國家管轄范圍以外區域活動的累積環境影響評價機制研究

張睿琦

摘?要：累積影響主要是由于累積影響源通過某種方式或途徑對生態環境造成了累積影響效應。雖然BBNJ談判中關于是否開展累積影響評價目前各國尚未達成共識，但在環境影響評價的活動中是否考慮累積影響評價，以及如何考慮累積影響評價仍然是BBNJ討論的關注點。本研究針對累積環境影響評價機制進行研究，基于ABNJ各人類活動對環境產生的累積影響，分析目前進行累積影響評價面臨的問題，以期為ABNJ環境影響評價中累積影響評價機制的建立提供一些參考。

關鍵詞：累計影響評價；BBNJ；ABNJ；標準

中圖分類號：F74?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.14.030

累積影響（Cumulative?Effect?Impact，簡稱CEI）最早可追溯到1973年美國頒布的《實施“國家環境政策法”（NEPA）指南》，是指由于累積影響源通過某種方式或途徑對生態環境造成了累積影響效應。累計影響評價（Cumulative?Effect?Assessment，簡稱CEA）被認為是環境影響評價（Environmental?Impact?Assessment，簡稱EIA）在環境影響的累積作用方向的深入，也是EIA未來發展完善的關鍵。雖然BBNJ談判中關于是否開展累積影響評價目前各國尚未達成共識，但在環境影響評價的活動中是否考慮累積影響評價，以及如何考慮累積影響評價仍然是BBNJ討論的關注點。

1?現有環境影響評價制度中關于累積影響評價的規定

1.1?公海航運

《聯合國海洋法公約》對于公海航行只規定了公海航行自由，其他未做限制。國際海事組織下屬的海洋環境保護委員會通過諸如《國際防止船舶造成污染公約》等條約規定了遠洋船舶在航運時避免造成油污、有毒液體、生活污水等的海洋污染。但也有部分環境影響報告評估了特定期間、特定區域范圍內航運活動對生態環境的累積影響。

1.2?海底采礦

國際海底管理局（International?Seabed?Authority，簡稱ISA）是專門負責制定海底開發活動和保護海洋環境所需要的規則、規章和程序的機構之一。基于國際海底區域資源勘探開發環境影響評價制度，ISA相關的國際文書主要包括，關于區域多金屬結核、多金屬硫化物、富鈷鐵錳結核探礦和勘探的規章和建議。在附件2中將累積影響評價定義為過去、目前或可預見的其他行動逐漸造成的變化的影響，但在正式文書中對累積影響評價卻沒有明確的規定。

1.3?公海捕魚

《國際海洋法公約》雖然規定了公海捕魚的自由，但也規定了應當考慮沿海國的權利、義務和利益以及公海生物資源的養護等。基于全球生物多樣性保護的環境影響評價制度，《生物多樣性公約》中雖然沒有對CEA作出直接的定義，但準則第25項（d）中有“在劃定范圍階段，鑒定生態系統之間的連通性所受影響及潛在的累積影響”的描述，第28項（a）中規定“在評價影響和替代性方案階段，對在甄別和劃定范圍階段鑒定出來并在評估范圍中加以說明的潛在影響的性質要加深理解，包括鑒定間接累積影響以及鑒定可能性的因果鏈”。此外，基于公海漁業活動環境影響評價制度，《負責任漁業行為守則》《公海深海漁業管理國際準則》和《有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定執行協定》，這一類文件中關于累積影響評價的表述為“……對該漁區脆弱海洋生態系統和低生產力漁業資源評估所涉及的活動可能產生的影響，包括累積影響的產生、規模和持續時間的確定說明和評價”。

1.4?氣候變化

聯合國給出的目標是到2021年，全球升溫一定不能超過2℃，最好低于1.5℃。為了達到這一目標，各國相繼提出“碳中和”的目標。《聯合國氣候變化框架公約》中規定了“共同但有區別的責任”，但只是規定了各國排放CO2總量的規定，并沒有對累積影響的評估作出規定。此外，二氧化碳的捕集方式主要包含生物捕集、常技術捕集和新興技術捕集三種。其中利用新興技術捕集的方式捕集的二氧化碳，有的會通過高壓管道輸送到地下或海底進行封存。但該方式可能會對中層或海底生態系統產生累積影響，比如海水PH值降低，海底生物活性降低等。

2?ABNJ中累積影響評價的不足

2.1?沒有完整的理論體系

不論是全球性國際公約還是區域性的國際條約，對累計影響評價沒有形成一個完整的理論體系。目前只有個別國際文書鼓勵成員國在自愿的情況下開展累積影響評價，但絕大部分的國際文件都沒有對累積影響評價提出強制要求，甚至沒有提出建議。而且BBNJ談判中各國對是否開展累積影響評價海沒有達成共識，更不用說是實施方面的行為細則。相關表述一般使用諸如“在實際可行的范圍內”“可能”“可以”等一些帶有不確定色彩的詞語，造成相關概念缺乏清晰的界定，能夠達成的水平自然不會很高。

2.2?各國行動力不足

目前僅《環境保護的南極條約議定書》在第三條和附件中對CEA作出規定。該議定書第三條第2條規定（c）項“判定在南極條約地區活動的環境影響應充分考慮該活動本身的累積影響和在南極條約地區的其他活動一起產生的累積影響”；附件一第二條第1項（b）、第三條第2項（f）中規定可以對“初步環境評價應包括對擬議活動替代方法的考慮和該項活動可能具有的任何影響的考慮，包括根據現有的和已知的規劃活動對累積影響的考慮”，“全面環境評價應包括按照現有的活動和其他已知的規劃活動，對擬議中的活動累積影響的考慮”。但在具體施行方面，很少有國家向聯合國農糧組織提交捕魚環境影響評價報告，而且就算在近海捕魚，除了澳大利亞，也很少有國家要求開展環境影響評價，就更談不上進行累積影響評價了。就算各國提交了環境評價報告，對累積影響也只是在提交的環境評價報告中一筆帶過，對于累積影響的途徑、影響程度、各要素導致損害所作貢獻的大小等因素都沒有提及。由于實施主體主要是國家與國家之間，主權要素在活動中的影響也不可避免，使得相關的評估工作停滯不前，資料庫的建立久久難以實現。

2.3?責任追究難

不論是陸源垃圾飄向公海，還是在航行過程中排放在公海上的垃圾都對公海環境和生物的養護和可持續發展產生了很大的不利影響，但有時難以確定廢物來自具體的哪一方，哪一方對該環境產生的累積影響更為顯著，故無法確定累積影響評價的責任主體，所以從根源上解決海上廢棄物累積影響問題很難，單個國家進行嚴格的管控也無濟于事。

2.4?技術水平較低

對ABNJ人類活動開展累積性影響評價，需要大力開展累積性影響評價的基礎建設和研究工作，獲得完善的規劃環評專家評審制度，組織技術和管理人員展開專業培訓，提高環評人員的工作專業性，確保累積性影響評價工作的成效。但目前由于技術水平有限，所能考慮到的相關因素在一定時間和一定空間范圍內的評估能力有限，每個因素之間的相互影響所占比例的評估能力還不夠，故目前大部分的評估都停留在定性分析層面，故對累積影響需要的各項指標的統計和分析不夠，對相關實驗的數據的保存也缺乏統一機構的管理，從而使得每一個評估項目之間相互獨立，很少考慮，甚至不考慮相鄰活動區域之間的影響，不能很好地評估各影響因素中的協同作用和累積作用。

3?關于累積影響評價機制的建立的建議

建立累積影響評價機制，不是簡單地復制、相加、堆砌相關指標數據，而是通過對以往數據的考察和加權計算，將這些指標與實際情況有機地融合起來，得出結論，并在此基礎上轉化、緩解不理想的方面。

3.1?構建特設工作組

開展累積環境影響評價，需要大量的人力物力開展活動。并且需要相關專業的專業技術人才對相應的指標進行評估和計算。由于一般在國家管轄范圍外進行的活動，一般會涉及到國家之間的責任問題，筆者認為可以考慮在聯合國下設一個不限成員名額的非正式特設工作組，由國際公務員參加各項活動所產生的累積影響展開評估。

3.2?制定累積影響評價指標篩選的清單

累積影響評價機制要通過累積影響指標的篩選和評估、提出緩解措施、評估剩余影響及后續工作這幾個子系統相互驗證才能建立起來的。每一個子系統的改變都會對整個累積影響評價機制的構建產生影響，特別是那些多種因素協同作用或累積作用才能產生影響的因素，需要通過篩選過程來確定其列入清單的必要性。

3.2.1?累積影響指標的篩選與評估

累加影響評價是相對于傳統的環境影響評價而言，需要在更大的時間和空間范圍內考慮環境的影響及其長期后果，具有更深層次和更廣范圍的環境影響評價。因此，要進行累積影響評價，首先要對累積影響指標進行篩選與評估。

資源指標分為自然資源指標和生物資源指標。可持續發展強調自然資源的循環利用和生物資源的豐富度。故對ABNJ內某些自然資源的開采，應該關注資源之間的相互替代性。用一種能源代替另一種，那無異于會減少稀缺資源的開采和利用，從而緩解該資源短缺和可持續利用的問題。

生物資源指標主要包括基因多樣性、物種多樣性。物種在不斷的進化過程中所產生的新基因對人類研究物種進化和改良生物品質具有重要作用，ABNJ各種生態區域中存在著人類尚未可知的生物，他們的存在能夠充實人類對生命的了解。物種多樣性則是基因多樣性的基礎，ABNJ中物種的分布和各種群數量的多對于該系統的穩定性和復原性具有重要的意義。

生境指標包括污染指標和質量指標。通過對污染指標的評估，可以控制各污染源在多大范圍內產生累積影響，減輕損害。而質量指標則通過監控生境各種環境的質量來確定控制的閾值，從而減少人類活動超出環境承載量導致嚴重后果。

社會環境指標主要包括對擬進行活動國家的經濟能力和技術水平的評估。要對國家管轄范圍外的人類活動進行累積影響評價，需要有一個全球性的國際組織或國家之間進行合作才能完成，所以對擬進行活動的國家的經濟能力和技術水平進行評估是對此次活動的負責。

3.3?制定ABNJ累積影響評價活動的清單

通過對相關影響指標的分析，筆者認為可以建立對航運、捕魚、采礦、排污等活動設置活動清單。該清單的目的不是對每一次活動進行累積影響評價，但可以考慮在特定的航線、漁區和敏感區域進行。可以建議國際社會建立相關的累積影響評價數據庫，為以后的研究提供參考的數據支持，減輕重復評估或模糊評估帶來的經濟和時間方面的成本。

3.4?制定ABNJ累積影響評價地理區域的清單

學習進行環境影響評價的相關制度，識別“特殊區域”“特殊敏感區”“脆弱海洋生態系統”“具有生物和生態學意義的海域”“公海保護區”“特殊生態系統海域”“重要鳥類和生物多樣性區域”和“海洋世界遺跡”8中特殊還有那個生態系統的劃區方法，對需要特殊關注的和極易形成累積影響的區域進行分區管理和保護。

4?總結

ABNJ人類開發活動的累積影響是全人類需要共同探討的問題。雖然現在的EIA理論和技術還無法有效的預測和預防累積影響，但隨著科學技術的發展，特別各國政府能夠打破傳統的觀念，通過有效的協商獲得被各國政府認同并接受的累積影響模式也不是不可能。中國作為BBNJ談判的參與國和新國際秩序的倡導者，根據構建“人類命運共同體”和“海洋命運共同體”的要求，需要提升自己在環境影響評價方面的制度構建和設施建設，加強相關人才團隊的培養。同時注重自身的發展特點，避免制定過高的標準，將主動權掌握在自己的手中，積極推動最終協議的達成。發達國家也應承擔起自己的責任，為其他國家提供適宜的資金和技術支持。通過建立一個有效的累積影響評價機制，推動ABNJ開發活動的管理和布局面向未來可持續發展。

參考文獻

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