文化與制度的交融：英國資歷框架體系建設的四十年經驗

摘 要：英國是構建國家資歷框架最早的國家之一，在近四十年的時間里，英國資歷框架體系的建設變革大致經歷了初創期、形成期、成熟期與完善期四個階段。英國資歷框架體系不斷變更不僅源于人們對終身學習理念的認識逐漸深入，更源于人力資本市場的流動需要和職業資格技能的評估驅動。英國國家資歷框架制度的四十年發展歷程可為我國提供以下四點經驗：深化終身學習和“普職等值”教育觀念，建立終身學習國家資歷框架，設計國家資歷框架的等級標準，創建國家資歷框架的質量監管體系。

關鍵詞：國家資歷框架；終身學習；普職等值；質量監管體系

作者簡介：屈玲，女，山東師范大學教育學部2020級博士研究生，主要研究方向為職業教育基本理論。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7747（2023）04-0092-08

英國是構建國家資歷框架最早的國家之一，受歷史和教育傳統的影響，存在著英格蘭、威爾士、北愛爾蘭和蘇格蘭四種教育體系，是世界上資歷框架最為復雜的國家。國家資歷框架是個體終身學習的橋梁，英國資歷框架的目標在于滿足個人對教育與培訓體系的需要。20世紀80年代，受一體化教育和職業教育改革思潮的影響，英國資歷框架的概念應運而生[1]。80年代中期，英國的職業資格體系發生了巨大的變化，1986年，國家職業資格委員會（National Council for Vocational Qualifications，NCVQ）成立，開始對英格蘭、威爾士和北愛爾蘭的資格體系進行改革。

蘇格蘭有著一套獨立的職業教育資格體系，其職業資格的主管部門是蘇格蘭職業教育委員會（Scottish Vocational Education Council，SCOTVEC），其中，與國家職業資格制度（National Vocational Qualification System，NVQS）對應的職業資格被稱為蘇格蘭職業資格制度（Scottish Vocational Qualification System，SVQS）。由于兩種職業資格制度皆是按照近乎相同的標準和規范開發的，除了實施機構的性質不同，兩者在其他方面則處于對等狀態。蘇格蘭獨立的資格框架從1984年至今也經歷了探索階段、統一階段和整合階段。尤其以2001年12月建立的蘇格蘭學分與資格考試體系（Scottish Credit and Qualifications Framework，SCQF）為改革成功的代表。然而，蘇格蘭的普通教育體系、SVQS以外的資格要求以及普通教育和職業教育貫通的特點與其他地區完全不同，因此，本文特選擇英格蘭、威爾士和北愛爾蘭英國主流職業資格框架為研究對象。

一、歷史演進：英國資歷框架體系建設的發展歷程

經濟全球化使得英國勞動力市場結構發生變化，為提高國際競爭力，滿足就業需求，緩解就業壓力，建立一體化的資格制度，英國的職業資歷框架通過不斷的創新改革，主要進行了三次更迭，經歷了四個階段，先后推出了國家職業資格制度（National Vocational Qualification System，NVQS）①、國家資格框架（National Qualification Framework，NQF）、資格與學分框架（Qualifications and Credit Framework，QCF）、國家監管資格框架（Regulated Qualification Framework，RQF）等資歷框架體系。

（一）英國資歷框架的初創期

在國家職業資格制度建立以前，英國職業資格類型繁多，人們對文化學歷與職業學歷的不對等態度使得職業學歷的認可度不高。為促進職業資格的簡單化與合理化，消除“學歷歧視”，彰顯教育機會均等，實現終身學習，英國于1986年10月成立國家職業資格委員會（NCVQ），不僅履行普及NVQS的職能，同時也負責職業教育相關規章制度的制定與頒發，并認可各學歷頒發機構的資格[2]。1988年，英國正式推出NVQS，設立統一的國家職業資格標準，并首次將不同類型的職業資格歸入國家職業資格框架體系之中。英國的NVQS將職業劃分為11種類型，以工作為基礎的NVQS在完整的國家資歷框架中有五個等級，每個等級設置不同的能力標準[3]。

英國NVQS有三個特點，第一，注重個體職業技能的發展，雇主所在的產業指導機構會以某一職業所需的實際技能需求為依據設置職業標準，由此培養出符合企業需要的人才。第二，注重產業實習，突破傳統的重理論輕實踐的教育培訓理念，NVQS的考核形式以工作成果和表現為主，很少設置課堂筆試。第三，保證資格證書質量，資格證書是英國職業能力的重要憑證，為保證證書的認可度，英國設置科學且嚴格的證書質量管理體系，國家通過頒發相關文件、規則以明確各部門的職責，以保證資格證書質量。然而，由于NVQ過于強調職業的專業性忽視職業的普適性，就業者無法實現崗位遷移，且在普教與職教間缺少融通橋梁，學習者無法實現二者間的融通過渡。為打破普教與職教間的壁壘，增加學生就業、升學的機會選擇，英國教育與技能部在1991年提出設立普通國家職業資格證書制度（General National Vocational Qualifications System，GNVQS），1992年在全國（英格蘭、北愛爾蘭和威爾士）范圍內試行，并于1996年初步形成涉及15種職業范疇的資格框架體系[4]。GNVQS具有初、中、高三個能力等級，實現了學術教育與職業教育的橫向溝通，為學生進入更高層次的學術研究或勞動力市場奠定了基石。

（二）英國資歷框架的形成期

為方便雇主比較英國各級各類龐雜的資格證書，英國政府期望構建一種涵括義務教育后的統一資格框架，并于1997年成立資格與課程委員會（Qualifications and Curriculum Authority，QCA）。2000年，QCA代表英國政府正式推行國家資格框架（National Qualification Framework，NQF），并于2003年完全替代國家職業資格框架。實施伊始，國家資格框架沿用了國家職業資格框架中的等級分類方法，將資格等級劃分為五級。為增加資格等級的區分度，促進與歐洲資格框架的對接和本國高等教育資格框架的銜接，QCA于2004年著手修訂國家職業資格框架，在原有等級數量的基礎上增加四個等級，變為九個等級（八個普通資格等級+一個入門級）。此次的資格框架升級基本對各類資格皆有了較為明確的定位，也為各類職業資格間的比較提供了依據。

作為一個過渡性的資格框架，國家資格框架發揮的作用有限，是與高等教育資格框架并行存在的分框架形式，其中，高等教育資格框架的構想源于1997年的《迪爾英報告》，報告指出了該資格框架的性質和職能。2001年，英國頒布了第一版高等教育資格框架，2008年，對原有框架進行修訂后發布第二版資格框架。在第一版高等教育資格框架中，資格等級以字母表示，即分為證書（Certification，C）、中間級（Intermediate，I）、優等級（Honours，H）、碩士（Masters，M）、博士（Doctoral，D）五個等級，在第二版高等教育資格框架中，資格的五個等級則以數字呈現，即4—8級[5]。2014年，英國高等教育質量保障署將資格框架納入質量準則之中，成為英國高等教育學術標準的主要組成部分，并將框架的名稱改為“英國學位授予機構高等教育資格框架”。質量準則適用于英國的兩種高等教育資格框架體系。

（三）英國資歷框架的成熟期

國家資格框架在推行過程中出現了學習效率低下、學習內容重復等系列問題，為提高職業資格的質量和靈活性，支持職業發展并提高職業的流動性，英國開始籌劃推出資格與學分框架（Qualifications and Credit Framework，QCF），并于2008年正式啟動實施。2003年7月，英國發布的《技能戰略白皮書》（Skills Strategy White Paper）中提到需在NQF的基礎上引入學分的相關理念以推動英國的資格框架創新。在正式啟動QCF之前，英國進行了為期兩年（2007—2008年）的階段測試，并取得了滿意的測試效果。2008年8月，臨時的英格蘭資格及考試辦公室②、北愛爾蘭的課程考試和評估委員會和威爾士政府合作推出了《資格與學分框架監管安排》（也稱為“灰皮書”），對QCF的單元與資格設計規范、考試頒證機構的基本要求作出了監管規定。QCF是英國四個政府部門和職業資格改革計劃委員會共同努力的結果。QCF旨在解決教育問題，在某種程度上，還包括社會問題的政策目標，資格與學分框架設置了八個等級和一個入門級（入門級下又分為三個等級）。QCF通過安排學分轉換，學生能按照自身的進度和時間靈活安排適切的單元資格學習并積累學分，且能使用一種資格的學分達到另一種資格的學分要求，不需要重復學習。

QCF以期將國內各種類型的職業資格歸入框架之中，但隨之而來的是頒證機構與證書數量、類型與日俱增，勞動者在市場內無法有效流動[6]，在實踐過程中出現了學分轉換的接受程度不高、考核方式難以兼容等問題，導致框架的實施效果與預期效果相差甚遠。此外，2011年發布的《一般認可條件》（the General Conditions Recognition）規定了對被監管的獎勵組織和考試委員會的期望要求，這些要求導致英國很難對資質不符合標準的組織采取行動[7]，進一步加劇了QCF的混亂狀態。2013年底，英國政府開始對QCF進行咨詢審議，經過12周的咨詢后，英國資格和考試辦公室（The Office of Qualifications and Examinations Regulation，Ofqual）決定刪除資格與學分框架（QCF）部分規則，但良好的資格規則將會被保留。

（四）英國資歷框架的完善期

鑒于QCF實施過程中暴露的一些問題，英國開始對資格框架進行改革。2014年發布的關于撤銷QCF的咨詢文件中提及QCF在實踐過程中為實現預期效果，不僅社會對學習者的學分轉移認可度不高，而且也未達到減少職業資格的目的[8]，因此，英國政府于2015年9月30日正式撤銷資格與學分框架（QCF）規則。2015年3月25日至6月17日，通過對收到的119份（15份回復來自個人觀點，104份來自組織或團體的官方回復）咨詢回應進行分析，人們普遍支持設立新資歷框架的建議[9]。基于此，英國于同年10月1日決定推出一個涵蓋知識與技能類別的全新的簡單的描述性資格框架以取代QCF，即規范資格框架（Regulated Qualification Framework，RQF）。RQF通過設置一致的資格時間評估標準和難度水平[10]，幫助人們更好地理解資格證書是如何相互關聯的，雖然會對所有的職業資格進行監督管理，但卻不設定資格和規則。規范資格框架保留與QCF中使用的相同數量的級別，新的資格框架下仍設立“8+1”等級（八個等級和一個入門級，入門級下有三個分支），并從知識和技能兩個維度對規范資格框架進行水平描述。RQF由Ofqual監管，為英國規定的所有資格進行編目并提供單一、簡單的系統[11]，就像是以“等級”和“規模”為資格索引的藏書架③。規范資格框架的重要變化主要體現在以下三點。首先，引入了一個全新的概念——“全部資格時間”（Total Qualification Time，TQT）。TQT是指概念學習小時數，學習者可以合理地預計獲取資格證書所需要的全部時間量的估計值，從而順利通過指導性學習、輔導性學習和有監考的考試評估活動，以達到能獲取資格證書的學業水平。此外，TQT也是衡量資格規模的重要參照和指標，幫助學習者了解取得某一資格所需的學習時長。學習者也可以通過參加指導性學習、輔導性學習和監考的考試評價活動衡量資格規模。其次，用“資格組成部分”（Component of Qualifications）取代“單元”概念。“資格組成部分”的概念更為寬泛，Ofqual規定，在取消QCF資格設計規則后的兩年時間內，辦證機構可以用他們自己開發的單元替代共享單元，或是取消該資格。最后，認可學習者的“先前學習”（Recognition of prior learning，RPL），RPL是一個寬泛的概念，對促進終身學習具有重要意義，是對先前正式、非正式或經驗學習的認可過程，以便學習者避免在新的資格中重復學習[12]。

二、深度剖析：英國資歷框架體系變革的成因分析

英國資歷框架體系變革的四十年間，國家對終身學習理念的認識逐漸深入，人力資本市場的流動需要，以及對職業資格技能的評估變革，皆是驅動英國資歷框架體系不斷變更的原因。

（一）終身學習理念的深入推進

英國對終身學習理念的認識日漸深化是推動國家資歷框架不斷革新發展的重要因素，終身學習的理念旨在為不同類型的教育對象提供形式多樣的繼續學習機會，有效促進個人技能的提升，從源頭上解決國家經濟發展問題。作為最早提出終身教育理念的國家，英國的終身教育在第一次世界大戰后才真正成為實現全民平等的成人教育活動[13]。20世紀80年代，英國開始著手全面規劃國家職業資格制度（NVQS），以提高職業資格的認可度，簡化職業種類，為公民終身學習的階段化實施提供機會。由于此階段的職業教育與普通教育缺少連接轉化的路徑，阻擋了終身學習教育目標的實現，英國政府于1991年決定設立普通國家職業資格證書（GNVQ）作為連接學術軌與技術軌的立交橋。

1997年至1999年期間，英國終身學習迎來了大發展時期，政府陸續發布了弗萊爾報告《21世紀的學習》《學習時代》（又稱為“綠皮書”）、《學會成功》（又稱為“白皮書”），系列政策文件的出臺標志著終身學習理念成為英國政府的重要教育議題。2003年，英國發布的《21世紀技能：實現我們的潛力——個人，雇主，國家》明確提出終身學習策略，五項經濟測試的評估指出終身學習文化對勞動力有重要影響，要再建立一個框架，促進勞動力技能的提升[14]，英國的國家資格框架（NQF）便在此背景下應運而生，但國家資格框架在實施過程中出現資格質量和靈活性不足等問題。2005年10月，就業與養老金部出版的《人力資源開發：教育、培訓和終身學習建議書》提及政府要投資各級教育和培訓，以增加群體終身學習的機會和能力，并呼吁建立和發展靈活的普通和職業教育、教育和職業指導以及職業培訓體系[15]。2008年，英國正式推出資格與學分框架（QCF），學生能靈活安排學習時間和內容，增強了“普職教育”間的聯系與溝通，為終身學習理念的貫穿提供可能。但QCF實施期間并未達到預期效果，更造成了學分轉換困難、考核方式不兼容、學習者繼續教育進度受限等系列問題。為解決QCF的遺留問題，便捷人們終身學習的方式，英國政府在QCF學分制的基礎上進一步改進并形成規范資格框架（RQF），為人們提供更加彈性、簡便、靈活的學習平臺，學生可依據個人情況，利用網絡實現隨時、隨地進行終身學習。

（二）人力資本市場的流動需要

英國資歷框架下的職業教育和普通教育直接與人力資本市場對接，因此，人力資本市場的日漸更迭成為資歷框架不斷調整的重要因素。作為特殊的資源形式，人力資本的有效開發和利用是提高國家經濟增長水平和速度的關鍵，雄厚的人力資本市場更有利于適應世界經濟變化，擁有更好的競爭優勢。為加快經濟轉型，解決結構性失業等問題，英國開始對職業技術教育進行改革，資格框架體系的構建則成為技術教育改革的重要突破口。

凱恩斯主義經濟政策失靈致使英國經濟面臨危機，1979年撒切爾首相執政后便改變了經濟策略，并著手推進技術教育改革。雄厚的人力資本是經濟競爭力提升的關鍵，為滿足21世紀的勞動力市場需求，英國政府著手設計了NVQS和GNVQS體系。隨著知識經濟轉型目標的制定，英國人力資本市場對勞動力知識、技能、健康等人力資本提出更高要求。1998年，英國政府發布的《我們有競爭力的未來：創建知識經濟》白皮書指出，為縮小與其他國家的貿易差距，英國將向知識經濟轉型，在政府支持的基礎上，鼓勵產業界與企業、公司、大學合作，逐步提高勞動力的知識、技能與創造力[16]。2000年，英國政府正式推行統一的國家資格框架（NQF），將職業教育與普通教育皆納入到框架體系中，直接對接英國的人力資本市場，該框架的制定成功拉動了英國的經濟增長。2006年，利奇技能培訓評估小組發布《全球經濟中的共同繁榮——世界一流技能：最終報告》，該報告指出英國需提升人力資本水平，并提出英國將于2020年發展成為世界技能領先者的愿景[17]。此外，金融危機的爆發造成部分企業倒閉、失業率增加的局面，給英國的人力資本市場帶來重創，成人技能的提升成為經濟發展的關鍵，資格與學分框架（QCF）在此背景下應運而生，該框架對勞動力技能與知識水平的提升效果顯著。2013年，英國商業、創新和技能部發布《抓住數據機遇：英國數據能力戰略》，該戰略由工業界與學術界聯合制定，認為英國應培養熟練的勞動力和對數據有信心的公民，通過加強學校、高等教育和繼續教育為重點的技能專業發展以擴充人力資本市場[18]。由于QCF實施過程中資格證書的有效性和可靠性不佳，低水平的職業資格培訓導致勞動力市場價值不高，雇主認可度低，新政府上臺后開始于2015年啟動規范資格框架（RQF）。

（三）職業資格技能的評估驅動

英國對職業資格技能的評估結果是驅動英國資格框架改革的重要因素。英國傳統的職業資格考核評定主要采取筆試的方法，但書面考核涉及的知識覆蓋面小，且無法考察學習者的技能與能力。因此，在國家職業資格制度（NVQS）建立后，英國對職業資格考核評定方法進行了全面改革，改革后的評定方法更加注重學習者的能力要素和實際工作技能。

1985年4月，英國成立職業資格評估小組，該小組的成立旨在調查現行制度的缺陷并為職業教育改革提出科學且適切性的建議，以彌補職業知識與技能評估體系的不足。1986年4月，職業資格評估小組對現有的職業資格進行評估，并發布最終評估報告，建議建立一個眾人可理解，成本效益、方便性、公信力和需求相關性高的國家職業資格新制度[19]。1988年，英國接受建議并推出涵蓋英格蘭、威爾士和北愛爾蘭統一的國家職業資格制度（NVQS），制定資格等級標準，培養學習者的知識與技能，以及個人自主性、合作能力、責任承擔程度。為促進普職融合，1997年10月，英國將國家職業資格委員會與學校課程和評估署進行整合，正式成立英國的資格與課程管理署（QCA），并于2000年在已有制度的基礎上升級推出能容納各級各類資格證書的國家資格框架（NQF），并從智力技能品質、過程、責任感三個維度制定資格等級標準。2004年，NQF由5級拓展為9級，不僅增加了等級的區分度，更促進了與高等教育間的資格框架對接。英國利奇技能培訓評估小組又分別于2005年12月和2006年12月發布中期評估報告、最終評估報告，報告就技能開發的現狀和問題進行評估，呼吁建立一個需求導向的技能體系，為雇主和員工提供靈活的培訓。經兩年的階段測試，英國于2008年推出創新型資格框架——資格與學分框架（QCF）。2011年3月3日，沃爾夫教授對職業教育進行全面評估并發表了《職業教育回顧：沃爾夫報告》，指出框架設計主要提供的是低水平的職業資格培訓，其中大多數培訓幾乎沒有勞動力市場價值，不完全符合學習者的需要，應大幅簡化資格框架，并鼓勵創新和提高效率[20]。2013年末，英國政府就資格與學分框架存在的問題發布專項評估報告，指出資格框架存在運行效率不高、學分本位制度實施效果不佳等問題。2015年10月，在Ofqual頒布的系列新規則和指南的基礎上，英國開始推行規范資格框架（RQF），并從知識和技能兩個維度制定資格等級標準。

三、經驗鏡鑒：英國資歷框架體系建設對我國的當代意義

從英國資歷框架體系建設40年歷程來看，英國資歷框架體系逐漸完善、科學，其中，英國的終身學習觀的轉變、學分認定和轉換、建立質量保障監管體系等成功經驗對我國建構資格框架體系具有重要的借鑒意義。

（一）深化終身學習和“普職等值”教育觀念

英國資歷框架的成功構建離不開國民對終身學習理念和“普職等值”教育觀的改變。因此，我國國家資歷框架的建構要深化終身學習和“普職等值”的教育觀念。一方面，鑒于我國終身學習教育理念的興起時間相對較晚，直至2010年才大范圍推廣普及終身學習教育觀念，因此，國家要大力倡導和支持終身教育，讓終身學習理念深入民心。另一方面，我國國民潛意識里對職業教育存有不良的刻板印象，職業教育深受歧視，而英國則是通過資歷框架中的轉換機制實現了普職等值，讓社會大眾以平等的態度對待職業教育。因此，我國應逐步為國民樹立普職等值的教育觀念，建構平等的國家資歷框架制度，正如我國2022年4月發布的《中華人民共和國職業教育法》中所提及的那樣，讓社會大眾接受“職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型”這一教育理念。

（二）建立終身學習國家資歷框架

終身學習理念是促進國家資歷框架成功構建的關鍵因素，我國要基于終身學習理念系統建立國家資歷框架，但為確保框架的科學性和有效性，我國在構建資歷框架的過程中需遵循以下三個原則。其一，包容開放性原則。我國資歷框架的構建要包容開放地促進國內外優秀人才交流，積極學習國外成功經驗。其二，“量體裁衣”原則。所謂“量體裁衣”是指我國在借鑒國外先進經驗的過程中，要根據國內人才需求情況，選取科學、適切的經驗。其三，持續動態調整原則。國家資歷框架中的終身學習理念決定了資歷框架的構建要秉持動態調整的原則，隨著時代和科技的進步，要根據人才培養的知識與技能變化隨時調整優化。

（三）設計國家資歷框架的等級標準

開發和設計國家資歷框架的等級標準是國家資歷框架體系中的核心環節。英國早期即強調制定統一的國家資歷框架等級標準，由易到難逐層設立，并設立相應的學歷標準，英國最新的資格框架設有十一個資歷等級（三個入門級+八個等級），從知識和技能兩個維度來闡述資歷等級標準。因此，我國也應依據國家實際情況制定一套國家資歷框架的等級標準，為后續學分轉換提供依據。其中，學分銀行是實現學分轉換的重要橋梁，利用學分銀行的學分轉換與積累功能，實現學歷證書與職業技術等級證書間的靈活轉換。在等級標準設計方面，我國可在英國提出的知識和技能維度的基礎上增加知識和技能的運用能力維度。此外，為了長遠發展的需要，我國的資歷框架標準的設計還需要考慮與國外接軌，為學生進一步海外深造提供可能。

（四）創建國家資歷框架的質量監管體系

為保證國家資歷框架的有效運行，英國政府建立了一套卓有成效的質量保障監管體系。因此，為保證我國的國家資歷框架有序運行，政府需在統籌協調多主體利益的基礎上依法設立一個質量保障監管機構。質量保障機構不僅要以資歷框架中的資格等級和標準對資格市場中的課程和資格進行認證和審核，并及時更新發布審核信息，方便人們了解國家資歷框架信息并整改，還要對資格考試流程進行嚴格監管，杜絕資格考試中的弄虛作假亂象，確保資格等級證書的認可度。

注釋：

① 國家職業資格制度（NVQS）具有較強的職業定向性，為消除學術與職業資格間的差異，特提出普通國家職業資格證書制度（GNVQS）作為其補充，并于1992年由國家職業資格委員會正式推出。

② 在推出資格與學分框架的監管安排之前英格蘭資格及考試辦公室初具雛形，是QCA的一部分，直到2010年QCA正式被廢除，并由資格與課程開發署（Qualifications and Curriculum Development Agency，QCDA）取代，并正式成立Ofqual（The Office of Qualifications and Examinations Regulation）.

③ 一般認為規范資格框架的“等級”表示與任何資格相關的知識和技能的難度和復雜性，規范資格框架的“規模”是指學習和評估資格所需的總時間。

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The Blending of Culture and Institutions Forty-year Experience in the Construction of the British Qualifications Framework

QU Ling

Abstract： The UK is one of the first countries to establish a national qualifications framework. In the past forty years， the construction and reform of the British Qualifications Framework has roughly gone through four stages： the initial stage， the formation stage， the mature stage and the perfect stage. The continuous change of the British Qualifications Framework system is not only due to people's deepening understanding of the concept of lifelong learning， but also due to the mobility needs of the human capital market and the evaluation of vocational qualification skills. Based on the forty-year development of the UK National Qualifications Framework， China can learn from the following experiences： deepen the educational concept of lifelong learning and general education and vocational education equivalent， establishing a national qualifications framework for lifelong learning， designing grades for the national qualifications framework， establish a quality supervision system for the national qualifications framework.

Key words： national qualifications framework; lifelong learning; general education and vocational education equivalent; quality control system