城鄉基礎教育公平的問題研究

閆曉倩

我國是傳統的農業大國，農村人口數量眾多，隨著城鎮化的發展，農村地區雖然也取得了快速發展，但與城市相比還遠遠不足，這在教育方面尤為突出，城鄉教育的不公平現象愈發嚴重。作為一個社會主義國家，任何人都擁有著接受公平教育的權利，縮小城鄉之間的發展差距，首先就要解決教育公平的問題。本文將分析促進城鄉基礎教育公平的現實意義，詳細介紹城鄉基礎教育不均衡的現象，探討教育公平失衡的原因，并據此探討如何解決這一社會問題，以期促進城鄉基礎教育公平。

改革開放以來，不論是城市還是農村，都發生了翻天覆地的變化。隨著生活水平的提高，人們愈發意識到教育的重要性，特別是關注教育的公平。教育公平是社會公平的基石，也是社會穩定的基礎。我國高度重視教育事業的發展，作為一個發展中國家，我國每年的教育經費支出占GDP比例已經連續多年超4%，2022年總投入42562.01億元，比上年增長9.45%。關注教育公平不可回避的一個問題就是城鄉基礎教育的公平問題，其根源在于城鄉發展的全方位差距，而教育的差距是城鄉差距中最為突出的反映。由于城鄉二元結構的存在，中國城鎮化進程的不斷加快，城鄉之間的差距一直在拉大，這在教育方面尤為突出。21世紀的前十年，農村小學的數量減少了一半多，農村學校與城市相比，無論從師資還是軟硬件設施上，都處于全面的落后，城鄉基礎教育處于嚴重不均衡的狀態。因此，解決城鄉基礎教育公平問題是全社會的呼吁，加快農村地區基礎教育發展，讓農村孩子也可以享受到更好的教育是一項緊迫的任務，需要全社會的共同努力。

1 促進城鄉基礎教育公平的現實意義

1.1 為實現鄉村振興奠定人才基礎

在鄉村振興的具體戰略中，明確提出了要高度重視發展農村義務教育問題。我們現在所說的義務教育，本身就有基礎性的特點，從狹義上來看，基礎教育就是我們所說的義務教育再加上幼兒階段的教育。鄉村振興是全面的振興，其中人才振興是鄉村振興的關鍵，人才培養的關鍵在于教育，而只有實現了教育的公平，農村有能力有條件培養自己的人才，人才才能夠不斷地涌現出來，鄉村振興才能在人才的支撐下實現。與城市教育相比，在廣大農村地區，普遍存在著辦學質量差、教師隊伍不穩定、教學水平不高等問題，城鄉教育差距過大已經是不容忽視的問題，隨著人口大量向城市遷移，現在農村小學的數量不斷下降，小學生的人數也在逐年減少，有的農村一個年級可能只招收一個班，一個班里只有幾個學生，甚至村里直接取消小學，幾個村的孩子到一個村里上學，有條件的家庭都會選擇去縣城或者城市上學，從而接受更好的教育，導致農村基礎教育的水平遲遲得不到提高，迫切需要采取有力措施，鼓勵和促進優秀的教學資源和師資力量向農村傾斜，促進教育的公平，重塑城鄉關系，為鄉村振興奠定人才基礎。

1.2 是社會公平在教育領域的體現

十年育樹，百年育人，教育要實現更好的傳承和發展，首先就要打好基礎，也就是實現基礎教育的均衡發展，維護基礎教育的公平。社會主義教育的本質就是在社會主義前提下，面向全體人員，實現人的全面發展的教育，這是建立在教育公平的基礎上的。古代的科舉制度是底層勞動人民改變出身的唯一出路，到了現代，教育也是普通農民家孩子走出農村的最佳途徑。由于歷史原因，我國形成了典型的城鄉二元結構，在早期的發展過程中，我國把發展的重心放在城鎮工業化上，農村地區的發展相對較慢，城鄉之間的差距也越來越大，體現在醫療、衛生、教育等方方面面，其中教育資源的分配嚴重不均衡是社會公平缺失的典型表現。黨和國家也認識到這一問題的嚴重性，提出了城鄉融合發展的理念，其中教育的融合發展是改變城鄉二元結構，縮小城鄉差距的最有效措施，只有實現了教育的公平，為農村發展和鄉村振興奠定廣泛的人才基礎，才能真正實現社會公平，可以說，教育公平是社會公平的基礎基石，是社會公平在教育領域的最好體現。

1.3 有利于提高政府公共服務水平

享受公平的基礎教育本身就是公民的權利，提供社會性基礎教育服務也是政府的責任和義務，城鄉基礎教育資源的配置不均衡則是政府公共服務不到位的體現，如何打破這種不均衡則是政府需要高度關注的問題。在黨的十六屆六中全會上，首次在黨的文件中提出了建設服務型政府的要求，其中義務教育與公共醫療、社會服務保障、環境保護、社會公共安全等關系國計民生的問題一起，成為服務型政府最為主要的組成部分和內容，提高社會公共服務水平，也要首先從這些內容入手，其中人們最為關注的，就是教育和醫療。教育公平作為社會公平的基石，政府需要花費大力氣來解決基礎教育不均衡的問題，明確政府的公共服務責任擔當，只有促進了基礎教育的城鄉融合發展，才能為社會公平助力，也才能提高政府公共服務供給的效率，從而提高公共服務水平。

2 當前城鄉基礎教育不公平的主要表現

2.1 教學經費投入城鄉差距大

雖然我國對教育的投入已經實現多年增長，長期保持在GDP總量的4%以上，但還是低于世界平均水平，更是遠遠落后于發達國家9%的平均投入，并且城鄉教育經費的投入比有很大差距，享受義務教育的農村學生占到全國總量的70%以上，而所能獲得的經費投入只能占到60%。具體到不同區域城鄉之間，也有很大差距。東部地區由于經濟發達，農村基礎教育的投入尚能達到甚至超過全國平均水平，而在廣大的中西部地區農村，基礎教育的預算支出很難達到正常水平，甚至在一些偏遠山村，由于學生的流失，學校所能獲得的經費支持很少，有的學校連最基本的運營都難以保持，長此以往形成惡性循環，只能導致與城市學校的差距越來越大。

2.2 城鄉辦學條件差距大

隨著國家對農村基礎教育加大投入支持，從總體上來看，全國縣域內義務教育的辦學條件的城鄉差距有大幅度的縮小，已經從全面差距轉為了部分差距，但是從不同地區的對比來看，城鄉辦學條件差距大仍是不容忽視的問題，仍需要繼續提高，進一步縮小差距。很多地方的農村學校建設獲得的財政支持有限，只能保障最基本的教學條件，如教室、桌椅、圖書，而在城市，幾乎所有的學校在課上用上了多媒體設備，開展了信息化的教學模式，而在農村則很難開展。疫情三年期間的網課把這類問題完全暴露出來，很多農村地區網絡基礎設施薄弱，還不具備線上教學的條件，對學生學習造成很大影響。農村地區的人均圖書占有量、實驗儀器設備等也都遠遠低于城市平均水平。長此以往，農村生源大量流失，所能獲得的財政支持就越少，如此形成惡性循環，很多農村學校難免走上被撤并的道路，從而進一步拉大城鄉之間的差距。

2.3 城鄉師資力量對比差距大

城鄉之間教育差距最明顯的表現就在于師資力量的對比上，與大城市重點學校編制難進、超編現象嚴重相比，在廣大的農村地區，教師缺編現象嚴重，甚至一名老師要兼任幾門課程。江蘇衛視曾報道過一名在湖北恩施望坪鄉支教的老師袁輝的事跡，在他支教的十幾年里，他教過小學，教過初中，教過語文、數學、地理、美術、音樂等各類課程，固然有他能力強的原因，更大的原因還是當地師資力量薄弱，不得不一師多能地被動選擇。而同樣央視報道的一則新聞引起轟動，深圳一名中學招聘新老師，清一色的名牌高校博士生，其中不乏清華、北大的博士生甚至牛津大學這樣的海歸博士，正是因為在這些學校教學工作穩定、待遇好，吸引了更多高學歷人才。而在農村，由于工作條件相對較差，工資待遇普遍不高，難以吸引高學歷人才，本科學歷基本上就屬于最高學歷了，還有大量的專科學歷老師，即便如此，每年在農村也有大量有著較為豐富執教經驗的老師想辦法去城市任教，真正愿意扎根農村的老師很少。雖然學歷并不一定代表著教學能力，但也從一定程度上反映城鄉師資力量的差距。

2.4 隨遷子女入學難，升學更難

隨著城鎮化的發展，城鄉差距的擴大，大批農村青壯年勞動力選擇進城務工，從而產生留守兒童的問題。子女長期不在父母身邊，而跟隨爺爺奶奶生活，雖然可以享受義務教育，但由于大部分老年人并不具備科學的教育方法，對孩子過度溺愛，加上孩子長期缺乏父母關愛，很容易產生心理問題。隨著社會對留守兒童的關注，更多的進城務工人員選擇將子女帶到身邊，但又產生了一個新的問題，那就是入學難、升學更難。當前大部分城市對隨遷子女入學都有著嚴格的要求，其中居住證的辦理最為嚴格，不僅需要房主提供房產證，還要提供租房合同、務工合同等證明材料，并且不是一次性就能辦理成功的，還需要大約半年時間由戶籍管理部門進行核實才能申請辦理，在北上廣深等大城市居住證的辦理會更為嚴格。而進城務工人員在租房時往往選擇房租較低的城中村等非正規居住場所，辦理這些證明材料往往很難，如果選擇私立學校，需要花費高額的學費，會讓務工人員難以承受。而在升學階段則更加苛刻。比如成都青羊區公布的2023年隨遷子女小升初最新政策，不僅要求居住證、房屋租賃備案憑證、連續居住滿半年證明材料，還要求申請人在成都連續繳納養老保險半年以上，而務工人員大部分都不具備這些條件，無形中限制了隨遷子女的升學，難以享受公平地接受基礎教育的權利。

3 影響城鄉基礎教育公平的原因分析

3.1 城鄉二元結構的存在是造成城鄉基礎教育公平問題的根本原因

造成當前城鄉基礎教育不公的最根本原因，就是中國長期存在的城鄉二元結構。戶籍制度的存在，將中國社會人為地分為了城市和農村兩個相對獨立的存在，在解放初期，由于我國急需發展工業，以城市為中心的發展策略也的確讓城市率先發展起來，但也造成了農村地區的長期落后。這種差距是全方位的，在基礎教育方面也非常突出，由于農村地區經濟的相對落后，導致農村學校無論是從辦學規模、基礎設施建設、師資力量、經費投入等方面全方位落后于城市，城市和農村學生從接受教育的開始就處于不公平的起點，并且在當前的戶籍制度下，學生通過戶籍劃片就近入學，其本意是好的，但考慮到現在人口的流動速度加快，人戶分離的現象非常普遍，嚴格的戶籍管理制度讓農村孩子很難享受到更好的教育。我們現在強調城鄉融合發展、城鄉一體化發展，就是要打破這種二元結構，逐漸打破城鄉不平等的狀態，追求包括教育公平在內的社會公平。

3.2 鄉村教育資源的配置缺乏合理性

隨著國家重視程度的加強，城鄉一體化的發展，鄉村整體教育水平有了一定程度的提升，但遠遠不及預期。不僅與城市基礎教育有著明顯差距，即使在鄉村內部，也存在兩極分化的問題，大規模學校發展越來越好，而一些小學校則難以正常維持，甚至走上被撤并的道路，其中一個重要原因，就是鄉村教育資源的配置欠缺合理性。鄉村基礎教育的投入本身就不如城市，反而承擔著70%以上人口的義務教育任務。而在有限的經費支出中，是由國家按照學校的規模以及學生的數量進行集中撥付的，容易造成超大學校的形成，這些學校由于獲得更多的經費支持，可以有足夠的資金進行校園環境的整治和基礎設施的升級，也更容易吸引更優秀的師資力量。反觀一些學生數量少的學校，由于缺乏足夠資金支持，不得不削減支出，限制了學校的進一步發展。長此以往，農村的優質學生資源也會被大學校搶占，從而在農村學校內部，形成強者越強，弱者越弱的兩極分化局面。

3.3 現階段的教師輪崗制度不能發揮實質作用

由于教育的不均衡，資源的集中，少數名校迅速發展起來，在教學規模、辦學質量、師資水平等各個方面都處于領先地位。在城鄉一體化發展的大背景下，我國推出了教師輪崗的制度，其目的就是讓城市學校的優秀教師到農村短暫任職，將其豐富的教學經驗和先進的教學方法帶到農村，從而實現教育的均衡和優質資源的共享。但在實際執行中，往往由于雙方交流互動的不夠深入，使得輪崗制度流于形式而不能發揮應有的作用。制度雖然對輪崗教師有著較為明確的要求，但各學校出于自身教學的考慮，很難將優秀教師長期輪崗到農村，輪崗更多的是為了應付上級部門的檢查而進行的短期行為，而教學質量的提升又很難在短期內起到效果。教師適應了城市教學，也可能無法適應農村生活而產生負面情緒，很難全心投入到輪崗工作中。同時教學質量的高低影響因素是多方面的，雖然師資是重要影響因素，但學校的管理制度和管理水平、學習氛圍、教學環境、基礎設施配置、生源水平等都會對教育質量產生影響，單靠幾名優秀教師輪崗還遠遠不能從根本上改變農村基礎教育薄弱的事實。

3.4 政府在基礎教育資源配置過程中的公共服務職能弱化

基礎教育是社會公共服務的重要組成，社會主義制度下，公民都享有平等教育的權利，但是在長期的城鄉二元經濟結構下，教育發展不均衡讓農村學生并沒有享受到平等教育的機會，政府作為基礎教育公共服務的提供主體，本應提供更好服務，實現基礎教育資源的優化配置。但正是由于政府公共服務職能的弱化，導致教育公平問題長期得不到有效解決。雖然我們現在強調對基層政府的考核不再以單純的GDP作為依據，但長期以來根深蒂固的思想讓經濟數據仍是地方政府最為看重的，對經濟職能的重視程度遠超其他，基礎教育雖然納入到政府公共服務職能的范圍，但由于過度強調經濟職能而讓先天不足的農村地區無法充分實現教育資源的優化配置，基礎教育缺乏有力保障。

4 促進城鄉基礎教育公平的優化策略

4.1 徹底變革城鄉教育二元結構，促進城鄉融合發展

城鄉二元結構的長期存在是制約基礎教育公平的根本所在，要促進教育公平，就要徹底變革城鄉二元體制，深入貫徹城鄉融合發展的策略，促進城鄉一體化發展，構建城鄉教育一體化發展的新格局。促進城鄉教育的融合發展，轉變農村教育的落后局面，必須保障教育資源向農村傾斜，特別是在經費支出、師資水平、基礎設施建設方面，要加大對農村教育的支持。具體來說，要繼續加大農村教育經費投入，全面落實農村貧困學生資助政策，確保農村貧困家庭學生能夠完成基礎教育。要不斷優化農村財政教育支出結構，提高教育資金的使用率，確保基礎教育公共服務的全覆蓋。要加強農村地區師資力量的建設力度，深化農村教師隊伍改革，加大對農村教師的培養力度，通過逐步提高農村教師的福利待遇水平，保持教師隊伍的穩定性。要加快農村學校的基礎設施建設，不斷提升農村學校的辦學條件，改善農村學校學習和生活環境，促進城鄉基礎教育的融合發展。

4.2 加快農村基礎教育的信息化建設

三年的疫情線上教學，將城鄉之間基礎教育的信息化建設水平差異完完全全地暴露出來，未來線上教學將會越來越重要，要保證教育的公平，就要加大農村基礎教育信息化建設投入，讓農村學校師生了解信息化教學的動態和優勢，縮小城鄉教育信息化差距。具體來說，要加快農村基礎網絡建設，提高農村網絡覆蓋的質量，加大農村學校信息化基礎設施的投入，為城鄉教育公平奠定物質基礎。要全面提升農村學生的信息化意識和能力，提高鄉村教師的整體信息化教學水平，提升信息素養。要加快優質教學資源共享平臺的建設，讓農村學校也可以享受到豐富的優質教學資源，促進城鄉教育的均衡發展。

4.3 促進城鄉平等互動交流

嚴格的戶籍管理制度讓城鄉之間的基礎教育處于相互獨立的靜止狀態，在城鄉融合一體化發展背景下，加快城鄉基礎教育的互動交流，是時代發展的需要。要做好農村進城務工人員子女的基礎教育保障工作，進一步簡化隨遷子女入學的手續，各地依據當地實際情況，制訂相關政策，讓隨遷子女升學考試更加明晰化，保障隨遷子女在基礎教育階段在城鄉之間實現自由流動。教師的輪崗制度可以更加平衡城鄉師資力量，要采取更嚴格的措施來保證制度能夠真正執行，并要采取全面措施為輪崗教師做好后勤保障，為他們解除后顧之憂，通過系統化的制度讓輪崗制度形成常態化。

4.4 強化政府的公共服務職能

政府是社會公共服務的責任主體，隨著城鄉一體化發展的推進，人們對基礎教育需求的提高，城鄉基礎教育的不公平問題已經成為影響城鄉融合的關鍵問題，政府要切實履行責任主體的責任，強化公共服務職能，創建基礎教育激勵新環境，將農村基礎教育發展納入地方政績評價體系中，將教育發展水平作為官員評價考核標準，落實監控主體責任。針對農村教育經費不足的問題，在進一步加大教育經費支出的同時，積極拓寬多元化的教育投資渠道，鼓勵社會資本參與基礎教育事業，并做好基礎教育資源配置工作的把控。

5 結束語

隨著城鎮化進程的加快，城鄉基礎教育之間的不平衡問題愈發突出，已經成為影響社會公平的重要因素。推動城鄉基礎教育的公正公平，是實現鄉村振興戰略的基礎，也是社會公平在教育領域的具體體現，同時也提升了政府公共服務水平。當前城鄉基礎教育的不公主要表現在城鄉辦學條件、教育經費投入、師資力量對比、隨遷子女入學等方面，究其原因，根本在于長期存在的城鄉二元制結構，此外，鄉村教育資源的配置不合理、教師輪崗制度流于形式、政府公共職能的弱化也是主要原因。要徹底變革城鄉教育二元結構，促進城鄉融合發展，加快農村基礎教育的信息化建設，促進城鄉平等互動交流，強化政府的公共服務職能，逐漸縮小基礎教育的城鄉差距，實現教育公平，最終實現城鄉融合發展。

本文系2023年度廊坊市哲學社會科學研究課題《“人民滿意教育”視角下廊坊市城鄉基礎教育公平問題研究》，課題編號：2023091，課題組成員：吳山、韓雪。

（作者單位：廊坊師范學院）