京津冀生活垃圾區域統籌管理問題與對策*

馬星宇，王騰旭，楊思成，耿 超，薛玉偉，劉 赫

（1.中國城市建設研究院有限公司，北京 100120；2.中國市政工程華北設計研究總院有限公司北京分公司，北京 100081；3.中城院（北京）環境科技股份有限公司，北京 100120；4.中國消防救援學院，北京 102202；5.清華大學環境學院，北京 100084）

1 引言

生活垃圾區域統籌管理的概念由來已久，由于生活垃圾處理設施規模過小則污染物和溫室氣體難以得到有效控制，且無法產生規模效益，故理論上需要在一定區域范圍內統籌考慮垃圾處理設施的規劃和建設。已有研究表明區域合作可以顯著降低垃圾管理等公共服務的財政成本［1］，且垃圾管理相比于其他公共服務，區域統籌方式帶來的效益更高［2］。在我國屬地責任制的管理背景下，環境衛生設施專項規劃工作僅在行政區地理邊界范圍內開展，而不考慮毗鄰城市的設施規劃情況，這不可避免地導致很多省市邊界地區的生活垃圾處理設施在區域范圍內無法得到合理利用。

生活垃圾區域統籌管理在世界上其他國家和地區有過很多成功案例。例如荷蘭的Afval Energie Bedrijf（AEB，廢物能源公司）垃圾處理廠每年處理本國及歐洲其他國家的廢物1.40 × 106t；日本的不同城市通過部分事務協會（Partial Affairs Associations）或廣域組合（Wide Area Unions）參與生活垃圾區域統籌管理來滿足國家環保要求；泰國普吉府通過與周圍17 個地區政府簽訂協議，收集并處理這些地區的垃圾［3］。中國也有過對生活垃圾區域統籌的嘗試但多數是省內統籌［4-5］，調研發現多數項目后續并未順利實施。過往的失敗案例說明各級政府的引導和規范化的契約機制方能為項目落地奠定良好基礎，長效機制的建立和鄰避問題的妥善解決是保障區域統籌模式實施的前提條件，先行實施區域統籌的應急機制可以作為全面區域統籌有效、可行的第一步。

京津冀地區地緣相近、交通相鄰、文化相似，長期以來形成了緊密的經濟聯系與文化交融，由于受到行政體制的約束，京津冀三地在環衛規劃、資源配置、協同聯動、能力互補等方面，一直沒有形成良好的區域合作和地域分工格局，造成了資源浪費和環境污染問題。近年來，三地響應政府號召，均規劃和新建了較多生活垃圾處理設施，導致當前垃圾焚燒能力盈余。與此同時，三地均面臨著絕大多數生活垃圾填埋場已趨于飽和，生活垃圾處理設施布局不均衡、新建生活垃圾處理設施選址難、縣級城市收運能力差、末端設施不能完全滿足分類處理等垃圾管理難題。在此背景下，開展京津冀生活垃圾區域統籌收運和處理，有利于實現三地設施共享，提高設施利用效率；有利于擇優選擇處理方式，提高資源化利用水平；有利于統一質量標準，提高收運處理管理水平。生活垃圾區域統籌管理是京津冀生活垃圾優化全鏈條管理的必要條件和發展方向。

2 京津冀生活垃圾管理現狀分析

京津冀地區的生活垃圾區域統籌管理方案需要對三地各區縣的生活垃圾產生量、分類情況、垃圾處理設施情況及收運路線等進行深度調研和謹慎論證，本研究僅從宏觀層面討論了三地生活垃圾管理現狀并說明開展進一步研究的必要性。

京津兩地人口分布高度密集，稀缺的土地給生活垃圾處理設施用地選擇增大了難度。河北省人口密度是北京和天津的60%和67%（表1），相對于京津地區而言新建設施選址余地較大。根據三地垃圾處理設施規劃文件，北京和天津將著重發展已有設施的擴建，河北省將重點發展新建設施。河北省規劃2020 年前建設82 座垃圾處理設施［6］，并在2022 年6 月已建成7.0 × 104t/d 的垃圾焚燒處理規模。天津市常住人口遠低于北京（表1），但2020 年北京市和天津市建成焚燒處理規模均達到1.7 × 104t/d，北京2025 年焚燒處理能力預計達到2.2 × 104t/d 以上［7］。我國同行報道北京市2019 年生活垃圾中廚余垃圾平均占比約為56.11%，預測焚燒量將在幾年后減量20%～30%，長期的低負荷運行將降低垃圾焚燒廠的經濟性［8］。綜上，三地未來將共同面臨垃圾處理設施負荷逐年降低（圖1，數據來源于住建部城市建設統計年鑒2010—2021）、無垃圾可燒的問題。與此同時，垃圾焚燒產生的爐渣、飛灰，以及垃圾填埋場中的積存垃圾，都有進一步統籌處理的需求。在此背景下，三地之間供需關系的對接以及政府間對話平臺的構建是非常有必要的。

圖1 2010—2021 年京津冀生活垃圾管理情況Figure 1 BTH MSW management situation from 2010 to 2021

表1 2021 年京津冀垃圾管理基本情況Table 1 MSW management situation of Beijing，Tianjin and Hebei in 2021

為解決市域內生活垃圾管理問題，北京和天津已實現內部統籌。例如，北京市東城區、西城區部分垃圾和石景山區、門頭溝區的垃圾運至位于門頭溝區的日處理能力為3 000 t 的魯家山焚燒廠；天津市武清區曾將部分生活垃圾運至鄰近的寧河區焚燒廠進行處理。即便如此，北京市仍然存在生活垃圾處理設施能力的盈余和短缺不能在全市范圍內自由平衡的情況，不能按照合理運距科學調運垃圾，致使管理成本和綜合處理成本較高［9］。

三地之間也有一些自發的垃圾區域統籌管理案例。據北京市規劃中疏解非首都核心區功能的要求，再生資源回收市場逐步向京外地區轉移，目前河北很多設施已經在處理北京分出的可回收物。再如，2021 年北京市共產生生活垃圾焚燒飛灰1.197 × 105t，其中跨省處置的1.51 × 104t 和跨省利用的2.07 × 104t 絕大多數都在天津［10］。受到屬地責任制及跨行政區運輸垃圾的限制，目前鮮有區域合作處理生活垃圾的案例，已有案例涉及規模較小。據調研，天津市薊州區生活垃圾焚燒廠鄰近河北省玉田縣，薊州區政府和玉田縣政府于2018 年初達成協議，由該設施負責處理距離其2 500 m內的6 個村莊的生活垃圾，涉及居民7 000 人，合計日產垃圾7 t。協議規定由薊州區負責7 t/d 生活垃圾的運輸及處理，超過的部分由玉田縣所涉及各村按照即時運行價格繳納，且薊州區別山鎮人民政府于2024 年之前撥付6 個村莊一定金額的“年度保潔費”。由此可見，政府的協調和生態補償制度的建立都是達成區域統籌的關鍵前提。

3 京津冀生活垃圾區域統籌管理的政策分析

近年來，生活垃圾主管部門已經在多份政策文件中明確提出在符合一定條件的基礎上鼓勵生活垃圾處理設施的區域統籌建設和管理，在垃圾分類管理新形勢下，區域統籌概念也屢次提上政策文件（表2）。

表2 鼓勵生活垃圾處理設施的區域統籌建設和管理的相關政策Table 2 Policies to encourage regional construction and management of domestic waste treatment facilities

除生活垃圾管理相關政策外，危險廢物管理政策、垃圾跨省轉移和監管的相關政策和法律也與區域統籌管理密不可分。當前，我國已初步形成了新增處理能力以焚燒為主的垃圾處理發展格局，城鎮生活垃圾焚燒處理率在“十三五”期間已達到45%，2025 年城市生活垃圾焚燒處理能力將達到65%［11］，這意味著垃圾焚燒的殘余物飛灰的產生量也將大幅增加。目前處理飛灰的企業較少，飛灰屬于危險廢物，其處理是三地生活垃圾管理的重大難題，其協同管理也是三地區域統籌的潛在目標之一。危險廢物管理更加嚴格和復雜，我國多數省份均出臺了限制從外省轉移危險廢物的規定，如河北省生態環境廳于2018 年12 月印發《關于嚴格執行固體（危險）廢物管理規定加強跨省轉移監督管理的通知》，要求從嚴把控危險廢物跨省轉入，一度禁止跨省轉入生活垃圾，提出位于京津冀腹地的廊坊市“北三縣”等地不得接收以焚燒、干化、物化、填埋等方式處置的外省危險廢物轉入，從政策上直接斷絕了河北省與北京合作處理危險廢物的可能。但河北省于2020 年6 月廢止了該“通知”，從側面說明實現區域統籌垃圾管理是符合當前經濟社會發展需求的。

垃圾的跨區或跨省轉移應建立在完善的垃圾轉移監管制度上，已有政策尚需完善。省與省之間的環境監管部門囿于地域和行政隸屬關系的限制而難以進行有效的執法合作，這既阻礙了省際合作處理生活垃圾，又給固體廢物非法跨省轉移提供了可乘之機?！豆腆w廢物污染環境防治法》第22 條有關固體廢物跨省轉移審批的規定，主要側重于固體廢物跨省轉移審批的事前監管，對于固體廢物跨省轉移過程中的事中監管、事后責任追究以及監管信息的交流共享等層面的執法合作還沒有涉及［12］。

4 京津冀區域統籌垃圾管理的障礙分析

4.1 各地區行政區劃壁壘難打破

在當前的政府管理體制下，生活垃圾管理為屬地責任制，京津冀三地各自負責轄區內生活垃圾的收運和最終處置，生活垃圾管理設施的規劃和布局均從區域內部出發，缺乏整體性和綜合性的考慮［13］。雖然國家和省級政策中屢次提出區域統籌的概念，但具體實施細則和配套保障措施的不到位，使具體工作難以執行。頂層協調機構和政府間合作機制的欠缺，使三地生活垃圾管理限于各自行政壁壘內部，推動三地完成區域統籌較為困難。

4.2 生活垃圾分類推進水平不同

當前三地生活垃圾分類推進水平的差異不利于區域統籌處理垃圾分類產物。京津冀三地從2020 年至2021 年初陸續開始施行屬地的“生活垃圾管理條例”，標志著京津冀全域生活垃圾分類的規范化、合法化。近年來，北京市的分類運輸體系和分類處理設施建設日趨完善，從各方面來講都具備了全面推進生活垃圾強制分類的條件。天津市垃圾分類推進水平稍落后于北京，相關處理設施的建設預計可在1～2 a 內完成，未來幾年將是天津市生活垃圾分類水平快速發展的時間。河北省的推進程度在三地中是最慢的，垃圾分類開展基礎較弱，立法工作也相對滯后，目前垃圾分類水平仍然較低，分類處理設施也不夠完善。

當前，三地生活垃圾分類推進水平的差異體現在居民分類準確率、分類后垃圾的總量和品質上，由于分類處理設施對原料品質要求較高，這種差異會直接影響后續垃圾處理過程［14］。以餐廚垃圾為例，有國內同行報道過我國各地區餐廚垃圾產生量、理化特性、處理能力和水平等均存在時空差異，如京津冀三地之間餐廚垃圾的“量”和“質”均不同［15］。實現區域統籌管理需要在分類水平存在差異的情況下盡量保證分類后的垃圾質量，以便于處理設施的長期穩定運行［8］。

4.3 生態補償機制尚待完善

生活垃圾處理過程中的生態補償機制是生活垃圾跨行政區域處理的隱形紐帶和促進發展的有利措施，對促進生活垃圾統籌管理具有重要作用。目前，北京、廣州、濟南、南京、西安等城市已經制定了針對本地區的生態補償辦法等文件，多數是以生活垃圾輸出區向輸入區補償為原則，以噸為單位制定不同情景下的生態補償費用標準，通過財政進行收支和分配。我國學者對城市生活垃圾補償機制提出了框架性建議，但目前生活垃圾處理等基礎設施的環境補償機制建設還不完善，存在為維穩而補償、缺乏長效機制、資金來源單一、缺乏公眾監督等問題［16-18］。

在京津冀現有的機構體系下，跨省地區之間生活垃圾統籌管理的橫向合作受到利益驅動的影響，區域間利益、成本的分配協調構成了京津冀生活垃圾區域統籌實現的關鍵。該利益分配的問題集中體現在生活垃圾管理的財務收支上，雖然目前北京、天津等地區生活垃圾收運、處理產業的市場化已經有所發展，但實際上生活垃圾管理的收運、處理過程的費用仍然基本來自于政府的財政撥款。在縱向財政管理的體系下，如何協調各地區之間生活垃圾處理費用的支出比例就成為突破行政邊界過程中一項較難解決的障礙，實現生活垃圾區域統籌必然會涉及到跨區域的財務轉移支付制度，即經濟發達地區的財政機構對欠發達地區進行財政補貼，而其區域統籌過程中的補貼力度、補貼方式等目前尚未有合適的理論模型以及成功案例。

4.4 區域污染排放限制

近年來，區域生態環境協同治理已成為三地共識，但三地污染物排放的濃度和總量控制標準不一、規劃不同，諸多差異或沖突對區域生態環境的協同治理造成制度層面制約，成為聯防聯控發展的瓶頸［19］。生活垃圾焚燒爐排放煙氣中的污染物，如顆粒物、氮氧化物、二氧化硫、二英類等，也是大氣污染監管的重點。在這種背景下，限制各地區政府接收外來垃圾的另一個重要因素就是排放指標的壓力。增量的生活垃圾焚燒必然將產生更多的污染物排放，這對于大氣污染物排放管控形勢嚴峻的京津冀地區來說是一個需要慎重考慮的因素。

4.5 鄰避效應增加設施選址難度

由于垃圾中轉站和處理設施本身所具有的負外部性效應，對附近居民的利益造成了損害，往往在項目建設過程中受到居民的強烈抗議。區域統籌模式下的生活垃圾管理將涉及生活垃圾處理設施的共建或共管，可能會調整已有設施或新建設施，該過程中將不可避免地產生鄰避效應。政府、企業和公眾三者的良性互動將是鄰避項目順利建設運營的前提條件。因此，理清現階段京津冀鄰避設施產生的原因和不同設施的鄰避效應特點，能夠為生活垃圾區域統籌做好準備工作。

5 對京津冀生活垃圾區域統籌管理的建議

近年來，京津冀在城鄉環衛一體化、固體廢物處理等領域已經開展了多次合作，促進了京津冀地區城鄉環衛一體化和均等化服務發展，構建生活垃圾區域統籌管理體系已經具備了一定的基礎。在三地現有政策法規的基礎上，對京津冀生活垃圾管理提出以下建議。

5.1 頂層設計建議

5.1.1 三地統籌開展生活垃圾管理規劃

根據京津冀生活垃圾管理現狀，建議以下幾種垃圾區域統籌管理模式，包括跨區域設施共享、多種類垃圾協同焚燒、垃圾不同組分及焚燒產物的統籌處理、城鄉垃圾區域統籌處理等。

1）跨區域設施共享。跨區域設施共享模式是指考慮垃圾處理設施布局時突破行政區域的制約，在規劃區域共建一個或多個具有規模效益、便于統一管理和有效控制污染的綜合垃圾處理設施。該模式適用于位于京津冀三地交界處的部分城市，例如北京市通州區和河北省廊坊市北三縣。當前縣域城市處理生活垃圾的難點在于面積較小、人口較少的縣以及面積較大、人口較少的縣。按行政區域分別建設垃圾處理設施勢必帶來諸多問題，對于前者而言，建設小規模焚燒爐將引起爐膛小、垃圾少、熱穩定性差、爐溫波動大、煙氣成分波動大、很難達到穩定工況下煙氣和二英等污染物達標排放等問題，建設大規模焚燒設施則會產生設施負荷不足的問題；后者是垃圾轉運財務成本和管理成本較高。例如河北省面積最大的圍場滿族蒙古族自治縣面積9 000 km2以上，河北省面積最小的大廠回族自治縣面積176 km2，兩地分別于2021 年和2020 年啟動建設100 t/d 和400 t/d 的垃圾處理設施。若能與周邊行政區統籌考慮垃圾處理，將一定區域范圍內的技術、經濟、人力、自然條件等各種資源進行優化配置，則能夠實現社會、環境與經濟效益的統一。建議加強對三地交界處城市垃圾收運的研究支持，從京津冀三地整體層面制定統一協調的環衛規劃，把生活垃圾區域統籌管理工作放在京津冀協同發展的大局中去規劃和落實，構建京津冀地區城鄉環衛與固體廢物處理公共服務的一體化規劃。

2）與生活垃圾特性類似的多種類垃圾協同焚燒。隨著垃圾焚燒技術的發展和新建設施規模的擴大，多類型垃圾統籌處理具備了客觀條件。據調研，瑞士阿爾高州（Buchs，Aargau）某垃圾焚燒場日處理能力為400 t，生活垃圾約占40%，其余為工業垃圾等其他類型垃圾。我國也正走在多種類垃圾協同處理的發展之路上，例如天津市北辰區生活垃圾與餐廚垃圾協同處理項目設計規模為日處理生活垃圾3 000 t，同時日處理餐廚垃圾200 t，由于設計規模大于目前焚燒需求，項目計劃協同日處理工業固體廢物600 t 和市政污水廠污泥300 t。國家已明確鼓勵與生活垃圾特性類似的工業垃圾、大件垃圾、農林生物質類垃圾如秸稈、城市污水廠污泥以及醫療垃圾（經過消毒滅菌）等可統籌規劃，實現固體廢物集約化焚燒處理［11］。對企業來說，隨著新增市場萎縮、財政吃緊、國補退潮、垃圾分類后入爐量減少等多重挑戰來襲，興建固體廢物產業園區，實現多種類污染物協同處理將成為發展新趨勢［20］。

3）垃圾不同組分及焚燒產物的統籌處理。建議對廢紙、廢金屬、廢塑料等可回收物跨越區縣、省的行政范圍進行統籌規劃管理，對不能利用的惰性垃圾如建筑垃圾、焚燒灰渣等進行統籌填埋。惰性垃圾無法實現全部回收資源化利用，建議規劃足夠的用地，使得剩余渣土有穩定、長期的出路。相比于廚余垃圾，農業秸稈和養殖糞便等生物質垃圾產生量更大、質量更高，建議優先于廚余垃圾進行統籌管理和資源化利用。對垃圾焚燒產生的飛灰進行統籌管理，已有政策明確要求京津冀及周邊等重點區域要綜合考慮區域內飛灰產生量、運輸距離、環境容量等因素，跨區域布局建設飛灰協同處置設施［21］，目前北京、天津已有協同處理飛灰的良好實踐。值得注意的是，工業垃圾主管部門為生態環境部，可回收垃圾的主管部門為商務部，生活垃圾主管部門為住房與城鄉建設部，多種垃圾協同處置將涉及跨部門可能產生的行政審批流程差異，需要保障政策支持。

4）城鄉垃圾區域統籌處理。2020 年以來，農村生活垃圾收運體制建設、農村人居環境治理開始成為國家關注的重點，習近平總書記也曾強調“要推動污染治理向鄉鎮、農村延伸，強化農業面源污染治理”。京津冀地區有40%以上的人口生活在農村，由于村莊類型復雜，不同類型農村生活垃圾管理問題差異較大，建議深度調研論證，符合一定條件的地區可將農村生活垃圾就近并入城市生活垃圾處理系統，而非另建垃圾處理體系。

5.1.2 設立三地生活垃圾管理統籌協調機構

垃圾處理設施的規模經濟效應和較低的垃圾單位運輸能耗都是吸引更多地區加入區域統籌的關鍵因素，但最重要的是這種合作模式的合法性，上級政府需要對有意向進行區域統籌合作的城市提供政策支持乃至財政支持。在地方政府合作方面，我國學者多是研究縱向政府之間的關系，鮮有學者深入分析地方政府之間橫向合作機制［22］。過往的生活垃圾區域統籌失敗案例也說明，破解地方保護的方法之一便是通過搭建生活垃圾處理府際合作平臺來加強政府間的橫向聯系，以平臺整合解決區域共建和共管生活垃圾處理的問題，即需要一個具有制定政策、區域協調、集中談判等能力的上級區域協調機構，來制定區域統籌管理政策細節，在政府層面制定垃圾管理收費依據及生態補償費用的依據，便于政府與政府、政府與企業間就區域統籌實施相關問題進行協商。

建議通過京津冀協同發展領導小組辦公室，組織制定有關政策和規劃，在京津冀地區生活垃圾管理行業進行重大體制改革，將跨區域生活垃圾統籌處理進行徹底的市場化和產業化改造，并以生活垃圾（固體廢物）“產生者負責制”為基本原則，建立生活垃圾跨區域統籌處理的“生態補償機制”。通過試點，完善政策、規劃，并通過京津冀協同發展領導小組將這一成果用法律固定下來，為我國其他區域經濟體的生活垃圾統籌實施、發展奠定法律基礎。此外，增加有關生活垃圾區域統籌的京津冀府際聯席會頻次，積極聯系各方進行信息共享和需求溝通，通過建立此類溝通平臺協調各區域的利益需求。

5.1.3 推動收運處置一體化模式

現階段我國生活垃圾處理已經基本市場化，而生活垃圾收運部分市場化率僅為20%左右，未來有著較大的增長空間。北京市已經率先采用生活垃圾收運處置一體化模式，并將部分垃圾的收集、運輸、處理委托給北京環衛集團。2022 年3月，廣州市白云區城市管理和綜合執法局聯合廣州環投環境集團簽訂《白云區生活垃圾收運處置一體化改革正式協議》［23］，率先在廣東省推進生活垃圾收運處置一體化改革工作。收運處置一體化模式是“十四五”期間生活垃圾處理行業的發展趨勢［24］，將解決收運處置環節難以有效銜接、人員業務過于繁重等問題，提高垃圾收運處置效率，利于推動區域統籌管理。

5.2 管理制度建議

5.2.1 建立生態補償機制

京津冀區域目前尚未建立完善的生活垃圾生態補償機制。北京市于2010 年發布了《關于建立生活垃圾處理調控核算平臺的意見》，提出“垃圾產生區根據處理量向異地處理區繳納垃圾處理經濟補償費”并規定了異地補償的標準及程序。該意見對于京津冀生活垃圾區域統籌具有積極意義。然而，該意見提出的生態補償并未體現居民應起到的作用。由《北京市人民政府辦公廳關于轉發市環衛局等部門制定的北京市征收城市生活垃圾處理費實施辦法（試行）的通知》（京政辦發〔1999〕68 號）、《市財政局市發展改革委市市容園林委關于城鎮垃圾處理費征收使用有關問題的通知》（津財綜〔2017〕165 號）、《石家莊市人民政府辦公廳關于印發石家莊市城鎮垃圾處理費征收管理辦法的通知》（石政辦發〔2017〕64 號）、《廊坊市市區垃圾處理費收費管理辦法》等可知，北京、天津、河北垃圾收費標準均按戶、人收費，而非計量收費。

生態補償機制體現了“生態服務付費”的理念，可以有效平衡垃圾處理設施所在地居民權益及生態需求，進而減少“鄰避效應”的產生，促進跨區域生活垃圾處理場的建設。由于生活垃圾區域統籌缺乏生態補償機制，因此在可能參與區域生活垃圾統籌的城市政府和企業之間難以“建立持續性惠益分享機制”，也無法在“受益者付費”的基礎上建立生活垃圾處理項目的成本效益核算機制，從而難以激發垃圾處理設施所在城市政府和居民參與生活垃圾區域統籌的積極性，甚至無法抵消參與區域統籌的消極因素。同時，不考慮生態補償，也無法在區域統籌的基礎上將目前普遍理解為“微利”和“公益性行業”的垃圾處理行業轉變為市場化產業，政府也就不可能在這一領域內進行市場化操作并發揮其市場化的引導作用。

在此背景下，亟需完善生活垃圾處理設施建設生態補償政策體系，結合京津冀實際，制定生活垃圾處理設施生態補償實施細則，明確生態補償的標準、形式、補償范圍、資金來源等具體問題。

5.2.2 完善生活垃圾管理公眾參與制度

“鄰避效應”是跨區域合作處理垃圾的關鍵障礙之一。獲得居民的理解和配合，本來就是生活垃圾處理設施建設的難點。跨區域的統籌處理涉及到垃圾的異地轉運和處理，接受外省的生活垃圾，對居民來說是難上加難。隨著居民環保意識和對自身健康關注的提高，垃圾處理設施項目妥善的信息公開和對居民意向的把握變得更加重要?！肮妳⑴c權”在實際運行中受制于多重因素，公眾意見并未真正發揮實效。建議完善生活垃圾管理公眾參與制度，進一步明確垃圾處理設施建設公開的內容并增強公開的時效性，運用現代信息技術合理搭建公眾參與平臺［25］。在完善的制度下，既能強化公民對生活垃圾處理的責任，又能保障公民的環境參與權，而且有利于規制生活垃圾分類中各參與主體的經濟行為和社會行為。

5.2.3 建立環境信息共享機制

信息成本的存在是阻礙各級地方政府合作的一個重要因素。如果各地方政府間缺乏信任，垃圾分類管理狀況等信息無法高效及時地溝通，易導致信息資源分散。我國于2008 年5 月1 日開始施行《環境信息公開辦法（試行）》，標志著環境信息公開已經成為跨界綜合協調管理的基礎。建立跨界環境信息共享機制是突破環境管理時間和地域限制、最大程度保障環境信息的客觀性和真實性、增強區域環境監管預防與事故應急能力的必備條件之一［26］。目前較多關注的是針對霧霾、流域污染等問題的環境信息共享，固體廢物方面的共享機制尚未建立。因此，欲實現京津冀三地間合理的生活垃圾管理資源調配，建議構建有效的垃圾管理信息開放共享組織機制、明確垃圾管理信息開放共享內容、建立科學合理的信息開放共享考核與監管機制等，以便各地方政府總體把握京津冀地區的垃圾分類管理狀況，從而及時進行預警與防范，以減少區域合作的潛在問題。

5.3 法律法規建議

5.3.1 統一區域統籌相關的垃圾管理標準

20 世紀70 年代以來，德國、日本、新加坡等經濟發達國家已先后制定了完整的生活垃圾分類管理法規體系，保障了生活垃圾分類與資源化利用［27］。相比之下我國的生活垃圾立法對落實生活垃圾管理環節細則和配套法規還不夠完善。北京的生活垃圾管理能力在全國處于領先地位，環衛和固體廢物處理標準相對津、冀兩地建立更早、體系更為健全，在生活垃圾分類管理的背景下，統一分類方式、各環節責任主體、違規處罰方式等原則性問題是實現京津冀三地生活垃圾統籌管理的基本前提。三地分類標準的一致性為區域統籌處理提供了利好條件，建議因時就勢考慮本地區末端處理能力，并通過不斷完善末端處置設施的建設，逐步完善生活垃圾分類標準［28］。建議建立更完善的監督機制對各分類環節的垃圾質量進行管控，尤其在涉及到各類別垃圾的跨區域轉移時，對入廠垃圾的質量監督顯得尤為重要，貫徹執行聯單制度是一個有效的解決辦法。在違規處罰方式方面，《北京市生活垃圾管理條例》對違規個人和單位均有相應的處罰規定，天津市和河北省尚未出臺明確的處罰措施，建議統一各地處罰標準，避免給違規者帶來可乘之機。

5.3.2 改善生活垃圾跨界轉移行政審批流程

生活垃圾跨區域運輸應滿足垃圾跨界清運處置條件，并執行國家規定的申請跨界清運處置垃圾程序［29］。該政策制定的初衷是強化垃圾跨界清運處置過程監管、懲治違法違規轉移垃圾的行為，因此要求較為嚴格，行政流程較為復雜。本研究建議的垃圾區域統籌管理模式可能涉及不同垃圾組分以及飛灰的跨界運輸，建議對相關的監管政策提出更有針對性、更簡單易行的方案。

此外，在“碳達峰、碳中和”和垃圾分類的雙重背景下，建議三地政府就垃圾處理中碳排放交易、大氣污染排放指標等問題積極溝通，謹慎論證，并納入垃圾處理設施區域性長遠規劃。

6 結論

建立生活垃圾區域統籌管理模式是一項系統工程，需要突破現有屬地管理體制限制，實現跨省級政府間合作。在京津冀地區乃至其他城市群探索生活垃圾統籌管理模式，實現生活垃圾處理設施的共用或共管，能夠促進大型垃圾焚燒設備的使用，進而節約設施單位投資與運行成本、降低設備故障率、提高設施穩定性、減少煙氣排放導致的環境污染等。與此同時，從區域層面綜合考慮生活垃圾協同處理，能夠促進垃圾焚燒項目與已布局的工業園區供熱、市政供暖、農業用熱等銜接聯動，豐富余熱利用途徑，既滿足節能需求，又滿足環保要求。推進區域統籌垃圾管理需要依托健全的標準體系和完善的保障機制，探索實現統籌處理的過程中能夠完善垃圾管理標準體系和生態補償制度，利于提升我國的軟實力。建議三地政府積極就跨區域處置政策進行溝通，以平等合作、區域一體化為原則，共商一定前提下的豁免協議或為相關項目的審批開通綠色通道，從制度上保障統籌管理的順利實施。生活垃圾的區域統籌管理，有利于向城市生活垃圾減量化、資源化、無害化更進一步，促進城市可持續發展目標實現。

致謝：感謝中華人民共和國住房和城鄉建設部、北京市城市管理委員會、天津市城市管理委員會、河北省住房和城鄉建設廳等單位對本調研工作提供的支持。感謝《京津冀城市生活垃圾區域統籌管理模式研究》項目咨詢顧問劉建國教授、徐海云教授和王琪教授對本文工作的指導和建議。