醫院零星工程審計監督探析

毛瓊 仇潔

[摘要]零星工程審計是工程審計的重要組成部分，醫院零星工程具有單項造價低、分布散、內容雜、工期緊、不可預見性等特點，經費管理中容易出現預算不可控、結算易超支的情況。本文基于審計角度，剖析公立醫院零星工程管理中存在的問題，進而針對性提出開展零星工程審計時的思路、重點和方法，從建章立制、項目前期準備、施工現場管理、項目資料歸檔等方面提出做好零星工程管理的建議，旨在為公立醫院加強零星工程管理、堵住工程施工中存在的漏洞、確保工程管理質量和效率提供參考。

[關鍵詞]內部審計 ? 工程審計 ? 零星工程管理 ? 基礎設施

一、引言

醫院零星工程主要是指，在已竣工交付使用且超出合同約定的質量保修期限的建筑物、構筑物、基礎設施上進行的，恢復和改善相關設施使用功能、延長使用年限的施工作業，以及改善環境、提高設施使用效率的維修改造工程項目。

近幾年，隨著各地區醫院的醫療水平不斷提升和規模不斷擴大，醫院基礎設施建設不斷增多，原有建筑由于臨床流程的完善、建筑規范的提高，以及房屋用途的調整，需要進行改造和維修。不同于大中型基建項目，零星工程具有“小、散、雜”的特點，因其工程量小、投資額少、工期短、手續簡單，往往不被重視。零星工程雖小，但日積月累，其總量并不少，醫院每年支出的零星工程費用，從幾十萬到上百萬不等，占據了醫院開支的一大部分。因此，如何使醫院零星工程管理標準化、程序合法、成本合理，需要管理人員和內部審計人員共同發揮作用，做好有效監督。

二、醫院零星工程的特點

（一）工程量小、工程內容繁雜無序

與新建工程相比，零星工程的工程量比較小，單項金額一般都在20萬元以下，雖然規模不大，但是涉及面很廣，包括零星土建、綠化、維修、更換、裝飾、裝修等，內容十分繁雜，且無規則可循。

（二）工程分布零散、施工點多

由于建筑都是在各自固定的位置上建造的，因此，零散的施工項目往往不在一個固定的地方進行，造成建筑分布分散、施工地點多變。同時，因施工環境的差異，臨時設施及安全文明施工措施的設置也不盡相同。

（三）工期緊，不可預見因素多

針對大修項目、更新改造項目，醫院每年都會在年初時將其列入年度計劃，但有些零星工程是突發性的，決策時間短。為保證醫院能夠正常運行，零星工程的施工工期較為緊張，且施工過程中會發生不可預見的問題，比如，一些裝修工程施工工藝必須先拆除再施工，若施工技術資料不完整，隱蔽工程情況不清楚，就會在施工中遇到各種難以預測的潛在問題，導致施工方案不斷變動，最終影響施工進度，造成工程成本的增加。

三、醫院零星工程管理存在的主要問題

通過梳理分析市級公立醫院零星工程管理專項審計中發現的問題，結合日常審計工作實踐，發現醫院零星工程管理主要存在以下問題。

（一）管理制度不完善，落實不到位

制度是醫院零星工程精細化管理的有效保障，貫穿于立項、招標、預算、施工、驗收、結算等全過程，部分醫院對零星工程管理不夠重視，管理制度建設不足或修訂不及時，對某些關鍵控制環節和控制措施缺乏明確規定，不利于工程有序、有效地開展。

審計中還發現，有些醫院的制度制定與實施脫節。比如，某醫院制定的《小修小改與零星工程管理制度》規定，“施工單位于次月上旬將上月施工聯系單匯總基建處專管人員處，進行核實。每季度送審計室進行結算審計”，而實際送審往往拖延時間過長，工程真實性、工程量準確性無法核查。

（二）管理前期準備工作不夠充分

零星項目本身非常復雜，由于金額小，多數工程在施工前缺乏詳細規范的設計和施工圖紙，尤其是一些緊急、突發性項目，如管道爆裂、房屋功能布局臨時改造、突發公共衛生事件應急基礎設施項目等，工程立項時間倉促、工期緊張，工程實施前往往未進行細致的調研和周密的科學論證，工程量清單編制容易出現漏項、錯誤。因此，在施工中會發現新問題，不斷增加零星基建量，或產生大量的設計變更，導致工程完工后，最終結算價與合同價之間具有較大偏差。

（三）采購方式不規范，采購程序不嚴格

由于零星工程的特殊性，發生頻率高、經濟影響小，還達不到國家規定必須招投標的要求，所以在符合國家現行法律法規的前提下，醫院會制定本院招投標管理制度，多數以工程金額來劃分是否要采取公開招標和結算審計。比如，某醫院規定：合同金額5萬元以上的工程項目需要進行結算審計，預算金額10萬元以上的工程項目需對外招標等。有些單位出于趕進度等原因，對一些達到招標金額的項目，可能會采用直接委托方式采購，或先開工后實施招標，采購程序倒置，或將工程項目分解成小項目，降低每個項目的工程款，以達到規避招標的目的。

在審計中還發現，部分項目招標、比選過程不規范，對供應商的資格審核不夠嚴謹，導致評標過程走形式、走過場，沒有真正達到公平、公正、公開的采購要求。

（四）工程變更及簽證缺乏規范性、及時性

工程變更簽證的數量和規范管理情況，是工程造價管理水平的體現。審計中發現，工程現場簽證存在以下問題：一是工程變更與簽證不規范，部分內容未按方案施工，卻仍在變更簽證資料中記取確認工作量；二是只注重辦理增加費用的工程簽證，不辦理取消或減少的工程事項；三是工程變更沒有書面工程聯系單或設計變更文件，僅停留在口頭約定。

審計中還發現，有些醫院未針對單個項目編制工程變更臺賬，未記錄工程項目施工過程與最初預算的偏離情況，無法保證工程項目成本得到有效控制。

（五）驗收程序不完善，記錄填寫不規范

根據內部控制要求，驗收環節應該由多方部門聯合驗收，一般需要施工方、建設方、使用方三方簽字。然而在審計中發現，有的醫院驗收時未編制工程竣工驗收報告；或驗收環節只有建設單位和施工單位確認蓋章，無使用單位的驗收記錄；或僅基建部門負責人單獨簽字，不符合不相容崗位相互分離的原則。

（六）檔案管理不規范，資料殘缺不齊

零星工程檔案是指在工程建設及管理過程形成并應歸檔保存的文字、表格、聲像、圖紙等各種資料，它們記載了零星工程項目從提出、立項、審批，設計、施工、驗收等環節的情況，是零星工程管理工作的重要組成部分。因零星工程規模小，部分醫院對其檔案資料的重視程度不夠，管理制度中未對文件歸檔范圍進行明確，日常又疏于收集、整理、歸檔資料，造成工程資料歸集滯后。有的單位甚至在被檢查、被審計時，才臨時突擊收集資料，致使重要文件丟失，無法收集齊全。

比如，某醫院因未明確規定需要歸檔的工程資料類型，將工程概預算交由領導審批后未歸檔保存，工程原始設計圖紙及方案預算未及時存檔，工程變更簽證交至工程審計事務所審計后未留底存檔且未收回，造成大量工程檔案丟失。

四、醫院零星工程的審計思路和方法

（一）檢查零星工程管理制度建立情況

檢查醫院是否建立完善的零星工程項目管理辦法；零星工程的審批、實施、驗收、支付、審價等相關內部控制制度是否健全有效；零星工程實施的工作流程是否明確；與項目相關的審核責任和審批權限是否明確；是否有明確的歸口管理部門；是否存在崗位設置及職責權限不清晰、不相容崗位未相互分離等問題。

（二）檢查零星工程預算和計劃編制情況

檢查零星工程項目實施前期工作是否準備充分；是否經過申報、審批等環節；是否制定預算及工程計劃，是否合理確定工程建設內容、規模、標準、造價等。

（三）檢查招投標及施工單位選擇等關鍵環節情況

檢查是否存在將應當招標的項目化整為零，或者以其他方式規避招標的現象；施工單位選擇是否經過規范的采購程序；采購需求是否存在涉及限制或排斥競爭的情形，或設置了特殊的資格審核條件，排斥其他潛在投標人；查驗施工方資質，投標供應商之間是否存在關聯關系等。

（四）檢查工程施工管理、驗收結算情況

檢查隱蔽工程或重要工序的施工過程，是否辦好交驗手續；現場驗收、簽證等有關資料是否合理規范；工程量是否真實；工程款結算是否合法；有無偷工減料、高估冒算、虛報冒領工程款等問題；竣工結算中各種調整系數、設計變更和結算增加的費用是否合規、真實、準確；各項定額、費率是否符合有關規定標準。

（五）檢查工程檔案管理情況

檢查檔案是否統一管理，歸檔與項目建設是否同步，項目結束后是否及時歸集整理資料，是否妥善保管批復文件、招標文件、概預算文件、投標文件、中標通知書、施工合同、驗收證明、工程結算等重要資料，確保歸檔資料完整、規范。

五、加強醫院零星工程管理的幾點建議

（一）統一歸口管理，完善零星工程管理制度

為了提高零星工程管理的質量和效率，醫院應對零星工程管理部門進行整合，歸口管理，并明確相關部門的崗位職責；應依據國家和地方有關法律法規，結合自身實際情況，建立健全零星工程管理制度，對工程立項與審批、招投標、工程變更及簽證、工程款支付、合同簽訂、驗收結算、檔案管理等重點環節明確標準規范，從制度上對各環節加以約束。建議實施分類管理，按照項目性質、額度大小，確定不同的管理流程，做到各類零星工程均有法可依，有章可循，有據可查，促進零星工程質量高效、有序運行。

（二）做好工程前期規劃，合理使用資金

為了保證醫院零星工程的順利施工，提高工程管理的水平，醫院應重視并完善工程前期準備工作。首先，根據發展需要，做好零星工程年度計劃，確定優先順序，并使零星工程具有前瞻性；其次，對于金額較大的零星工程，在施工前應進行項目可行性研究，并做好相關預算工作，減少盲目性；最后，為確保工程按照圖紙進行，醫院應和施工單位進行深入溝通，共同做好前期的準備工作，并根據現場的具體情況，認真細化施工方案，以確保工程的順利進行，降低施工中的風險。

（三）加強現場監管，嚴格簽證管理

對于金額較小的零星工程，結算時大多以現場簽證代替施工圖紙來報送工作量，為此，加強現場監管和簽證管理尤為重要。基建管理部門人員應經常深入施工現場，對整個施工過程進行監督、管理、把關，防止施工單位偷工減料、以次充好。工程變更要做到科學、合理、經濟、可行，堅持“先批準、后變更、再實施”的原則，嚴格按規定程序和審批權限辦理。

針對現場簽證的規范性，醫院可根據自己的工作情況，制定有針對性的模板規范簽證內容，以明確施工責任歸屬、用工用料情況、施工時間、驗收情況等內容。就材料的使用情況而言，施工單位要對材料的生產廠家、規格、型號、數量等進行詳盡說明，并留存相關經辦人簽字確認資料，以便醫院有針對性地驗收，并為后期結算審計提供佐證與便利。現場簽證一定要及時，不要拖延到結算時才補簽。另外，為了防止在結算審計中出現“補簽證”的情況，必須在項目送審之前，明確并貫徹“一次性接收相關的工程審計材料，不在審核過程中接收補充材料”的原則，防止結算時出現各方自行補辦的情況。需要重點關注的是，對于一些重大的現場變化或隱蔽性工程，還應及時拍照及錄像，以保存第一手原始資料。為有效控制工程項目成本，醫院還應按照具體工程項目，編制工程變更臺賬，記錄變更時間、變更原因、變更事項和變更預算金額等內容，從而便于動態掌握實際工程成本情況。

（四）強化檔案管理，規范文件歸檔

要加強工程項目資料管理，建立工程資料歸檔目錄，對工程歸檔資料范圍，工程檔案移交時間、移交流程及要點要進行明確并嚴格執行。需要注意的是，工程歸檔資料均需保留原件，提供給其他科室或單位相關資料時，要以副本形式提供，如原件出借需進行登記并及時收回，確保工程檔案完整齊全。

六、結語

加強醫院零星工程管理并非一朝一夕能夠完成，醫院應給予足夠的關注，建立并完善健全的內控制度，并加強基建、財務、審計、紀檢等部門的聯動，只有多方協同、各司其職，才能在零星工程質量、造價、效益等方面進行有效的管控。內部審計部門需要根據零星工程的特點加強法規制度和技術研究，努力提高自身專業能力，同時加強相關領域知識的學習，掌握精準的審計方法，為規范項目工程管理、提高資金使用效益發揮積極作用。

（作者單位：上海中醫藥大學附屬岳陽中西醫結合醫院 ?上海市皮膚病醫院，郵政編碼：200437，電子郵箱：shjoan@163.com）

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