困難局面，就如特拉斯當天在倫敦唐寧街10號首相府門前發表辭職聲明時所說的那樣，她就任首相時，英國面臨的經濟和國際形勢都非常不穩定。保守黨先前選她為黨首就是為了改變這一局面，但特拉斯承認自己無法完成這一任務。

《領導文萃》：2019年12月12日約翰遜帶領保守黨贏得了1987年以來的最大勝利，保守黨在議會下議院所贏得的365個議席在促使議會最終能根據約翰遜的計劃完成英國脫歐的同時，也使得約翰遜這位記者出身、從媒體轉行到政壇并曾擔任倫敦市長的英國首相忘乎所以，將其一貫不按常理出牌的做事方式推向極致，以致他領導的英國政府在這次大選之后一直“丑聞纏身”。如何看待英國政要的個人風評對首相職位的加速更迭所造成的影響？

葉江：近年來，對英國內閣成員的個人操守的指責確實對首相的更迭造成較大影響。2019年大選后約翰遜的最大丑聞在于“派對門丑聞”和“咸豬手丑聞”。2020年和2021年在英國新冠疫情封鎖期間，約翰遜的首相府和其他政府辦公室違反政府規定舉辦了16場聚會。事情被揭露之后，面對議會質詢，約翰遜堅持聲稱“在任何時候都遵守了規定”，但隨后被曝說謊，以致面臨著“誤導議會”的指控。2022年4月12日，約翰遜因在英國新冠疫情封鎖期間，違規在唐寧街舉行生日派對而被警方罰款，成為英國歷史上首位在任期間違反法律的首相。約翰遜最終道歉，但拒絕辭職。數十名保守黨議員因此公開呼吁約翰遜辭職，在隨后6月6日的保守黨議員對其進行的不信任投票中，有超過40%的保守黨議員投下了不信任票，但終因未過半數而使得約翰遜涉險過關。不過緊接著的保守黨副黨鞭“咸豬手”事件則最終導致2019年帶領保守黨贏得大選的功臣約翰遜辭去保守黨領袖和英國首相職務。

英國脫歐之后，雖然在某種程度上就如當時的首相約翰遜所言：“英國現在掌握了自由”，但幾年過去后英國人發現他們此前要求的那種自由是需要付出高昂代價的。如今的現實是，英國在脫歐之后，陷入了高稅收、高利率、高物價三重經濟困境。根據國際貨幣基金組織專家的分析，英國經濟是唯一沒有恢復到新冠大流行前規模的歐洲經濟體，通脹率升至10%以上，為英國40年來的最高水平。

由于自英國脫歐之后，約翰遜政府并未能領導英國成功地解決脫歐所造成的一系列問題，以致到2022年，英國民調機構YouGov的民調結果顯示，近70%的英國人認為約翰遜應該辭去首相職務。而執政的保守黨選民中，自6月9日以后，不支持約翰遜繼續任職首相的人數激增至54%。于是英國政府內部高層人士開始了促使約翰遜辭職的行動。7月5日，英國衛生大臣賈維德和財政大臣蘇納克先后宣布從約翰遜政府辭職。緊接著英國政壇刮起一股“辭職潮”，兩天內超過五分之一的政府官員紛紛辭職。在如此巨大的壓力下，約翰遜只得宣布辭去保守黨領導人的職務，同時提出繼續擔任首相至秋季保守黨選出新首相人選。自此拉開了2022年英國政壇一年三相的序幕。

《領導文萃》：英國政壇在2022年出現一年二王三相的現象一方面說明英國的君主立憲議會民主制度對王權的限制是成功的，但是另一方面其民主制度經常失靈和代表性不足的問題卻也經常顯現。如何看待英國政治制度的這類弊端？

葉江：根據英國現行的議會制度，當保守黨在2019年12月大選中獲得超過365個下議院議席，即獲得超過下議院一半議席30個之后，就意味著不論是按照當時還在實行的《固定任期制議會法》，還是后來取而代之的2022年《解散和召集議會法》的規定，保守黨基本可以保持執政5年。這是因為在議會下議院內以工黨為首的反對黨根本無法通過對保守黨政府的不信任案而提前解散議會進行大選。即便保守黨因應對英國脫歐之后形成的困境無方，遭到絕大多數英國選民的強烈批評而支持率大幅度下降、即便保守黨內尤其是保守黨的下議院議員們也對保守黨政府不滿而想走馬換將，保守黨的執政地位也不會動搖。比如，根據民調機構在2022年9月底公布的民調結果，如果當時立刻舉行大選，工黨將獲得54%的選票，而保守黨僅能獲得21%的選票。然而，由于保守黨在議會下議院中繼續保持著多數席位，盡管因保守黨下議院議員內部出現意見分歧而流失了10個席位，但是，保守黨采取的對策就是通過更換本黨領袖并由其出任新首相而保持住本黨的執政地位。由此可見，2022年英國出現的一年三相局面，實際反映出的是英國老牌的議會民主制度的失靈。

《領導文萃》：目前英國的內政態勢反映了其國內政治與社會生態的復雜性。如何看待2022年發生的保守黨領導人的兩度更換，及其所顯示的英國議會民主制的代表性不足等問題？

葉江：在保守黨執政期內如果出現內閣首相也就是保守黨領袖辭職需要遴選新的領袖擔任新首相的情況，根據保守黨的規則是由稱為“1922委員會”的機構來負責黨的新領導人（領袖）的選拔過程?！?922委員會”是一個由后座保守黨議員組成的委員會。其主席通常由資深議員選舉產生，在議會和黨內具有相當大的影響力。在2022年7月英國首相約翰遜辭去保守黨領袖之后，根據“1922委員會”設定的保守黨領袖競選方案，競爭者需要獲得至少20名本黨下議院議員的支持，隨后在多輪議員投票中層層淘汰排名最末者，直到最后將兩名候選人提交給全體保守黨黨員投票決出保守黨領袖并出任英國首相。

實際上2022年9月5日特拉斯和蘇納克的最終對決的勝負是由16萬參加投票的保守黨黨員決定，該數字僅占英國全國人口的0.3%。當特拉斯上臺執政45天宣布辭職之后，保守黨為迅速解決首相的繼任問題，由“1922委員會”提出保守黨新領袖候選人將需要至少100名保守黨議員的提名，由于當時下議院保守黨議員為355名，根據這一新規則，意味著最多只有3人能夠參選。然后保守黨議員們再將候選人精簡到最后兩名，之后通過保守黨黨員投票選出保守黨新領袖并出任英國首相。但實際上，這樣的制度設計會給獲得第二名的候選人很大的退出壓力，從而使得候選排名第一者不必通過保守黨全體黨員的選舉而成為領袖。事實也正是這樣，蘇納克最終就是在2022年10月24日在競爭對手退選的情況下自動成為保守黨領袖，并接替特拉斯擔任英國首相。由此可見英國議會民主制代表性不足之一斑。