高素質干部隊伍建設中的選賢任能制度質量評價指標研究

蕭鳴政 應驗

摘要：黨的二十大報告明確提出，要建設堪當民族復興重任的高素質干部隊伍。高素質干部隊伍是實現中國式現代化的組織基礎，選賢任能制度是高素質干部隊伍建設的制度保障。基于對領導人講話、政策法規文件、座談訪談記錄、學術研究文獻中選賢任能制度相關評價條目的搜集、篩選和編碼，通過因子分析構建了包括依法合規、科學民主、完備協調、有效管用等四個維度15個指標的選賢任能制度質量評價指標體系。應用該體系對新中國成立以來27類選賢任能重要制度樣本進行了量化評價，提出四方面建設高素質干部隊伍的建議：堅持黨管干部，提高制度設計的依法合規程度；堅持民主集中，提升制度實施的科學民主水平；堅持系統完備，完善制度實踐的協同協調體系；注重工作實績，增強制度運行的有效管用效能。

關鍵詞：干部隊伍；選賢任能；制度質量；制度評價

黨的二十大報告提出，要“建設堪當民族復興重任的高素質干部隊伍”[1]。打造一支政治素質過硬、建設現代化能力出色、適應新時代發展要求的干部隊伍需要高質量選賢任能制度的戰略引領和組織保障。高質量選賢任能制度建設，需要一套科學有效的制度質量評價指標體系進行價值引導、發展評估，從而使干部路線更好服從、服務于組織路線和政治路線，以高質量的制度評價促進高質量的制度發展。然而，現有研究多集中于選賢任能制度概念、特點、模式等結構性內容的描述，缺乏對選賢任能制度質量評價體系的量化研究，對制度優勢的闡釋缺乏依據，對問題的描述缺少支撐，對策建議的針對性、戰略性不足。因此，本研究將通過實證研究與量化分析，建立一套選賢任能制度評價指標體系，從而以質量評估促進效能提升，使選賢任能制度更好地服務中國式現代化。

一、選賢任能制度評價相關文獻綜述

對選賢任能制度質量及其評價，目前學界尚未有直接的研究。現有研究主要從政治制度、行政制度、組織制度與一般制度評價的視角，對制度評價指標、研究方法和實踐操作等方面進行了一些探索。（1）在制度評價方面，有研究提出了適應性、復雜性、自主性、聚合性等評價政治制度化的指標。[2]也有學者認為政治制度評價的標準主要是合法性和有效性。[3]其他觀點認為可以從生產力標準、人民利益標準、社會和諧標準來評判政治制度。[4]對于行政制度的評價指標，有研究認為主要有組織結構、功能專業度、信息流、科學基礎等指標。[5]對組織制度建設水平的評價，有學者歸納了執行效果、自我完善、科學成熟與法理依據等標準。[6]除了帶有學科色彩的評價指標外，也有學者認為一般性制度評價的標準包括合理性、合法性和現實性，分別對應效率、公正與實施。[7]（2）從制度評價指標的研究方法上看，普遍的研究方法是主成分分析和因子分析法，其核心思路是通過降維，把多個指標轉化為少數幾個綜合指標。此外，還有邏輯框架法，將幾個內容相關、須同步考慮的動態因素結合在一起，通過分析各種要素間的邏輯關系，建構指標體系。[8]（3）從制度評價指標的內容或者操作上看，有研究基于歐洲政府質量調查（The European Quality of Government Survey）構建了歐洲國家公共部門治理的評價指標項目，包括公平公正、專業精神、反腐敗、法治、司法獨立等。[9]也有學者認為賢能政治中的評價指標主要包括政治能力和專業能力兩個方面。[10]世界銀行全球官僚制度指數（Worldwide Bureaucracy Indicators）的評價指標包括：私營與公共部門勞動力人口信息、公共部門工資溢價、相關工資和薪酬壓縮率、性別間薪酬差距和公共部門工資額等。[11]

總的來看，現有研究中對選賢任能制度評價的針對性、實證性的量化研究比較缺乏，主要表現在以下幾個方面：一是評價指標多是各學者基于其學科本位，從政治學、行政學、管理學等單一角度提出的，缺乏整體性的跨學科與多領域研究；二是理論性、框架性指標體系居多，而實操性、可測性指標體系缺乏；三是一些西方的官僚制與賢能政治評價指標由于制度環境的差異，難以直接適用于中國的制度評價情景。不過，基于政治學、管理學的一些相關研究，從理論性的指標設計與選取，以及實操性的指標體系構建與評價，給選賢任能制度評價指標體系的研究提供了一些間接性的參考。比如，對現有評價條目歸納概括出的選賢任能制度評價的十大維度（制度合理維度、制度合法維度、制度客觀維度、制度操作維度、制度規范維度、制度結構維度、制度協調維度、制度功能維度、制度效用維度和制度效應維度）可為本研究構建指標體系提供框架參考。因此，本文力求通過對選賢任能制度相關評價條目的搜集、篩選和編碼，使用實證與量化方法，探索出一套科學且符合中國國情的制度質量評價指標體系，據此對新中國成立以來選賢任能重要制度樣本進行量化評價，并結合評價結果提出完善選賢任能制度和建設高素質干部隊伍的相關建議。

二、選賢任能制度評價指標體系的理論構建

評價指標體系的理論構建是指標體系的基礎，為指標體系的實證檢驗提供具有一定理論基礎的評價框架。本部分將對領導人講話、政策法規文件、學術文獻研究、調研訪談記錄等涉及選賢任能制度評價的相關評價條目進行搜集、編碼、篩選，形成初步的評價指標體系。

（一）評價條目的搜集匯總

本研究中，評價條目的資料來源主要包括領導人講話、政策法規文件、學術文獻研究、調研訪談記錄等四個方面。具體看，領導人講話中的評價條目主要指黨和國家主要領導人關于干部制度、選拔任用的相關評價性表述。政策法規文件中的評價條目主要指國家法律、黨內法規以及規范性文件等在主題上或有專章涉及干部選任的條文。學術文獻研究中的評價條目主要指中外學者發表的著作、學位論文和報刊文章中涉及選賢任能制度評價的研究觀點或論述。調研訪談記錄主要指課題組自2020年承擔國家社科重大項目以來調研形成的數萬字一手訪談記錄。評價條目的搜集，所涉主體上包括黨政機關、國有企業和事業單位的干部，以黨政領導干部為主。所涉環節上包括素質培養體系、知事識人體系、選拔任用體系、從嚴管理體系、正向激勵體系等“五大體系”，以選拔任用體系為主。所涉層次上，既包括干部個體，也包括領導班子，以干部個人為主。

具體看，領導人講話評價條目搜集了截至2022年黨的二十大提出的“德才兼備、以德為先、五湖四海、任人唯賢”“忠誠、干凈、擔當”“高素質專業化”等表述，共計29條。政策法規文件評價條目搜集了《中國共產黨章程》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中華人民共和國公務員法》等相關法律法規及其歷次修訂，共計45條。學術文獻研究評價條目搜集了中外政治學、行政學、管理學、法學等不同學科對官僚制、干部管理、選拔任用等的相關研究成果，共計30條。調研訪談包括通過課題研討會、專家座談會以及實地調研、問卷調查、訪談獲取的來自全國幾十個單位、地方和數十位相關專家學者的意見，共計33條。上述四方面來源共計為選賢任能制度評價指標體系的構建提供了135條緊密相關的評價條目。本研究采用文本編碼方法，對135條原始資料進行開放式編碼，對相關評價條目的原始語句提煉、加工、萃取出概念化語詞。限于篇幅，本研究對四方面來源的詞條各截取前五分之一并概括如下：（1）領導人講話。黨和國家政治生活的民主化、經濟管理的民主化、整個社會生活民主化；實現和發展人民民主；和群眾有密切的聯系；科學；針對性；指導性；先進性；充分發揮社會主義制度的優越性。（2）政策法規文件。科學（科學化、科學性）；民主（民主化、民主集中）；參與度；參與和監督；密切聯系群眾；群眾監督；結構合理；結構合理調整；合理使用//公平公正；客觀公正//①實事求是；從實際出發。（3）學術文獻研究。科學性；科學基礎；科學規范；技術合理性；科學規范；功能專業度；人民性；民主責任制；民主協商與民主選舉；民主集中制；私營部門參與、政策對象參與；行為主體的制度響應。（4）調研訪談記錄。科學性；科學；科學精準；考實考準；選拔最合適；擇優；合適勝任；崗位需要；專業化；人民中心；百姓滿意；群眾認可度；群眾意見；群眾基礎；代表性廣泛；民意基礎厚實。

（二）評價體系的篩選構建

綜合前文四方面來源搜集形成的評價條目，本研究使用主軸編碼方法，構建初步的評價指標體系。首先，使用Nvivo 12 plus軟件，分別對四類來源中評價條目的概念化語詞進行內容分析。由于評價條目中有的是詞語，有的是短句，有的是集中連續表述，有的是分開間斷表述，有的評價詞匯或短語高頻重復出現，有的僅在某篇論文或某次訪談時以學術化或口語化表達出現，這就需要對上述資料進行歸納整合，按照文獻綜述中述及的10個評價維度，將屬于同一維度的概念化語詞進行歸類，對完全相同或近似表述進行合并。接著，將領導人講話、政策法規文件、學術文獻研究、調研訪談記錄四類來源中的概念化語詞再進行一次“同類項合并”，即每張表中“制度合理維度”均歸到新的匯總表中的“制度合理維度”。這樣做的目的是將分散在不同來源中的概念化語詞進行歸納匯總，從而了解概念化語詞的詞頻，為后續篩選提供依據。在歸類的過程中，將具有類似含義的內容放在同一條目中。比如，四張表的“制度合理維度”中均有“科學、科學性、科學化”的條目，就將四張表中相關內容歸為一個評價類別。通過上述步驟，初步形成了具有10個維度和36個類別的評價指標體系。限于篇幅，對10個評價維度的描述性詞條歸類各截取前五分之一并概括如下：（1）制度合理維度。民主（民主化、民主集中）；黨和國家政治生活的民主化、經濟管理的民主化、整個社會生活民主化。（2）制度合法維度。執行黨的路線；服從黨的紀律//公平公正；機會平等；正義；社會公平。（3）制度客觀維度。鮮明中國特色；符合國情；國情出發；中國特色。（4）制度操作維度。切實可行；行得通；運行有效//簡便易行；于事簡便；于事簡便；簡便易行；便利管用；簡便易行。（5）制度規范維度。規范；規范化；規范；規范管理；規范性//制度化。（6）制度結構維度。結構合理；結構合理調整；合理使用；結構優化；組織結構。（7）制度協調維度。配套完備；配套銜接；內容協調（配套銜接）；銜接；銜接協調；制度契合；配套；培用銜接。（8）制度功能維度。選拔最合適；擇優；合適勝任；崗位需要；專業度；專業化。（9）制度效用維度。百姓滿意；群眾認可度；群眾意見//保證人民安居樂業；幸福安康；和諧；社會安定團結。（10）制度效應維度。政局穩定；保障國家安全；長治久安；沖突化解；維護國家統一。通過兩輪的歸類合并，大幅精簡了相關評價條目篇幅數量，使評價指標體系的框架進一步凸顯。具體說，10個維度評價框架所對應的概念化語詞數量較為平均，即領導人講話表（20條）、政策法規文件表（18條）、學術文獻研究表（19條）、調研訪談記錄表（18條），避免了來源權重過大，影響后續評價的科學性。此外，經過計算，每個概念化語詞平均荷載3.97個評價條目，即每個歸納后的高頻條目對應不同來源的4條相同或相似表達，說明匯總過程的概括性、精煉程度較好。

（三）評價體系的調整改進

上述指標體系是基于課題組的初步理論性構建，其概念化語詞的構建、同類型詞語的合并都會帶有研究者個人的主觀判斷和學科背景局限。此外，由于所使用的數據不少是來源于二手數據，是否能反映和體現干部選賢任能的真實情景仍有待商榷。因此，為進一步提高評價體系的完備性、客觀性與有效性，作者征求了中央組織部、中國社會科學院等單位五位實踐專家和五位理論研究專家的意見。通過專家咨詢，課題組明確了進一步修改的四方面原則：（1）可辨性和可把握性。本研究對象不是對具體制度的評價，而是對一定時間長度、內容結構制度的整體辨別與把握，這要求評價指標要符合整體性評價的特點和要求。（2）可比性或一致性。指標體系構建中一個常見的問題是指標間的“顆粒度”②不一。有的評價條目是領導人談的，相對宏觀；有的是學者研究的，相對具體。有的條目來自中組部干部的看法，有的來自基層干部的觀感。這些不同類型、層級的資料中的評價條目大小、粗細不一，需要進行可比性與一致性調整。（3）可測性和可操作性。評價指標體系的構建不僅僅是為了形成一個原則性、理論性的框架，而是要以此為工具對干部選拔任用制度進行實證研究，客觀衡量不同階段制度發展情況，進而為制度設計與改進提供參考依據。因此，各指標要可測量、易評價。（4）合理性與合適性。中國制度情境下的選賢任能制度評價需要反映和體現中國特色，即評價指標要具有合理性與合適性，符合一般中國人的常識認知，符合中國的具體國情。

按照上述可辨性、一致性、可測性、合理性等原則，本研究對36個類別評價條目中相關概念化語詞繼續進行選擇性編碼，通過搜集匯總、篩選構建、調整改進等步驟，使用“開放式編碼—主軸編碼—選擇性編碼”的文本編碼方法，形成了初步的選賢任能制度評價指標體系。限于篇幅，本研究對三個評價框架所述條目各截取前五分之一概括如下：（1）制度設計下有制度合理、制度合法、制度客觀三個維度，其評價條目包括制度形成過程是否民主，廣泛聽取吸收各方意見；制度實施方式是否體現民主集中制原則；制度設計與論證是否具有科學依據。（2）制度實施下有制度操作、制度規范、制度結構、制度協調四個維度，其評價條目包括是否注重程序和實施過程的嚴謹周密；是否簡便易行，可行性和操作性強//制度形式是否規范，制度化程度高。（3）制度績效下有制度功能、制度效用、制度效應三個維度，其評價條目包括是否有助于干部素質培養和能力提高；是否有助于考核，從而獎優懲劣，能上能下；是否有助于選拔出適合組織需要的優秀人才。該評價體系在向專家反饋后，基本得到了肯定性反饋，也較符合選賢任能制度評價的理論與實踐情況。

三、選賢任能制度評價指標體系的量化分析

如前文所述，本研究通過資料收集、內容分析和專家反饋等方式構建了選賢任能制度評價10個維度、27個指標的評價體系，但該體系是否簡約、精準、有效，還需要進一步通過實證的量化分析予以檢驗。本部分將通過問卷調查、因子分析、信效度檢驗、權重計算等方法對指標體系做量化分析。

（一）評價體系的問卷調查

基于前述評價指標體系，課題組編制了選賢任能制度評價指標問卷，旨在收集相關評價數據，為實證檢驗提供依據。問卷發放中，首先，對形成的初步問卷進行預調查。基于預調查，課題組對問卷進行了調整，給部分受訪者反饋后，得到認可反饋。其次，考慮到問卷發放期間全國仍受新冠病毒感染疫情影響，本研究的問卷填寫采用線上填寫與實地填寫相結合的方式，以線上填寫為主。由于受訪者存在分布廣泛、高流動性、群體規模和邊界不清或者身份比較敏感等原因，線上填寫往往難以實現概率抽樣，本研究采用“樣本選擇法”和“鏈接跟蹤法”等方法，前者指利用樣本匹配方法，實現從網絡訪問固定樣本中獲取代表性樣本的目的；后者根據樣本中的關系網絡追蹤和擴展樣本，以使得非概率樣本接近概率樣本。[12]此外，由于選賢任能制度的主要適用對象是公共部門人員，且評價內容帶有一定專業性和范圍性，最終考慮主要向公共部門（黨政機關、國有企業和事業單位）工作人員（領導干部和一般干部）發放。

按照上述問卷發放思路，數據收集情況說明如下：（1）代表性上，地理上覆蓋了中國東、中、西等地理單元；單位類型上包括了黨政機關、國有企業和事業單位；人員特征上包括了少數民族干部、民主黨派干部、群團組織干部、選調生群體。（2）科學性上，綜合使用了“樣本選擇法”和“鏈接跟蹤法”等方法。回收問卷546份，超過置信度95%、誤差5%以內最少樣本量為384份的要求，基本滿足后續數據清洗和分析需要。（3）有效性上，因發放對象或從事干部人事管理工作，或在高校等研究機構從事相關研究，或為單位骨干經歷過干部選拔任用，均對選賢任能制度有所了解，保證了填答數據的有效性。此外，在對所得數據進行分析前，還需要對數據進行清洗。基于線上問卷后臺記錄的填寫時長，刪去填寫時間過短和過長的樣本。刪除正偏態分布填答時間均值±2標準差之外的數據，并刪除了連續相同打分的樣本，剩余288個有效樣本。

（二）評價體系的因子分析

一般認為因子分析的樣本量宜在300個以上。本研究有效樣本量為288，接近300，基本符合因子分析所需的數據數量要求。對有效樣本進行人口統計學信息描述發現（見表1）：從性別上看，男女比例為1∶0.62。民族上，少數民族占比為11.5%，高于2020年第七次全國人口普查中少數民族8.9%的占比。學歷上，有97.2%的受訪者擁有本科及以上學歷，其中碩士及以上（含在讀）的受訪者有51%，說明本研究的參與者有較高的知識素養和文化水平。約有52.8%的受訪者擔任領導職務（包括正職和副職領導職務），其中屬于黨政領導干部群體的有125人，占288個總樣本量的43.4%，表明問卷的質量有一定保證，而且擔任領導職務的干部一般都有選賢任能的具體感知和親身經歷，能提高回答的有效性。從受訪者的工齡上看，58.7%的受訪者工齡在3-20年間，說明一半以上都是單位的中青年骨干。62.9%的受訪者工齡在10年以上，說明受訪者大部分都有選拔選任經歷，對本研究主題較為熟悉。此外，有體制外工作經歷的受訪者占總樣本量的31.6%，體制內外人才的流動也屬于廣義選賢任能的一部分，有類似經歷的受訪者能更加客觀、辯證地看待中國共產黨選賢任能的干部人事制度。

進行因子分析前，需要先對數據適用性進行統計檢驗。本研究使用SPSS 27對樣本數據進行KMO和Bartlett's球形檢驗，結果顯示，KMO系數為0.954，大于0.9，說明非常適合因子分析；而Bartlett's球形檢驗的顯著性水平P值為0.000，小于0.05，達到顯著水平，表明數據適合進行因子分析。接著，對評價維度及其條目進行主成分分析，將評價維度進一步降維。公因子（評價維度）數量確定的依據主要是Kaiser標準法，因子特征值≥1.0；公因子的累計方差貢獻率之和應達到70%以上。確定公因子及其支撐性因子后，還要對因子進行篩選，標準主要是變量獨立原則和內部一致原則。依據上述標準，通過四輪探索性因子分析后，最終刪去12條評價指標。對剩余指標樣本量通過主成分分析法和凱撒正態化最大方差法得出旋轉后的成分矩陣，旋轉后的成分矩陣結果顯示構建四因子評價模型具有實證科學性（見表2）：（1）KMO、Bartlett's球形檢驗、樣本均值、標準差與共同度等符合相關標準，說明全部樣本適合因子分析。（2）四因子模型相比于三因子模型，旋轉載荷平方和累計百分比從73%提升到78%，四因子模型保留了原始樣本中3/4以上的信息，代表性和概括性很強。（3）現有因子模型所有變量均符合變量獨立原則和內部一致原則，說明變量樣本質量較高。（4）從因子結構上看，因子1、2、3、4所屬變量數量分別是5、4、3、3，結構相對均衡。

通過四輪探索性因子分析，得到的因子模型較為科學合適，可以對公因子進行命名。具體看：（1）公因子1包括五個指標評價條目，涉及選賢任能對象的選拔、考核、流動、激勵、培養等環節，總體與制度實施的效果相關。（2）公因子2包括四個指標條目，涉及制度設計與實施的科學和民主程度，反映了制度的合理性程度。（3）公因子3包括三個指標條目，涉及制度實施運行中結構是否完備、配套是否銜接。（4）公因子4包括三個指標條目，涉及制度的合法合規性。綜合四個因子題目主要的、共性的內容進行歸納概況，考慮命名如下：因子1命名為“有效管用”，因子2命名為“科學民主”，因子3命名為“完備協調”，因子4命名為“依法合規”。

（三）評價體系的驗證檢驗

對于經過探索性因子分析形成的評價指標體系，還需要通過驗證性因子分析進行檢驗，并對其進行信效度檢驗。另外，不同指標的權重也有差異，更為完善的指標體系還需要對各指標權重進行確定。驗證性因子分析的問卷是通過課題組2022年7月赴江西、山西、廣東等多個地市及其機關進行調研，分別由組織部安排進行了線上填寫，共得到2817條樣本。經過數據清洗，剩余1468條有效樣本。為避免出現在自我報告式問卷中常見的共同方法偏差問題，本研究采用對不同群體發放的方式來降低共同方法偏差，并使用Harman單一因素檢驗法進行共同方法偏差檢驗，通過計算因子荷載，旋轉后因子1、2、3、4的方差百分比為：23.229%、19.860%、18.947%和15.854%，占比較為平均。接著，對有效樣本進行隨機分組，組1（734個樣本）用AMOS模型擬合度分析、組2（734個樣本）用MPLUS指標維度數分析。通過AMOS軟件構建選賢任能制度評價指標體系模型的驗證性因子分析路徑，絕對擬合指標、增值擬合指標與簡約擬合指標的結果顯示，絕對擬合指標RMR值（殘差均方根指標）為0.089，略微超過了0.050的閾值，其他結果均在合理范圍內，可證明四因子模型的擬合度較好。接著，通過MPLUS軟件進行結構方程分析，驗證指標維度數量是否最優。從四因子、三因子、雙因子、單因子分別對15個指標進行分析，結果顯示，三因子、雙因子和單因子都是備擇模型，唯有四因子模型符合絕對擬合指數和增值擬合指數的各擬合標準。因此，通過MPLUS分析可知，四因子模型與備擇模型比是最為合適的。

在使用AMOS和MPLUS軟件對四因子擬合度和公因子數量進行檢驗后，還需要對問卷的信效度進行檢驗。信度檢驗方面，通過SPSS分析，題項內部一致性α系數為0.941，表示15個題項的一致性非常理想，一致性信度非常高。具體看，各題項本身與其余題項總分的積差相關系數在0.638-0.764之間，表示其相關度很高。從題項刪除后量表的內部一致性α系數值改變來看，刪除相應題項后，量表的α系數均小于本維度整體的α系數0.941，表明各題項與其他題項的同質性較高。效度檢驗方面，在預調查階段，向組工專家和各類各級干部進行了多輪發放，對問卷進行了修改和完善，一定程度保證了量表的內容效度。前文結構方程分析結果也說明，四因子模型符合絕對擬合指數和增值擬合指數的各擬合標準，說明四因子模型的結構效度較好。此外，各公因子總分與選賢任能制度評價總分的Pearson相關系數（0.707-0.917）顯著高于各公因子總分間的Pearson相關系數（0.510-0.771），說明各維度之間的區分度較好，量表具有統計效度。

最后，指標體系的權重可以通過各成分的方差貢獻率和載荷系數信息的比值等進行計算。前述探索性因子分析時，對該模型的因子荷載情況進行了計算：4個公因子的累積方差解釋率值為77.890%，4個因子的方差解釋率（方差貢獻率）分別為：23.229%、19.860%、18.947%和15.854%。據此，4個因子的權重分別為各因子方差解釋率與累積方差解釋率的百分率，取整后四因子的權重分別為30%、26%、24%、20%。將因子順序按照制度設計、制度實施的邏輯調整后，形成了4個因子15個指標的評價體系（見表3），其評價維度、權重、指標等內容的形成過程中使用了科學的方法，它們經過多輪檢驗，在請教相關專家后也得到較為積極的反饋。

四、選賢任能制度評價指標體系的實際應用與分析

前文對選賢任能制度質量評價的指標體系進行了理論構建和量化分析，最終形成了包括四個維度、15個指標的評價體系。本指標體系是否具有操作性與可行性，需要通過相關的實際應用進行評判。因此，本研究從新中國成立以來公開頒發的選賢任能制度文本中選擇了27組重要制度樣本進行實際評價。

（一）重要制度樣本選擇

重要制度樣本選擇的范圍是新中國成立后所有公開頒布的“選賢任能制度”，包括國家法律、黨內法規中與選賢任能相關的重要制度樣本。因此，第一步就是要廣泛、全面地對相關制度進行搜集。制度樣本的搜集范圍主要基于網上權威數據庫和相關領域學者著作，主要包括人民網人民數據、共產黨員網、北大法寶黨內法規數據庫、國務院政策文件庫，以及中共中央組織部編《中國共產黨組織建設一百年》等著作。制度樣本的搜集標準包括三方面：時間上是新中國成立以來的相關制度樣本；內涵上是本研究對“選賢任能制度”概念的狹義界定③；外延上是主干性的重要制度樣本。基于上述搜索范圍及搜索標準，初步整理出200余條樣本組成的制度樣本庫。

課題組邀請相關組工干部、專家學者審閱把關，他們反饋上述樣本庫存在主體過寬、內容過泛的問題。主體過寬指現有樣本搜集把廣義的人才制度也納入其中，導致研究所涉主體不夠聚焦。內容過泛指現有制度樣本在所涉內容上把非選拔任用環節的制度也包括進去了，核心主干制度不突出。以主體過寬舉例，《關于加強專業技術人才隊伍建設的若干意見》中主要談專業技術人才隊伍建設如何更好適應黨和國家發展需要的問題，顯然，專業技術人才不僅包括黨政機關、國有企業和事業單位中的專業技術類工作人員，還包括社會其他廣大人才群體，如在私企、外企、非政府組織等單位中的專業技術人才，而這部分人并不是本研究重點探討研究的對象，應考慮刪除。通過對主體過寬、內容過泛問題的回應，本研究將制度數量降為110份。

然而，即使是對100余份制度進行評價，其可操作性仍然較低，需要進一步突出重點、核心、主干制度樣本。在征求相關干部、專家意見后，本研究考慮根據黨內法規的效力位階④來篩選排序。黨內法規橫向上分為黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則等類型，縱向上分為中央黨內法規、部委黨內法規和地方黨內法規等類型。根據位階高低，對110份樣本按其橫向與縱向的位階類型進行編碼標記，考慮保留標記為1、考慮暫留標記為2、考慮刪除標記為3。綜合編碼結果加上人工篩選，第二次精簡后得到60份制度樣本。這60份制度樣本主要是篩選考慮選項為1的核心制度，兼顧部分篩選考慮選項為2的重要制度。人工調整中，也考慮了相關性等因素。比如，1949-2023年間，《中國共產黨章程》共經歷了13次修訂，然而并不是歷次修訂都對選賢任能制度進行了修改，因此雖然黨章的效力位階很高，但也要結合相關性進行調整。為進一步提高可測性，有專家建議對同一階段相似制度進行合并，對相關性高的一類制度進行評價。最終，經過多輪專家補充和篩選后，基于同類項合并的精簡，確定新中國成立以來27類選賢任能重要制度樣本（一類重要樣本包括若干份具體制度）。這樣，受訪者實際對新中國成立以來選賢任能制度發展階段中，某一重要制度樣本類別進行整體性評價，實際評價內容為27類，使評價的可操作性、可測評性大大提高。

（二）評價過程與結果分析

基于前文探索形成了選賢任能制度評價指標體系（評價工具）和新中國成立以來選賢任能27類重要制度樣本（評價對象），本研究將使用評價工具對評價對象進行量化評估，從而揭示選賢任能制度的質量水平及其變化趨勢。研究使用焦點小組問卷法，對中國浦東干部學院、黑龍江省委黨校、浙江紅船干部學院進行了小范圍針對性發放，重點對黨政機關廳局級、縣處級、鄉科級領導干部進行了問卷調查。為便于受訪者了解各制度核心內容，課題組還提供了包含制度簡介的附件。通過線下組織填寫，共收到143份答卷。評價者主要是領導干部，并且年富力強，具有比較豐富的選任干部的經驗，也熟悉相關的選賢任能制度，從一定程度上保證了評價結果的有效性。其中，受訪者以男性與漢族居多，年齡以中青年為主，36-45歲區間占到了60%以上，碩博士人數占比接近60%。來自黨政機關的120名受訪者的職務級別分布較為平均，廳局級、縣處級、鄉科級人數分別為39、44、35人（處級及以上占比達70.3%），其中超過95%為領導職務（包括正職和副職）。數據清洗后，共剩余88條有效數據。由于是線下組織填寫，且對問卷內容進行了說明和解釋，加上受訪者層次較高（碩博60%、處級以上70%、領導干部95%），有效保證了數據質量。此外，為了解受訪者對所填寫信息的熟悉程度，問卷還參考德爾菲法設置了權威系數⑤的計算。總的看，受訪者對選賢任能制度評價的整體權威系數為0.85，對1978年以前選賢任能制度評價的整體權威系數為0.75，對1978-2012年間選賢任能制度評價的整體權威系數為0.75，對2012年以來選賢任能制度評價的整體權威系數為0.95。由此可見，不論是整體評價還是各個歷史階段的評價，受訪者的權威系數均≥0.7，可認為評價結果具有較高信效度。同時，課題組對相關的評價者進行了隨機訪問，被訪問者認為能夠在有效時間內完成評價工作，并且認為自己能夠清楚理解與把握相關的評價標準與對象特征。因此，應用評價結果表明，本研究所建構的4個維度15個指標的選賢任能制度質量評價指標體系，在樣本群體中具有較好的操作性與可行性，可以進一步在更大范圍進行推廣應用。

（三）基于應用結果的啟示與價值分析

基于代表性群體的量化打分對新中國選賢任能制度進行評估，相比于主觀性的敘述，增加數據支撐；相比于模糊性的評價，更有基于數據的衡量。而且，從依法合規、科學民主、完備協調、有效管用這四個維度進行評估，在分析視角和評估框架上具有創新性。為更方便揭示選賢任能制度質量變化幅度及其發展趨勢，本研究參考中共中央、中央組織部文件及相關專家學者研究，將新中國選賢任能制度的發展分為七個階段，應用評價結果表明，本研究從量化的視角揭示出了七個階段中選賢任能制度質量的發展趨勢，各個階段分別存在一定的差異性與特殊性。具體看，歷史脈絡上，從1949到1978年，加權后的選賢任能制度質量呈逐漸遞減趨勢，1966-1978年急轉直下達到谷底。改革開放后，選賢任能制度質量快速恢復到新中國成立初期水平并平穩發展。新時代以來，選賢任能制度整體質量上升到一個新臺階。分類評價上，新中國成立以來選賢任能制度依法合規、科學民主、完備協調、有效管用這四個評價維度的平均發展水平整體類似（方差僅為0.007），但如果計入權重系數后，則有效管用的得分明顯高于其他維度評分，說明選賢任能制度產生的實際效果較好，能切實推進國家治理和中國式現代化進程。依法合規指標在第七階段得分增幅達11%，而同階段其他指標增幅則在10%以內，說明新時代以來對黨組織主體地位和主導作用的強化顯著提升了選賢任能制度的依法合規水平（見表4）。

五、基于應用評價結果的相關思考與建議

中國式現代化是中國共產黨領導的社會主義現代化，是由廣大干部具體實施、執行、貫徹的現代化。要實現高質量的現代化，就需要高素質的干部隊伍，這就需要對選賢任能制度進行創新發展。

（一）堅持黨管干部，提高制度設計的依法合規程度

進入新時代以來，干部選拔任用中“黨管干部”原則不斷強化，黨組織在干部選拔任用環節的主體地位和主導作用不斷凸顯。選賢任能制度評價體系中的“依法合規”維度，不僅指法律法規的創設是否符合相關規定，編制過程是否具有法理依據，更重要的是強調干部工作對組織路線和政治路線的支撐與保障功能。然而，通過對評價維度的權重分析發現，依法合規維度的權重為20%，相對較低；且在全國抽樣調查中，受訪者對新中國選賢任能制度中依法合規維度評價的得分在加權中也相對較低。這種權重和得分上的“雙低”現象，在一定程度上表明受訪者的感知與國家的重視之間仍存在一定差距。比如，對于目前的公務員制度和黨政領導干部制度，不少受訪者可能認為兩者是某種程度上的“兩官分途”，對黨政領導干部要突出政治性，而對公務員可能更需要強調專業性，因而認為后者在制度設計上不需要太突出強調黨紀黨規和黨管干部原則。此外，也有受訪者對國有企業、事業單位人員管理制度上是否需要突出“黨”的地位和“管”的方式存在認識上的模糊，部分受訪者認為國有企業、事業單位人員不同于黨政機關干部，做好本職工作即可，對其管理制度不需要太突出政治性。總的看，黨管干部、黨管人才是選賢任能干部人事制度最核心與最根本的原則，是整個干部人事制度的“線頭”。在分類管理格局上，要進一步突出強調黨管干部原則在不同制度間的基礎、核心地位，明確制度設計要首先依循（依法合規的“依”）黨的集中統一領導，在此基礎上根據相關已有制度和不同對象、情景，制定適合（依法合規的“合”）本類型崗位和工作的具體制度。

（二）堅持民主集中，提升制度實施的科學民主水平

從新中國成立之初的分部分級管理到改革開放后的分類管理，從委任、選任的單一模式到委任、選任、聘任、考任與競爭性選拔等多種模式并舉，從制定國家公務員和黨政領導干部的試行條例到黨政機關、國有企業和事業單位干部制度體系建設，選賢任能制度評價中一條貫穿始終的脈絡線索，就是選任科學化和民主化水平的不斷提升。如果說依法合規維度是選賢任能制度設計的核心，那么科學民主就是實現制度效能的重要支撐。然而，受訪者對新中國選賢任能重要制度的評估結果顯示，科學民主的未加權得分是最低的，在新時代選賢任能制度四個維度中的得分也是最低的，且其新時代得分相較于新中國成立初期得分的上升分值也是最低的。在新中國70多年發展建設的七個階段評分中，其提高的速度較慢、程度也較低。這種感知評估的低分、得分提高的緩慢，一定程度上與選賢任能制度發展過程中人們對科學民主認識的逐漸深化有關。科學民主的實質就是遵從民主集中原則，遵循人力資源管理客觀規律。但是新中國成立初期，尤其是“文化大革命”時期，選任的標準和方法都偏離了科學民主的這一實質；改革開放后，國家重新確立了科學化、民主化、制度化的干部人事制度改革方向。總的看，科學民主是服務于選賢任能的一種手段，體現了黨管干部價值性基礎上的工具性。選賢任能制度的科學民主性在選任原則上，集中體現為人崗相適、人事相宜的科學性原則和公道正派、群眾公認的民主性原則；在選任模式上，要求合理使用聘任制、考任制和競任制；在選任程序上，要求依照民主程序、經過民主醞釀、通過民主決策產生人選；在選任渠道上，強調增加選賢任能制度對人才的政治引領和政治吸納[13]，通過制度設計的包容性提高制度的凝聚力。

（三）堅持系統完備，完善制度實踐的協同協調體系

制度建設是黨的建設的重要組成部分。黨的十九大報告提出要將制度建設貫穿黨的建設各個方面，黨的二十大報告在黨的建設部分專節論述制度建設問題。“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”[14]，選賢任能制度是整個黨和國家領導制度與組織制度體系中帶有根本性和關鍵性的制度，具有穩定性和長期性的特點。進入新時代，選賢任能制度體系建設也被擺到更加突出的位置。僅以黨政領導干部選拔任用制度數量看，據課題組不完全統計，1995至2022年間印發的40份制度中，十八大后制定出臺的就有14份，占總量的35%。正是因為黨中央的高度重視，選賢任能制度體系的內部完備性和外部協調性水平不斷提高，已成為國家制度和治理體系的顯著優勢之一。根據2021年中央辦公廳法規局發布的《中國共產黨黨內法規體系》對黨內法規體系框架構成的描述，選賢任能制度貫穿黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規等四大板塊。因此，在制度內部外部的體系和橫向縱向的關系中，選賢任能制度中的完備協調維度成了制度質量的主要特征，體現了制度設計的科學性，關系到制度運行的有效性，反映了制度效能的顯著性。完備協調維度在選賢任能制度體系中的權重為24%，居于中間位置，但對其的質量評估則從改革開放初期的居于最末，不斷快速攀升，進入新時代后位居第三，接近第二，與選賢任能制度體系建設受到重視的程度相匹配。從制度實踐視角看，評價制度運行是否有效、制度發展是否成熟，需要以系統哲學觀來看待制度體系的關聯性和有序性。[15]關聯性上，需要使干部制度與橫向上的人才制度、組織制度相協調，與縱向上的上位法律法規與下位法律法規相協調。有序性上，要抓住公務員法、干部任用條例，以及國有企業、事業單位的主干性制度，穩步健全選拔任用相關環節的支撐性制度，統籌好橫向與縱向、核心與外圍等制度的關系，構建層次分明、完備周延、有序協調的選賢任能制度體系。

（四）注重工作實績，增強制度運行的有效管用效能

制度的生命力在于執行。高質量的制度設計為的是高效能的制度執行，將制度優勢轉化為治理效能。因此，選賢任能制度依法合規、科學民主與完備協調等評價維度的最終歸宿和落腳點是結果的有效管用。選賢任能制度優勢的發揮，需要通過有效管用的制度執行來實現。有效管用程度的高低體現了制度整體質量的優劣，反映了制度整體效能的高低。在選賢任能制度體系中，有效管用的權重最高，為30%，共有五個評價條目（二級指標）支撐這一評價維度（一級指標），包括培訓、考評、配置、管理、保障等人力資源管理的環節，對應了素質培養、知事識人、選拔任用、從嚴管理、正向激勵等干部管理的“五大體系”。某種程度上，選賢任能制度的有效管用維度自身就是一個周延全面的“子系統”。從受訪者感知評估上看，有效管用維度也是得分最高的評價維度，新中國成立伊始就超過7分，七個階段中有五個階段都超過或接近7分，總體體現出制度執行實效的穩定性和長期性。有效管用維度的高權重與高得分是與黨治國理政的成就相吻合的，從新中國成立初期贏取抗美援朝戰爭，到成功研制“兩彈一星”，再到經濟騰飛，再到打贏脫貧攻堅戰等，都體現了選賢任能制度在人員配置上的高效率、高效能。在未來建設堪當民族復興重任的高素質干部隊伍實踐中，要打通“有效管用”這最后一公里，需要在制度設計上體現中國特色，在制度執行上強調可操作性、可評估性，在制度結果上強化組織戰略目標的實現。基于建設中國式現代化（中心任務），實現中華民族偉大復興（奮斗目標）對高素質干部隊伍建設提出的要求，要在制度設計與實施的各個環節中，將建設高素質、專業化的干部隊伍放在重要位置，把有效管用的要求貫穿于制度建設的各個方面，通過提高制度有效管用程度，帶動整個選賢任能制度質量的提高，進而推動干部隊伍的高質量發展和中國式現代化目標的實現。

注釋：

①“//”指不同維度評價條目間的分割，評價條目中有部分詞條有重復，是由于四類資料中都出現相同表述，表明該詞條是高頻詞。

②所謂指標顆粒度（granularity），指的是指標大小、粗細、清晰度等方面的一致性程度。

③選賢任能制度概念有狹義和廣義兩種界定，狹義的選賢任能制度主要指黨政機關、國有企業和事業單位中黨政領導干部、公務員（不含黨政領導干部群體）、國有企業和事業單位人員選拔任用等環節（涉及選拔標準、條件、對象、范圍、方法、程序、任用方式等）的核心制度。

④效力位階也稱效力等級，指構成執行法律不同類別的規范在執行法律部門中的地位或所處的效力層級，以及當這些規范之間出現沖突時應適用的原則。

⑤所謂權威程度是指受訪者給出的某一問題或者方向的權威力度，其值的大小對評價的可靠性影響顯著。權威程度用權威系數（Cr）表示，該系數由受訪者對問題的判斷依據（Ca）和受訪者對問題的熟悉程度（Cs）兩個因素決定，數值均來自受訪者的自我評價。權威系數Cr=（Ca+Cs）/2。權威系數Cr≥0.7即認為研究結果可靠。

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