我國公共圖書館法人治理結構的研究現狀與展望

高凡 歐陽娟

摘 要：

梳理了公共圖書館法人治理結構研究歷年發文概況并劃分為三個階段，將公共圖書館法人治理結構研究總結為宏觀、中觀和微觀三個層面。就研究現狀來看，宏觀層面，圖書館治理理論研究乏力；中觀層面，法人治理結構建設研究失衡；微觀層面，出現實踐探索重心有所偏移等問題。提出需要創新研究視角，加強跨學科融合；擴大研究范圍，填補研究缺失；聚焦重心，理順多方復雜關系的建議，以期為未來公共圖書館法人治理結構研究和實踐探索提供參考。

關鍵詞：

公共圖書館；法人治理結構；圖書館理事會

中圖分類號：G251.2??? 文獻標識碼：A?? 文章編號：

1003-7136（2023）01-0009-06

Research Status and Prospect of Corporate Governance Structure of Public Libraries in China

GAO Fan，OUYANG Juan

Abstract：

This paper combs the overview of the research on the corporate governance structure of public libraries over the years and divides it into three stages，and summarizes its research into three levels： macro，meso and micro.According to the current research status，the research of library governance was weak at the macro level；the research on the construction of corporate governance structure was unbalanced at the meso level；the micro level has problems such as shifting the focus of practice and exploration.The paper proposes suggestions that it is necessary to innovate research perspectives and strengthen interdisciplinary integration，expand the scope of research to fill in research gaps，and focus on the center of gravity to straighten out the complex relationships of multiple parties，so as to provide reference for the research and practical exploration of the corporate governance structure of public libraries in the future.

Keywords：

public library；corporate governance structure；library council

0 引言

2017年，中宣部等7部門聯合印發的《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》（以下簡稱：《實施方案》）明確提出，到2020年底，全國市（地）級以上規模較大、面向社會提供公益服務的公共文化機構，要基本建立以理事會為主要形式的法人治理結構。深化文化事業單位法人治理結構改革，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，也是順應政府職能轉變的要求，這不僅能減少政府對公共文化服務供給的過度干預，也能更好地保障公民的文化權益。為了更好地促進公共圖書館法人治理結構的發展，有必要對既有成果進行回顧、梳理和總結，以期為未來的研究和實踐探索提供參考。

1 公共圖書館法人治理結構研究概述

20世紀70年代至90年代末，西方國家興起的新公共管理運動和治理理論，不僅改變了傳統的公共管理模式，也促使圖書館管理范式由“管理”向“治理”轉變［1］。本文以CNKI 數據庫為主，期刊來源限定為CSSCI和北大核心，檢索式為SU=（“圖書館治理”+“公共圖書館*法人治理結構”+“公共圖書館*理事會”），檢索時間范圍為2003—2020年，排除非相關文獻，最終選出相關文獻289篇，如圖1所示。

圖1 2003—2020年與公共圖書館法人治理結構主題相關的發文

從圖1可知，“圖書館治理”“公共圖書館法人治理結構”“公共圖書館理事會”三個主題的研究變化趨勢大致相同，可分為三個階段：

第一階段（2003—2011年）：十七屆二中全會通過《關于深化行政管理體制改革的意見》，要求對事業單位進行分類改革。隨后，2008年出臺的《關于事業單位分類試點的意見》，進一步要求事業單位建立健全決策權、執行權和監督權，形成相互制約與相互協調的權力結構和運行機制，這促使圖書館法人治理結構的研究呈上升趨勢。

第二階段（2012—2016年）：2016年正式通過的《中華人民共和國公共文化服務保障法》（以下簡稱：《保障法》）第24條指出，國家要推動公共圖書館等公共文化單位建立健全法人治理結構，吸收有關方面的代表、專業人士和公眾參與管理。隨著相關公共政策和《保障法》的頒布，圖書館法人治理結構的研究迎來了第二個研究高峰。

第三階段（2017—2020年）：隨著《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱：《公共圖書館法》）的正式頒布，原文化部以學習貫徹《公共圖書館法》為契機，加快推動公共圖書館事業發展，要求盡快將法律中確立的各項制度落到實處，重點推進公共圖書館法人治理結構等相關改革任務的落實。同時，《實施方案》也促進公共圖書館法人治理結構實踐的探索，這一階段的文獻多集中在對實踐經驗的總結。

從圖表波動趨勢可推斷出，公共圖書館法人治理結構研究的發展與國家政策法規的出臺密切相關。當國家出臺與公共圖書館法人治理結構方面有關的公共政策和意見時，學術研究領域也出現了相應的研究熱潮。但在第三階段，伴隨《公共圖書館法》和《實施方案》的頒布，公共圖書館法人治理結構研究領域并沒有迎來第三波研究熱潮。到底是何原因導致研究熱度下降？公共圖書館法人治理結構的未來研究方向是什么？這需要進一步探究。

2 公共圖書館法人治理結構研究現狀

隨著公共圖書館法人治理結構的研究領域不斷擴展與深入，研究內容也得到了極大豐富。圖書館治理主要是指各類社會組織機構和個人，基于利益關系對圖書館事務的政治參與和管理活動，由此可以看出，圖書館治理的存在前提是與圖書館有關的利益關系，治理主體多元，治理對象是圖書館事務，治理實質是政治參與和利益協調［2］。公共圖書館法人治理結構，就是根據決策權、執行權、監督權相互分離與相互制約的原則，在圖書館建立理事會、執行層、監事會的組織架構［3］，其中，組建理事會是圖書館實施法人治理結構的根本標志［4］。總體而言，對公共圖書館法人治理結構的研究大致可以分為宏觀、中觀和微觀三個層面。宏觀層面側重于圖書館治理的理論研究；中觀層面傾向于公共圖書館法人治理結構的建設；微觀層面則聚焦于公共圖書館理事會的實踐探索。

2.1 宏觀層面：圖書館治理的理論研究

國內學者對圖書館治理的理論研究，主要集中于圖書館治理的內涵或概念界定、治理模式和治理主體的探討、國外理論學習等方面。早在2003年，黃穎最先提出圖書館管理范式要從“統治”向“治理”轉變，指明圖書館治理不僅是一種制度安排，更是一種治理過程［5］。學者們在此基礎上延伸，從權力范圍、館長角色和工作內容等方面，闡釋了圖書館治理與圖書館管理的區別［6］，并將其分為參與治理、自主治理和合作治理三種治理模式。在治理主體上，雖然國內外的圖書館治理主體都具有多元化特點［7］，但國內的治理主體存在所有者主體權力懸置、建設主體責任缺失、實施主體定位模糊等弊端［8］。在治理主體弊端的基礎上，學者們還將研究范圍拓寬至治理單元和治理評價等，發現公共圖書館治理單元呈“島嶼結構”和忽視結果評價等特征［9］。除此之外，國外的圖書館治理理論經過百余年發展，早已形成較為完善的理論體系，但國內的圖書館治理理論仍處于起步階段，因此，學習并借鑒西方經驗也是一種較好的選擇。學者們發現，西方圖書館治理理論是以“委托—代理思想”為理論基礎［10］，以績效標準、激勵機制和結果導向為最終目標［11］。國外公共權力配置結構、圖書館立法等為圖書館治理營造了良好的治理環境［12］，使得國外圖書館治理具有以法律為保障、側重績效評估、鼓勵社會力量合作等特點［13］。可以將國外相關理論和有益經驗引入國內的研究中，并讓其指導與服務于實踐。

2.2 中觀層面：法人治理結構建設

在圖書館法人治理結構建設方面，主要探討了優化治理結構的關鍵、治理機制、制度環境和治理結構困境等內容。蔣永福將圖書館法人治理結構分為，由“政府—圖書館行業協會—圖書館”相互協調組成的外部治理結構，和由“理事會—執行層—監事會”相互制約組成的內部治理結構。但在優化內外部法人治理結構的關鍵問題上，存在較多爭議。例如，有些學者認為，其關鍵在于實行理事會制度、加強圖書館行業管理［14］，或是合理設置建設主體［15］。有的學者則認為，與法人治理結構改革相關聯的配套制度銜接不夠，因此，加強關聯制度配套銜接的頂層設計才是優化法人治理結構的關鍵［16］。還有的學者則認為，由于治理機制不健全，外部環境的法律缺失和體制阻礙等問題，共同導致了法人治理結構建設困境［17］，因此，健全治理機制除了完善立法之外，還需要理順圖書館與政府部門、讀者之間的關系［18］。除此之外，學者們還從法律體系、打破體制藩籬和鼓勵社會參與等角度提出了諸多建議與措施，如建立綜合性的政策法律保障體系［19］，促進法人治理結構政策與地方性規章相適應［20］等。

2.3 微觀層面：理事會的實踐探索

在實踐探索層面，側重于國外經驗介紹和國內實踐總結。徐引篪等人最早介紹了美國圖書館理事會的制度和職權，認為處理好理事會與政府、館長之間的關系至關重要［21］。在國外經驗引進方面，學者們對美國各州圖書館理事會的整體規劃與發展瓶頸［22］、常規制度與特殊制度［23］、理事成員的職業道德規范［24］等方面進行了介紹。在國內實踐總結上，主要針對難點及問題提出解決措施。例如，分析深圳圖書館理事會的決策權職能與議事規則［25］，發現理事會建設存在決策機制待健全、理事激勵不足［26］等內部問題，面臨政事不分的體制藩籬、社會榮譽機制缺失［27］等外部障礙。除此之外，圖書館理事會建設還存在上層制度與實踐操作脫節［28］、缺乏法治政策保障［29］、制度突破創新有限［30］、圖書館行業協會獨立性差［31］、理事會定位模糊［32］、績效考核指標不明確［33］等問題。對此，學者們在借鑒國外經驗的同時也結合國情，提出了許多有針對性的建議和措施，如加強頂層制度設計和政策保障機制［34］、探索圖書館聯合建設主體模式［35］、完善內外監督約束機制［36-37］、引入市場機制及拓寬經費來源渠道［38-39］、吸取社會資源參與治理和發揮非營利組織力量［40］等有益的建議與措施。

3 公共圖書館法人治理結構的反思

3.1 圖書館治理理論研究乏力

圖書館治理理論的研究乏力，主要源于以下幾點：第一，對圖書館治理理論的宏觀背景把握不足。關于公共圖書館借鑒企業法人治理結構的必要性與合理性的討論并不充分。在傳統管理體制向法人治理結構過渡期間，如何發揮法人治理結構的優勢，使得改革效益大于治理成本等研究，也較為缺乏。即使國家出臺了諸多政策文件來支撐法人治理結構改革，但在理論研究和實踐探索方面卻呈現放緩趨勢。第二，研究視角受限。部分學者從公共治理視角探究多元治理主體的合作治理［41］，基于善治視角構建公共圖書館法人治理結構評價體系［42］等。盡管其研究視角已有一定突破，但仍需要進一步拓寬與創新，亟須吸收其他相關學科的研究成果，為公共圖書館法人治理結構研究開拓新方向。第三，對根本問題缺乏關注。利益關系是圖書館治理存在的前提，驅動著所有利益相關者參與和關注圖書館事業管理，最終形成“黨委領導，政府負責，社會協同，公眾參與”的多元治理局面［43］。但是在已有的研究中，缺乏對多元治理主體之間利益關系的深層次探究，也未探究到底是何原因驅動公眾要參與到圖書館治理中。如何協調多元治理主體之間的利益關系，真正保障理事會能行使決策權，是一個值得關注與探討的根本問題。

3.2 法人治理結構建設研究失衡

雖然圖書館理事會是法人治理結構的核心，但是執行層和監督層也是法人治理結構的重要組成部分。通過對已有研究成果進行梳理，發現對執行層和監事會的研究較少。首先，雖然圖書館章程對理事會與執行層的職責分別進行了規定，但在實際操作中，理事會與執行層之間仍然存在職能交叉等情況。對于執行層在執行過程中對改革的態度、所面對的障礙、所需要的資源等問題都未進行充分探討。其次，監事會的職責是確保理事會決策合理合法，執行層執行合規合矩。但在中編辦的《事業單位法人治理結構問答》中指出，在事業單位法人治理結構建設中，要從實際出發，講求精簡效能，情況特殊的圖書館才需建立監事會［44］。從而，大多數公共圖書館，主要是建立以單層制的理事會為主的組織結構，采用決策監督合一的方式［27］。由此會產生疑問：未建立監事會，是否就意味著法人治理結構并不科學，無法達到三權分離的效果？另外，由于監事會的缺失，也會導致內部監督機制缺失，無法與外部監督機制有效銜接等問題［45］。同時，關于理事會與政府、執行層、監事會之間的關系研究相對滯后，對影響法人治理結構改革的根本障礙揭示不夠充分。

3.3 實踐探索的重心有所偏移

國外的圖書館理事會能成功運行，在于其有良好的治理環境，例如良好的法治環境、分權與自治的民主思想、公民較高的參與意識和成熟的理事會制度等。因此，學者們在借鑒西方成功經驗時，也多從這些宏觀視角出發，提出解決對策，從而導致實踐探索的重心有所偏移。在微觀層面的實踐探索，可將研究重心放在一些具體的、可落實的對策建議上，保障理事會的有效運行。例如，第一，國務院辦公廳印發的《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》明確要求，作為建設主體的政府代表，應出任理事會的理事長。那么，這項要求是否合理？是否會影響圖書館代表與外部理事行使決策權？是否是理事會職權“形同虛設”的主要原因？第二，由原來的館長負責制轉變為集體決策制，在保障決策的民主性和科學性的同時，也給圖書館治理帶來一定的挑戰。在圖書館處理重大危機時，集體決策的低效與耗時，可能會導致圖書館錯過“轉危為機”的最佳時機；在重大事項上，面對理事成員之間的決策分歧，可能需要召開多次理事會會議，這無形中會增加決策成本。集體決策應如何落實職權與責任等。對上述問題都需要進行更深地研究與探討。

4 公共圖書館法人治理結構研究展望

4.1 創新研究視角，加強跨學科融合

面對理論研究乏力等困境，首先，可加強與公共政策的互動，將公共圖書館法人治理結構置于國家治理變革和文化事業單位管理體制改革之中，適當借鑒國有企業法人治理結構改革的成功經驗，探索適合中國國情的公共圖書館法人治理結構［46］。通過理論指導促進法人治理結構改革政策的執行與落實，這對于提升政府對法人治理結構改革的推力、圖書館內部改革的動力、社會公民參與的積極性等具有重要意義。其次，需要加強多學科之間的融合，不斷強化基礎理論研究，深化公共圖書館法人治理結構的認知水平。目前，對圖書館治理的研究多采用新公共管理理念為指導，新公共管理理念傾向于市場化和競爭機制，強調把公民看作是“顧客”。但公共圖書館作為公益性文化事業單位，彰顯的是服務性，是利益相關者的共同治理。公共圖書館法人治理結構從維護公眾文化權益的立場出發，有著明顯的公益服務性質，需要多元治理主體參與。公共圖書館服務于公民并授權于公民，理事會的所有權回歸于公民［47］，與新公共服務在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色理念相似。因此，相較而言新公共服務理論核心理念與圖書館治理更為契合，可嘗試借鑒新公共服務理論，將其運用于公共圖書館法人治理結構研究中。最后，還要加強對利益關系的分析，從利益相關者視角出發，利用米切爾分類法，將多元治理主體劃分為不同類型的利益相關者，從而探究重要利益相關者在推進法人治理結構改革中的重要性與作用。并從博弈論視角，分析多元治理主體之間的利益博弈與策略選擇，協調所有者主體、建設主體、管理主體和實施主體之間的利益關系，明確各自的職責。

4.2 擴大研究范圍，填補研究缺失

學者們對公共圖書館法人治理結構建設中的問題，提出了諸多建議與對策，服務于實踐，推進了法人治理結構改革進程，但也反映出當前我國公共圖書館法人治理結構的實然狀態離應然狀態還有一定距離，仍需要不斷總結試點經驗，為下階段推廣法人治理結構改革提供指導。在未來的研究中，可將研究焦點從理事會擴大到執行層和監事會等方面。例如，執行層作為法人治理結構改革政策的執行主體，對政策的認同態度是影響政策實施的關鍵因素之一。在后續研究中，可以加強對執行層的改革態度、所面臨障礙和利益訴求等方面的研究；探究建立監事會和未建立監事會的區別在哪里，若不建立監事會，是否會對整個法人治理結構的科學性產生影響；如何通過措施使內部監督機制與外部監督機制相配合。除此之外，還需要加強理事會與政府、執行層、監事會之間的關系研究，應當從“責權利”視角出發［48］，綜合實際情況，提出具體可操作的協調機制與運作機制。

4.3 聚焦重心，理順多方復雜關系

部分學者認為，落實理事會職權的路徑，在于構建圖書館章程細則［49］。在大部分圖書館章程中，早已對理事會的職權進行了細化，但在實際執行時，仍然存在虛假執行等現象。可見，落實理事會職權的根本路徑，不在于完善圖書館章程，而在于如何將已有的政策或規定如實執行［50］。本文認為，政府授權不充分和圖書館放權不到位［51］，是導致理事會職權“形同虛設”的根本原因。那么，要扭轉這一局面，落實理事會職權，關鍵在于理順理事會中政府代表與圖書館代表、外部理事代表之間的多方關系。政府和圖書館需要真正地轉變職能，重新進行角色定位。政府逐步放開人事任免權和財政權是理事會獲得獨立決策權的先決條件。在未來的研究中，可以重點探究政府該如何放權，館長如何交權，如何協調好他們之間的利益關系。其次，當面對理事會“議而不決”［52］、決策專業性受到質疑、理事會的集體決策可能會產生“群體思維和羊群效應”［53］等實際問題時，可以采用科學方法，使集體決策揚長避短，發揮其優勢。最后，若想要有效提升理事參與圖書館治理的積極性，就需要在理事會決策權真正落實的基礎上，利用“聲譽機制”來激勵理事獨立決策。

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作者簡介：

高凡（1968— ），女，博士，教授，任職于西南交通大學公共管理與政法學院。研究方向：圖書館管理與服務。

歐陽娟（1995— ），女，西南交通大學公共管理與政法學院碩士研究生在讀。研究方向：公共事業管理。