新型電力系統建設背景下刑事合規制度研究

馬體

摘?要：新發展階段下，電網企業產業格局與生產關系均發生顯著變化，各業務領域面臨的法律風險更加復雜，迫切需要加強內部的法治建設與管理。其中刑事合規在企業經營治理中起到了基石的作用，因為企業一旦被定罪，將要面臨的后果將是“滅頂”的。刑事合規中，合規不起訴制度改革的大量實踐經驗對刑事合規管理具有重要借鑒意義。本文將以企業合規不起訴制度的相關實踐研究為出發點，圍繞我國新型電力系統建背景設下電力企業所面臨的有關合規風險，就完善電網企業刑事合規的基本路徑提出概括性思路，以期為電網行業健全刑事合規制度，加快實現法治企業建設，和電力能源行業高質量發展做出貢獻。

關鍵詞：刑事合規；合規不起訴；合規；新型電力企業

中圖分類號：D9?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.11.072

1?我國企業刑事合規的概述

1.1?企業刑事合規的有關概念

刑事合規是指在企業內部根據刑事法律規范開展刑事合規風險的識別、評估，并制定及實施相關合規管理計劃與措施，以預防和避免因企業人員或企業經營活動而產生的刑事風險。在刑事合規領域，合規不起訴改革是其中重要的組成部分，它是指在依法作出不批準逮捕、不起訴決定，或按照認罪認罰從寬原則提出輕緩量刑建議等情況下，依據辦案實際情況，就企業涉嫌的具體犯罪進行確定，督促涉其作出合規承諾并整改，以便實現促進企業合規守法經營，進而預防再次犯罪發生的制度。

1.2?我國刑事合規政策的發展

2020年3月起，全國6個基層檢察院針對涉案企業展開了企業合規不起訴改革試點工作，譬如上海浦東、金山等。2021年4月，最高檢又啟動了第二期改革試點工作。目前，企業合規改革已在北京、浙江、遼寧等10個省份的27個市級檢察院、165個基層檢察院積極推進。通過合規不起訴改革實踐，形成了諸多對刑事合規具有積極意義的改革經驗，相關政策陸續出臺，立法修改也提上日程。

早在2016年，中興公司、湖南建工集團等遭遇的國際被動合規問題引起多方重視，《中央企業合規管理指引》《企業境外經營合規管理指引》等規定先后出臺，為我國企業的合規建設提供了有力的規范指引。2022年1月和5月，最高人民檢察院、司法部、財政部等部委分別聯合發布了《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》以及《涉案企業合規建設、評估和審查辦法》；同時，刑事訴訟法的修改也形成了初步專家建議稿，擬在特別程序中增加“涉案企業刑事特別程序”，將合規不起訴改革中的具有重要意義的經驗和成果列入討論范圍。

2?新形勢下電力企業的刑事合規風險

2.1?電力企業發展的新形勢

深化電力體制改革，構建以新能源為主體的新型電力系統，對實現碳達峰、碳中和，加快構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系步伐，推動經濟社會綠色轉型和高質量發展具有重要作用。新發展階段下，電網企業產業格局與生產關系將發生顯著變化，電網與發電、儲能、售電等市場主體及電力用戶間權、責、利等法律關系面臨調整；對電力企業公司而言，電網規劃、建設、營銷等領域面臨的監管訴求更加多元，法律風險更加復雜，迫切需要加強電網法治建設，為電網高質量發展提供法治保障。

通過對電力企業相關案例檢索，以往電力企業有關刑事合規風險大致總結為電網規劃、建設相關業務中的貪污、受賄、行賄、串通投標；電網銷售、經營服務中的虛開增值稅發票罪、挪用公款、職務侵占等違法或犯罪行為；新形勢下，在數據管理以及新能源電力收購、建設領域、環境保護領域中還會涉及違規數據管理、合同詐騙罪、環境污染罪等。

2.2?新型電力企業刑事合規風險

2.2.1?數據刑事合規風險

作為國家重點行業的電力企業在電網、電力、新能源等業務在長期發展過程中，積累了大量科技研發成果，在與發電、儲能、售電等業務中也與市場主體及電力用戶間產生了大量的電子數據與信息交互，這其中大部分數據屬于公共數據、個人信息、重要數據，甚至還包括核心數據。最高檢察院第三批合規整改典型案例中的“上海Z公司、陳某某等人非法獲取計算機信息系統數據案”亦是與數據安全管理及數據合規管理相關的典型案例。足見數據合規的重要意義。

針對新型電力企業，與數據管理安全有關的刑事合規領域犯罪主要是指《刑法》第286條之一拒不履行網絡安全管理義務罪。該罪是指網絡服務提供者不履行法律、行政法規規定的信息網絡安全管理義務，經監管部門責令采取改正措施而拒不改正，符合《刑法》第286條第一款規定的四種情形之一的行為。

電力企業基于電力服務、電力傳輸所構成的服務網絡使得其本身可能成為網絡服務提供者，相關業務及管理服務功能亦涉及刑法規定的網絡安全管理義務。為應對新形勢下，數據合規刑事風險，根據《數據安全法》及《個人信息保護法》的相關規定，提出了加強數據合規管理的建議：第一，對數據及個人信息處理企業實行全過程數據安全管理制度，設立數據安全負責人和管理機構，指定個人信息保護負責人，負責對相關信息處理活動和保護措施進行監督。二是完善防范合規風險的程序流程。負責數據安全的培訓和數據的風險監控；執行有關數據的日常工作及法律上的重要信息處理，并將風險評估報告呈交有關部門。三是加強合規風險的辨識，在提供數據交易的中介服務時，需要提供數據的提供者說明數據的來源，核查雙方的身份，保存審計和交易記錄，防止用戶的非法訪問、個人數據的泄露、篡改、刪除等必要的措施；對個人數據的處理及防護措施的合法性進行定期審查。四是一旦發現存在數據安全隱患或信息泄漏，應立即采取相應的對策，并將其通報給相關的信息保護機構。

2.2.2?新能源發展領域刑事合規風險

當前，為相應碳節能減排要求，我國大型電力企業采取多項措施，大力發展新能源，推進能源結構的轉變。比如，要積極推進新能源工程的并網，加快與之配套的電網建設。大力推進沙漠、戈壁、荒漠地區大規模風力發電基地的建設，并做好二期工程的規劃和前期工作。隨著補貼核查工作的開展，之前相關電力企業收購的風電、光伏項目中有關合規問題逐漸暴露，部分電力企業收購業務中存在而“先收購、再解決瑕疵的”情形，導致收購后電力企業自身法律風險、刑事合規風險有所上升。

這其中涉及的刑事合規風險，一方面是作為被害主體的公司所面臨的合規風險。企業在經營活動中，可能會被外界主體所犯罪，而企業自身也有向內犯罪轉化的危險，包括行賄、受賄等。在目前，新能源發展領域，電網企業就還面臨涉及合同詐騙及詐騙罪的刑事風險。另一方面還可能是內部工作人員涉嫌簽訂、履行合同失職被騙罪。即國有企業、企業、事業單位直接負責的主管，在合同簽訂、履行過程中，由于嚴重不負責任而受到欺詐，造成了國家利益的重大損失。在這方面，我們需要對合作伙伴進行全面調查，簽訂合規協議，做出承諾，并對關鍵部門的員工進行培訓，建立相應的舉報機制。

2.2.3?環境保護領域刑事合規風險

2021年3月，“第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要”中清楚地指出，要制訂到2030年的碳排放達到峰值。實行碳強度控制為主，碳排放總量控制為主，扶持有條件的地區、重點行業和重點企業率先實現碳排放高峰。電力行業是關系國家安全與國民經濟命脈的關鍵領域，新型電力企業是碳排放的重點單位，在推進國家碳達峰、碳中和中發揮示范引領作用，隨著中央生態環境保護督察工作的大力推進，強化環境保護合規管理，排查刑事合規風險，是應有之義。

環境保護領域涉及的主要罪名為污染環境罪。單位成為本罪的犯罪主體。違反國家規定，對放射性廢物、含有傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其它危險物質的排放、傾倒、處理，將構成污染環境罪。在飲用水水源保護區、自然保護地核心保護區、國家確定的重要江河、湖泊水域等重點保護區域排放、傾倒、處置有毒有害廢物、物質，或致使大量永久基本農田基本功能喪失或者遭受永久性破壞的，或造成多人重傷、嚴重疾病、致人嚴重殘疾、死亡的將加重處罰。應當指出，名義上的運輸、儲存、使用，實際上是排放、傾倒、處置的行為，也將被視為非法排放、傾倒、處置，并依法追究刑事責任。例如，對無用廢物長期存放、擱置、不采取相應的預防措施，使其大量釋放、流失、泄漏、揮發，污染環境。

綜上，新型電力企業及主要負責人人員，應當認真落實各項環境保護規定，并定期開展環保規定的學習，同時落實做好有關環境保護的合規管理工作。涉及環境保護的法律法規眾多，主要是《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》等一系列法律法規。針對電力企業特點，本文結合2022年最新出臺的《中央企業節約能源與生態環境保護監督管理辦法》，建議從以下六方面做好環境保護合規管理工作。一是強調三線一單分區管控制度。應嚴格執行生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單要求。二是新建、改建、擴建項目應依法開展環境影響評價、節能評估、水土保持評估和竣工環境保護、水土保持設施自主驗收等工作，嚴格遵守環保設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用的有關規定。這是生態環境合規管理的基本底線要求。三是按照許可證的行業及標準適用、及時申請、延續、變更和重新申領，確保持證合規，依法按照排污許可證排放污染物，落實針對排放濃度、排放量、污染防治設施、自行監測、執行報告、信息公開等合規管理。四是做好危險廢物貯存、轉移和處置，建造危物專用貯存場所并做好防滲漏、防揚散、防流失、防溢流措施，科學做好標識管理、建立危物出入庫臺賬，強化自行利用或處置，對委托第三方的也要全過程監管及信息公開。五是履行環境信息強制性披露責任，注意披露時限、方式及內容，并注意不遺漏碳排放、危廢管理、污染物監測等重點關注內容。六是加強并購重組企業源頭管理，把節約能源和生態環境保護專項盡職調查作為并購重組的前置程序。

3?我國新型電力企業刑事合規體系構建

3.1?企業刑事合規風險查擺

通過專項的內部評估或外部專業機構風險評估等形式，查找企業內部發生過的或可能存在的刑事風險，繼而有針對性和有效性的開展整改工作。在刑事合規完善工作中，針對已經暴露的刑事風險，首先應通過采取必要的制度糾錯和修復措施，隨后建立或者完善合規管理機制。合規完善的有效性的根本思路在于企業實施一套預防類似刑事風險行為發生的管理機制，并建立一種依法依規經營的企業文化。

3.2?建立“共性與個性”相結合的有效刑事合規完善計劃

從行業生態、區域特征、市場慣例、企業規模、性質、違法情況等方面考慮，制訂一套符合“共性”和“個性”的刑事合規完善計劃。“共性”指的是，公司制訂的符合法律法規的完美方案，必須符合執行方案的基本要求，也就是高層管理者的承諾和監督，為首席合規官提供充足的資源，充分的權限，以及與高層的直接聯系；規范體系的設計與流程，對遵從方案的有效性進行定期評價，并監督實施，并制定一個合理的獎勵和懲罰機制；建立匿名舉報和舉報制度，保護檢舉人免遭報復；在犯罪事件發生后，預防再犯同樣的罪行，修改和完善合規計劃。

“個性”則要結合企業自身實際，重點刑事合規風險領域，重點刑事合規風險的重點環節，以及刑事合規風險的重點區域，制訂專項刑事合規規劃。“大而全”的刑事合規完善計劃只會花費很高的遵從費用，并不能帶來明顯的實際利益。因此，刑事法律制度的完善必須與企業本身緊密聯系：一方面要考慮到刑事合規完善計劃的特定范圍，還要考慮到企業的性質、規模、業務范圍等諸多因素，最終制定出多樣化的、個性化的刑事合規完善計劃。就電力公司而言，其重點和重點是市場交易、安全生產、財務稅收等方面，以及制度制定、經營決策、生產運營等方面。

3.3?專項刑事合規管理體系的搭建

《中央企業合規管理辦法》中展現了諸多合規不起訴改革中的實踐成果。因此，基于合規不起訴制度開展相關刑事合規研究，對電力企業完善刑事合規管理實踐也具有積極和重要的指導意義。建立有效的刑事合規管理體系的根本目的是要使企業能夠在法律上通過制度上的糾錯，建立起一套行之有效的經營效果。對于電力企業而言，要建立一種整體的、全面的和長遠的預防犯罪的機制，就必須要引入符合國家相關法律法規的刑事合規管理體系。

2022年10月1日起《中央企業合規管理辦法》正式施行。該辦法優化了合規管理組織架構，在明確各職能部門職責基礎上，進一步明確了企業主要負責人，首席合規官、各部門三個層次的合規管理職責。明確企業主要負責人是法治建設第一責任人的基礎上；提出了首席合規官的概念，明確首席合規官由總法律顧問兼任，對企業主要負責人負責，領導合規管理部門組織開展相關工作，指導所屬單位加強合規管理。明確各部門職責，業務部門主要負責本部門職責范圍內的合規管理工作，包括開展合規風險識別評估、編制風險清單和應對預案、合規審查等。合規管理部門作為合規牽頭部門新增受理合規咨詢職責。紀檢監察機構和審計、巡視巡察、監督追責等部門主要負責對合規要求落實情況進行監督，對違規行為進行調查，按照規定開展責任追究。

刑事合規的管理在組織管理架構上與企業合規管理制度一致。但針對反壟斷、反商業賄賂、生態環保、安全生產、勞動用工、稅務管理、數據保護等重點領域的刑事合規風險，應制定刑事合規管理具體制度或者專項指南。因此，針對刑事合規風險的識別、管理和處置上，可從以下方面著手開展搭建工作：

首先是風險識別。《辦法》對合規風險的識別和應對均進行了規定，參照該規定，電力企業在刑事合規風險管理中，要對刑事合規風險進行識別、評價和預警，對其進行全面的梳理，并定期更新其風險數據庫，對其發生的可能性、影響程度、潛在后果等進行分析，對具有典型性、普遍性、潛在后果的刑事風險進行預警。

其次是加強重點崗位及領域的刑事合規風險審查。明確刑事合規審查的主體為業務部門、合規管理部門、首席合規官。業務部門負責本部門涉及的經營管理行為的合規審查；合規管理部門負責規章制度、經濟合同、重大決策的合規審查；其中重大決策事項，還應當由首席合規官進一步審查，并提出審查意見。

再次，刑事合規風險的處理。各有關業務和職能部門要及時采取相應的對策，并將其上報監管機構。發生刑事訴訟的，應以首席合規官為首，合規部負責協調，各有關部門共同努力，及時處理。對國有企業的重大違法違規行為，必須根據有關法律法規，及時上報國資委。

同時，還可建立舉報機制及監督問責機制。其中，舉報機制可以設置舉報電話、信箱等，由有關部門根據職權接受舉報，對舉報的問題進行調查、處理。同時，也可以對其所在單位的經營和工作人員的違法行為進行檔案記錄，使其在考核評價中列入違法的內容，增強刑事合規管理的激勵效果。

針對監督問責機制，一方面，要對發現的違法違規行為進行追責，明確責任范圍，細化問責標準，對問題線索進行全面排查，嚴肅追究違紀人員的責任。另一方面，對在履行職責期間，由于故意或者重大過失而沒有被發現的違法問題，或者是被查出有失職瀆職的單位和人員實行責任追究。

最后，合規文化和信息化建設也是企業做好刑事合規管理的重要部分。參照《辦法》中的相關要求，企業可開展如下工作：一是在黨委（黨組）法治專題學習中引入刑事合規管理，促進企業領導干部加強對刑事合規的認識，建立常態化刑事合規培訓機制，加強刑事合規宣傳教育，營造刑事合規文化氛圍。二是利用信息化技術，在程序中嵌入了刑事合規的需求和防范措施，在刑事風險的關鍵點上，加強了對犯罪風險的審核，強化過程控制，并與財務、投資、采購等信息系統的互聯互通，實現信息共享。

4?總結

在深化電力體制改革的背景下，電力企業面臨的產業格局與生產關系都發生了顯著變化，電網規劃、建設、營銷等領域中各主體之間的權、責、利更加多元，法律風險也更加復雜，盡快完善合規管理以及強化刑事合規風險管控，是電網高質量發展的迫切需求。合規不起訴改革作為刑事合規領域的重要內容，認真研究相關實踐案例，結合操作經驗開展自身刑事合規管理制度的建設及完善，對電力企業的平穩發展具有重要意義。隨著越來越多的合規管理文件及法律法規的出臺，電力企業合規管理及發展將擁有更多的指導依據及執行規范，對我國電力企業的刑事合規風險的分析和刑事合規體系的構建，勢必會對我國電網企業刑事合規管理的發展產生積極的影響。

參考文獻

［1］李玉華.企業合規不起訴制度的適用對象[J].法學論壇，2021，（6）.

[2]陳瑞華.論企業合規的基本價值[J].法學論壇，2021，（6）.

[3]楊宇冠，李涵笑.企業合規不起訴監管問題比較研究[J].浙江工商大學學報，2021，（4）.

[4]陳瑞華.企業有效合規整改的基本思路[J].政法論壇，2022，（1）.

[5]李奮飛.涉案企業合規刑行銜接的初步研究[J].政法論壇，2022，（1）：104116.

[6]李玉華.企業合規本土化中的“雙不起訴”[J].法制與社會發展，2022，（1）：2539.

[7]肖沛權.企業合規不起訴制度的實踐流變、價值及其構建[J].山西大學學報（哲學社會科學版），2021，（5）.

[8]朱孝清.企業合規中的若干疑難問題[J].法治研究，2021，（5）.

[9]黎宏.企業合規不起訴：誤解及糾正[J].中國法律評論，2021，（3）.

[10]孫國祥.企業合規改革實踐的觀察與思考[J].中國刑事法雜志，2021，（5）.