連云區：推進基層社會治理創新

李占超

推進基層社會治理創新，關乎黨長期執政、國家長治久安和廣大人民群眾的切身利益，意義十分重大。習近平總書記指出：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松……社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。”近年來，連云港市連云區堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，綜合運用法治化、社會化、智能化、標準化手段，完善基層組織體系，創新社會管理模式，探索創建了“1521”社區治理工作法，開創了黨建引領、多方參與、協同聯動的社區治理新格局。其中，“1”是強化黨建這一核心引領作用；“5”是精心打造居民自治的“紅管家”隊伍、社區全科社工專職隊伍、社區社會組織協助隊伍、社區志愿服務公益隊伍和社區駐區單位共建隊伍等五支隊伍；“2”是搭建網格化服務管理平臺和“互聯網+社區”智慧服務管理平臺；“1”是推動形成新型社區治理共同體。2019年11月，連云區被確定為第二批全省現代社區治理創新試驗區。近年來，連云區板橋街道張艞村、宿城街道留云嶺村、云山街道老君堂村在基層治理中運用“1521”工作法，為促進村民自治、實現強村富民發揮了積極作用。

一、板橋街道張艞村：譜寫村企共建促雙贏之路

“萬企聯萬村、共走振興路”，是江蘇省委、省政府的重要戰略部署，目的是通過互補互促、互惠互利找到村企合作的共贏點，最終實現鄉村產業升級和鄉村全面振興。在這一政策引導和推動下，連云區板橋街道張艞村將“1521”工作法融合到發展過程，村“兩委”班子帶領廣大黨員群眾探索“黨建+村企合作”的發展新思路，引導各方力量與企業對接，形成了共建共治共享的村企合作平臺和機制，既實現了企業的快速發展，又實現了強村富民的目標。

立足實際，科學謀劃，確定村企共建戰略思路。過去張艞村以農業生產為主，村集體經濟薄弱，村民收入水平低，社會管理秩序不到位，村民糾紛矛盾多且上訪嚴重，屬于經濟薄弱村和組織渙散村。面對這一現狀，張艞村黨支部痛定思痛，科學謀劃，確定了以“高質發展、后發先至”為主線，以工業企業為主導，以生態農業企業為基礎，大力發展第三產業類企業的戰略思路，摸索和實踐村企共建新模式。村黨支部按照“圍繞產業抓黨建、抓好黨建興產業”的思路，開展雙向互派和雙向培養，把支部建在產業鏈上，將黨員嵌在產業鏈中。長期與企業黨支部開展共建活動，探索黨員管理、規范組織生活的方式方法，常態化聯合開展“三會一課”，攜手舉辦“黨員上黨課”“初心分享會”等主題宣講。同時構建村企人才雙向交流培養機制，選派3名村集體優秀黨員干部到企業掛職，邀請1名企業黨員經理擔任村“兩委”成員，通過雙向交流統籌解決企業經營難題，既贏得了企業的信任，也贏得了村集體經濟發展的新機遇。

搶抓機遇，筑巢引鳳，推動村企共建不斷深化。張艞村“兩委”積極與周邊的板橋工業園華樂合金有限公司協商溝通，利用自身土地資源，以自籌資金形式新建近3萬平方米的物流貨場，通過租賃形式為企業物流進行配套，僅此一項租賃收入，村集體經濟收入年均增收100多萬元，成為村企合作共贏的新起點。之后，該村又與華樂合金有限公司聯營創辦連云港旺和新型建材公司，年均生產礦渣微粉和鋼渣微粉60萬噸，村集體投資占比35%，為村集體帶來年均紅利收入300萬元，實現了村集體經濟和村民收入的雙增長。在與工業企業進行共建的同時，張艞村“兩委”還積極拓展思路，從服務業和農業企業入手尋找新的發展潛能。以鴻橋花園安置小區交付為契機，以村集體名義購置門面房，以對外租賃用支持村民創業。在農業方面，針對部分土地土壤堿性大的實際，村“兩委”與喜多多農業開發有限公司合作，開發1600畝高效水產養殖，以及300畝櫻花、海棠、紫薇種植園，著力打造生態農業新品種試驗區，推動現代農業和旅游休閑產業融合發展。2022年，張艞村集體經濟收入突破1300萬元大關，人均年收入達3.2萬元，戶均年收入超過15萬元，昔日的貧困村一躍進入全市村級經濟發展的第一方陣，連續多年獲評連云港市村級經濟發展“十強村”。

造福民生，深化治理，建設新時代村莊共同體。借助村企合作夯實村集體經濟基礎，張艞村年人均分紅1萬元以上，花費50余萬元打造張艞村村史館、居家養老服務中心等，投入100余萬元開展人居環境整治，為村民打造安居樂業的美好家園。為實現發展成果共享的目標，張艞村在民生建設上加大投入，不僅幼兒享受免費入托服務，老年人也可每月享受生活補助；為全體村民代繳新農保和新農合，在節假日按照全村人均發放生活補貼和實物補貼，村企合作企業為張艞村村民提供免費購買保險和體檢服務。在造福民生的同時，村“兩委”深入開展創建文明城市、創建衛生城市工作，嚴格落實“河長制”和“門前三包”責任制，做好轄區內文明氛圍營造和衛生保潔工作，使村容村貌煥然一新。除此之外，村“兩委”還著力建立健全轄區治安防范體系，設有專兼職綜合治理工作人員，健全調解、幫教、巡邏等組織，開展各類矛盾糾紛排查調處工作，社會治安宣傳做到家喻戶曉。在提升居民安全感的同時，積極打造安全、舒適、有序的村社共同體。

二、宿城街道留云嶺村：鋪設鄉村涅槃之路

在鄉村振興戰略實施過程中，由于地理條件、自然稟賦以及其他諸多主客觀因素的限制，部分村莊的發展思路難以打開，不僅村級集體經濟發展薄弱，而且使村民的致富道路受阻，進而造成群眾對村“兩委”工作能力的質疑，成為制約農村經濟社會發展的短板。連云區宿城街道留云嶺村積極將“1521”工作法運用于村級治理實踐，實施黨建引領的“規范提升”行動，匯聚多元隊伍力量，探索出一條以生態產業為引擎的富民興村之路。

建強黨組織，引領村莊發展。火車跑得快，全靠車頭帶。農村發展的領導班子及其帶頭人具有“領頭雁”作用，寬廣視野、組織領導和執行能力是其必備素質，只有這樣的干部隊伍才能團結帶領干部群眾干事創業。長期以來，留云嶺村缺乏帶動力強的領導班子和帶頭人，村莊背負大量債務，并一度降格為經濟薄弱和軟弱渙散村。為改變留云嶺村干部結構老化、人員不齊的困境，該村著力從年輕黨員、致富能人中擇優儲備村“兩委”后備干部，增強黨支部帶強、帶富的能力。村“兩委”新班子搭建以后，村黨支部嚴格對照黨建工作責任制，進一步明確責任分工，運行“紅網格”機制，按照“一格一長多員”要求，充分發揮黨員、村民小組長和村民代表作用，將黨組織的神經末梢延伸至街頭巷尾，把服務向下延伸，把民意帶上來，把力量聚起來，不斷發揮村黨支部的戰斗堡壘作用。同時建成村史館、村民議事廳、黨員活動室、農家書屋等功能室，不斷筑牢基層黨組織陣地。

集聚向心力，突破發展瓶頸。長期以來，留云嶺村村民的主要經濟收入來源是茶葉種植銷售和村民務工收入，由于茶葉品種、采茶時節和茶葉品質標準不統一，一直處于低品質、低價格競爭的發展狀態，大多數村民年年為茶葉銷路而發愁。村“兩委”班子組織村民外出學習考察，借鑒提升，主動作為，開闊眼界，打開思路。同時搶抓創建省級特色小鎮契機，深度挖潛農產品、旅游、山泉等優勢資源，通過探索“支部+合作社+茶農”發展模式，收購經營留仙泉水廠，發展生態有機茶、高山礦泉水，打造“茶優、水甜、景美”村莊服務綜合體。做好“以旅興農”大文章，積極整合抗日石刻群、唐王湖、農莊、茶園、仙人屋、新羅人遺址等旅游資源，開發鄉村旅游路線，開辟農莊體驗“15分鐘圈”，大力發展農家樂和民宿，實現群眾“家門口”創業致富與村集體產業增收的雙贏。2022年，該村實現集體收入430萬元，同比增長142%。全村茶葉、葛粉等農特產品產值達360萬元，農民人均收入達2.85萬元。

運活雙平臺，共建美麗家園。留云嶺村“兩委”充分發揮網格化服務管理和“互聯網+村社”智能服務管理兩個平臺作用，依托村志愿服務公益隊伍、駐村單位，積極投身美麗鄉村建設。重點實施村容村貌、路面硬化、雨污分流、澗溝清潔、垃圾收集、配套設施、村風文明等綜合整治，建成健身小廣場、健康步道，提檔升級鄉村道路，擴容塘壩，改擴建農橋，安裝便民路燈，完成市政自來水入戶工程，實施污水收集處理工程，整治澗溝河道，改造公廁戶廁等，村莊面貌全面提升。現如今的留云嶺村，春天花開滿園，夏天果樹飄香，秋天紅葉滿山，冬天山產誘人。近年來，留云嶺村先后獲得“國家森林鄉村”“省特色田園鄉村”“省傳統村落”“省水美村莊”“省環境衛生整潔村”“省生態村”等榮譽稱號。

三、云山街道老君堂村：探索新型社區治理之路

在城鎮化進程中，一些城郊村轄區范圍內出現了很多“混合”小區：既有拆遷農民安置，又有商品化房地產開發；既是回遷小區又是商品化住宅；既進行村莊建制又進行小區化管理。如何管理此類兼具城鄉雙重特性的小區一直是個難題。連云區云山街道老君堂村靈活運用“1521”工作法，村黨委作為引領者和設計者，聚合“紅管家”隊伍、社會組織力量、社區志愿者隊伍以及社區駐區單位等資源，探索村辦物業新模式，不僅解決了物業治理難題，而且成功創新集體經濟增收路徑，農村社區逐漸發展為人人有責、人人盡責、人人享有的新型社區治理共同體。

以問題為導向，破解社區發展難題。老君堂村轄區范圍內的多個小區，初期都曾引入外部物業公司進行管理，但由于“混合”小區物業管理難度較大，物業費用繳納率比較低。物業公司為謀取最大利潤，不惜降低成本而減少管理服務人員配置和投入，致使小區內環境臟亂差，公共設施維護不到位，各類保修投訴劇增且無法獲得物業公司的積極回應，業主不滿意進而不再繳納相關費用，最終形成惡性循環，釀成較多的集體投訴和信訪事件。在實施村辦物業公司模式后，老君堂村黨委直接一線指揮，不斷提升村辦物業公司的責任心和公益心，不以謀求利益作為第一目標，而是將服務群眾作為第一要務。在經過多方協調后，接管兩個小區的物業公司服務面積近20萬平方米，隨后開展居民入戶問需、安全隱患排查、電梯維修保養、綠化種植養護、樓棟墻面粉刷、停車位施劃等精細化物管服務，以服務質量的大幅提升和小區環境的極大改善提升了小區居民的滿意度。物業費收繳率從物業公司接手初期的30%提高到了目前的85%，極大化解了基層治理的矛盾和難題，社會治理綜合效能全面提升。

以民生為根本，提升居民幸福指數。村辦物業公司不僅可以通過多種方式導入各類村（社區）建設項目，還能將村內有困難的勞動力納入小區物業管理一線隊伍，實現全村轄區內多個小區物業管理的資源統籌共享，既降低了物業管理成本，又解決了本村家庭困難勞動力的就業問題。由于村辦物業公司直接隸屬于村“兩委”領導，具有管理體制優勢，有利于落實上級各項物業管理政策；又可以通過動員黨員群眾的方式使居民參與其中。如通過黨建積分制、黨員勞動日等形式激發黨員的榮譽感，使其積極參與小區物業管理和志愿服務，不僅提高了效能，也極大提升了居民對物業管理和村“兩委”的信任感和依賴感。老君堂村辦物業的根本目的并不在于謀利，而是始終將民生幸福與和諧治理放在第一位，取得的部分利潤也積累到村集體經濟之中，并被專項用于民生工程建設。當前，老君堂村累計投入上百萬元建設小區居家養老服務中心和停車場，同時新建健身廣場、小游園、木廊道，打造集居民休憩、娛樂、游玩、觀賞為一體的生態人居環境新空間，不斷釋放發展紅利。

以參與為重點，充分調動多方力量。村辦物業是一項系統工程，必須整合各方力量參與其中，尤其是要整合具有物業管理專業能力和實踐經驗的人才。村“兩委”廣泛吸納優秀人才進入村級物業企業培養鍛煉，招攬返鄉大學生、退伍軍人、鄉村能人、致富能手、離退休干部等，為物業經濟發展不斷輸送新鮮血液。為進一步提升物管服務水平，村辦物業公司還定期組織業務培訓，結合實際摸索符合本地實際的物管服務方式，不斷提升物業管理成效。在吸納專業人才的基礎上，老君堂村將物業管理與基層黨建、社區治理充分融合起來，通過建立企業黨支部、業委會黨支部，使其與村黨委和物業所轄小區居民黨支部形成“大黨委”黨建聯盟；積極組建“紅管家”隊伍，按照網格劃分進行零距離服務，依托“微福老君堂”微信平臺、“物管先鋒”公眾號等載體吸取居民意見和建議，并堅持做到意見有回應、建議有落實。此外，還從每棟居民樓遴選黨員、群眾、積極分子擔任樓棟長和志愿者，黨員代表、管家隊伍、樓棟長和志愿者隊伍聯合搭建網格化議事平臺，積極參與小區樓棟自治事務，既彰顯了黨建引領的政治效能，又明確了社區治理的規范和規則，形成了物業管理的良性循環。

四、推進基層社會治理機制創新的重要啟示

“1521”社區治理體系來自基層社區的自發創造，經過經驗總結和不斷推廣成為行之有效的城鄉社區治理創新機制，既充分發揮了基層黨組織的引領作用，創造性地將社區的治理力量統合在一起，又借助管理平臺的整合作用，推動形成協商共治的格局。

基層社會治理需要發揮黨建引領作用。基層社會治理創新是對傳統社會治理的突破。既需要有首創的魄力和膽識，也需要做好頂層規劃，進行統籌協調。黨建引領不僅可以保證社會治理創新的正確方向，更能夠統籌資源、形成組織合力，打破其他主體之間的隔閡。首先，基層黨組織建立起街道黨工委和村（居）黨委（總支、支部）基層治理創新領導體制，各級黨委或支委委員擔任網格長或網格員，參與社區服務平臺并聯系五支隊伍，解決發展難題。其次，通過思想動員和組織動員使優秀黨員成為網格化管理、社區服務平臺的牽頭人或骨干，確保多元主體圍繞黨組織的治理決策有序參與治理。再次，選好配好村（居）黨組織領導班子和帶頭人，強化村（居）黨組織的統籌能力，由村（居）黨組織牽頭建立起五支隊伍、兩個平臺運行的聯席機制，通過民主協商和共同協作方式形成合力。

基層社會治理需要培育村（居）民自治精神。傳統社區治理主要依賴政府的大包大攬和行政命令解決問題，但只有實現多元共治才能達成基層治理最優效果。參與治理必須有合適載體，五支隊伍就是在這一需求中產生的。居民自治“紅管家”隊伍通過微自治方式解決院落自治、樓宇自治的“最后一公里”難題；社區全科社工專職隊伍通過便民服務“事事通”和便捷的反饋機制將村（居）民意見吸納進來并形成行動落實下去；社區社會組織協助隊伍由政府購買服務，為村（居）民提供專業服務；社區志愿者服務公益隊伍是社區自治精神的集中體現，開展特色活動不僅可以凸顯社區自治活力，而且有利于增進居民群眾對社區的認同感，實現社區營造效果；社區駐區單位共建隊伍是社區治理的外部力量，民主協商和多方聯動可以推動駐區單位與社區的資源共享。

基層社會治理需要依托平臺載體。傳統基層社區治理更多依賴于村（居）干部進行管理或提供服務，存在較大的自由裁量權弊端和模糊空間。社區治理要實現對村（居）民訴求的高效回應，就必須借助于精細和精準的平臺載體。“1521”社區工作法旨在構建網格化服務管理平臺和“互聯網+社區”智慧服務管理平臺。一方面，將社區劃分為精細化網格，壓實黨員干部作為網格長或網格員的主體責任，與政法、公安、城管、民政等行業部門網格實現聯動，通過數字化、信息化手段主動發現、及時處理網格內各類訴求或問題，大幅度提升社區治理的質量和水平。另一方面，利用大數據平臺將公共服務資源、商業服務資源與居民精準對接，設置智慧社區、智慧養老、智慧黨建等模塊，實現精準化的多維度服務。兩個平臺的開發和使用，實現了資源整合、人員配備、信息采集、服務標準上的統一，極大地提升了基層社區治理過程中多元主體間的溝通效率，提高了精準程度和協商質量。

基層社會治理需要形成社區治理共同體。習近平總書記在福建調研時指出：“社區雖小，但連著千家萬戶，做好社區工作十分重要。”無論是黨建引領還是五支隊伍、兩個平臺建設，目的都是為了形成社區治理共同體。社區是黨和政府聯系群眾的基本單元，當前社區治理注重“區”而從一定程度上忽視了“社”，“1521”社區工作法將黨建引領作為一條紅線，并結合五支隊伍、兩個平臺建設，在更多的村（居）民和社區之間架設起橋梁，將社區中“社”的力量匯聚起來并發揮其在社區治理中的主體作用，在協商和互動中提升村（居）民對社區的認同感。在此基礎上，社區事務可以由社區共同體自行解決，形成有約束力的村規民約、居民公約；也可以通過制定社區道德規范，減輕基層政府的治理負擔，提升村（居）民的滿意度，真正形成多元主體共治共享的善治狀態，最終將社區打造成德治、自治與法治相融合的現代治理共同體。

（作者系中共連云港市連云區委副書記、區人民政府區長）

責任編輯：劉志剛