農村集體產權制度改革面臨的問題與思考

王月燕

摘要：農村集體產權制度改革從2014年試點的提出至今，已經在各地探索和經歷了八年，也是討論和總結了八年。對改革的組織載體、股權權能、產權流轉和實現形式等問題的討論一直存在，如何設置股權類型、怎樣的管理方式保障股權的權能完整、如何實現股權的流轉順暢，仍是產權改革中需要進一步探討和規范的問題。農村集體產權制度改革就是堅持農民集體所有，明晰資產產權歸屬，按照股份合作的原則，將集體統一經營管理的資產折股量化到人，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等六項權能，實現農民按份享受集體資產收益的制度改革。

關鍵詞：農村集體；產權制度；改革；問題

農村集體產權制度改革之所以被黨中央提上日程，是因為農村集體資產管理中存在管理不嚴格和監管不力的問題，集體資產或者荒廢、閑置，或者成為某些村干部牟利的手段，致使集體資產嚴重流失，引發群眾上訪，影響了農村社會的穩定，同時老百姓想參與集體分配和主張維護財產權利的愿望越來越高，產權改革就是讓老百姓真正成為集體資產和集體經濟的主人。另外，村集體經濟組織作為市場經濟的主體之一，更多地偏向于行政功能服務村民，經濟功能卻相對較弱，或者不作為，不能有效地參與到社會經濟活動當中，農村的各類經濟資源作為生產要素沒有流動性，不能充分參與市場競爭，造成這種現狀的原因之一是因為農村產權制度的不合理，產權制度的缺陷導致農村集體經濟缺乏活力。產權制度的最主要功能在于通過界定產權歸屬，明確責任主體，財產保護嚴格，從而降低交易費用，提高資源配置效率，優化經濟結構調整。在這樣的背景和新時代的要求下，黨中央提出建立和完善“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益，說白了就是把農村集體的賬目弄明白，把集體的資產、資源弄清楚，通過“三變”改革即“資源變資產、資金變股金、農民變股東”在這基礎上把村集體的資產、資源“確權賦能”，來賺更多的錢，建立集體股份經濟合作社這個新型農村集體經濟組織，實現村集體資產的有效管理和保值增值、壯大集體經濟，增加農民財產性收入。

截至2019年底，汾陽市杏花村鎮產權制度改革第一階段目標如期實現。18個村全部完成了產權制度改革，進行了折股量化和股權配置，建立了7個股份經濟合作社和11個經濟合作社。發放股權證書1.42萬本，作為其占股分紅、參與決策管理的有效憑證。量化集體資產3011.06萬元，建立成員（股東）代表大會、理事會、監事會組織架構，由“兩委”變成“兩委”、“合作社”并存的新型農村治理模式，領取了農業農村部門頒發的賦碼登記證書。清產核資平臺體系已經建立，資金、資產、資源數據已全部錄入了監管平臺，產權管理成員信息、年報數據生成系統逐漸完善。2022年在完成了村委換屆后，合作社也隨之進行了換屆，同時對首屆合作社遺留的問題進行了修正。本文既是對前一階段農村集體產權制度改革做法的總結，又是對現實做法、存在問題進行分析與思考，并提出相應的建議。

1 股權設置完全靜態，即股權總數固化不變

股改時全鎮18個村只設立“個人股”均不設立集體股，股權無償地配給每一個集體經濟組織成員，以后不因死亡戶籍注銷或退出承包土地等原因被剝奪，股權不隨人口變動而調整。股權登記以戶為單位“生不增、死不減，進不增、出不減”，今后的新增人口，通過分享家庭內部股權從而擁有股權，人口變動涉及的產權更改在戶內進行增減自我平衡。這種做法的優點是便于管理，減少了基層工作量，又避免了股權數額、集體資產和收益的變動對其他成員股權的影響而引發矛盾，將利益關系調整控制在家庭內部。缺點是由于股東總數靜態不調整，造成未納入進來的成員對村集體的認同度降低，從而引發矛盾，如隨著戶籍流動從城市遷回農村的人員、大學生、退伍軍人等這些人員也要求享有集體股權。實際操作中因成員登記錯誤，有的成員同時在兩個村集體享有股份，有的因參軍、升學戶籍不在的沒有界定成員，由于平臺重復篩查滯后，而股權證書已經發放，股權總數已經確定，多出來的成員又沒有股份來源，這樣就造成成員總數的變動，每個村均存在成員變動這樣的情況，這就影響到了股權份額的變化。為了減少重復的工作，把多出來的份額留到集體，轉入公積公益金，成為某種意義上的集體股。對于這種情況章程中沒有明確的管理方法，股權管理和股權調整方面，也未在市級文件中提出，需補充完善。建議股權管理由完全靜態向動態管理模式轉變，如通過設置集體股，變動人口的股權在集體股范圍內進行調整。或者經濟合作社結合村干部換屆選舉，每隔5年做一次調整根據本社出生、死亡、遷入、遷出等4項人口變動情況進行一次股東調整，“生要增、死要轉”，新增股東可從集體股中享受與其他股東同等的權利，減少股東的股份由集體無償收回，股份亦作相應變動。

2 成立股份經濟合作社還是經濟合作社的依據，即股份量化的依據

汾陽市杏花村鎮18個村于2019年進行的股份制改革，依據的是集體是否有經營性資產。7個有經營性資產的村對經營性資產折股量化成立股份經濟合作社，11個沒有經營性資產的村采取“確權確股不確值”虛擬股份的方式，成立了經濟合作社，這11個村沒有實現股份量化，沒有對總資產或凈資產或可盤活的資源性資產進行測算并折股量化，不能體現成員對集體資產的占有、使用的權力，因此個人認為只把經營性資產作為量化依據是不全面的。集體的各類資產包括固定資產、資源性資產等非經營性資產隨著經濟的發展隨時會轉化為經營性資產。因此建議沒有經營性資產的村可以量化總資產或凈資產，或者是出租的資源性資產。我鎮在2022年合作社換屆時在全體成員民主決定的基礎上，鼓勵經濟合作社以可量化經營性資源為依據進行折股量化。在鎮產權改革領導小組指導下，5個村變經濟合作社為股份經濟合作社。

3 股權流轉受限，流動性不強

現階段章程中只是規定了股權的家庭內分割、合作社內部轉讓、集體贖回，允許在社內流轉但不得向本村成員之外的人員轉讓，也不得退股提現。章程中沒有對股份有償退出、抵押、贈與、擔保、繼承等內容作出規定，嚴格限制了股權流轉。現階段股權只作為分紅的依據，股權流轉與否卻不被關注，實際操作中對股權繼承、贈送、抵押、占有、收益分配、有償退出的權能實現還沒有實質性的工作開展。在有償退出方面，大部分集體經濟組織無力贖回，其他成員也無意出資購買，有償退出權能要實現難度較大。在抵押、擔保權方面，絕大多數的村經濟實力薄弱無經營性資產，向金融機構抵押貸款風險系數較高，內部流轉缺乏市場，不容易變現，償還得不到保障，多數金融機構參與股權流轉的意向不明顯。

隨著城鄉融合，生產要素的流動性不斷加大，股權也會與社會優質資產、技術、人才等有機結合，農村集體產權制度改革的難點是人才引進和吸引社會資本，讓農村資產得到高收益。為了集體經濟組織的進一步發展，未來需放開股權管理，引入外部資本，股權交易的范圍終會打破原有合作社的限定，實現股權等生產要素的對外平等交換與自由流動。政府應制定配套措施去規范流轉，鼓勵流轉，而不是限制流轉行為的發生。所以要加快地方立法，從法律層面保障集體經濟組織權能的實現，賦予集體資產股權更加充分的權能。如探索農民股權有償退出的條件、程序和方式，探索貸款人不能償還到期貸款時集體資產股份作為抵押物變現的具體途徑，探索具備法定繼承人資格，探索股權繼承中繼承人為非本集體經濟組織成員的，繼承人不應有選舉權、被選舉權和表決權，但應享股份占有、收益、有償退出、繼承等權益，隨著人才和資本的引進，積極探索戶籍與股權脫鉤，投資與經營相分離的管理模式。

4 集體經濟組織成員地位如何確定的問題

農村集體經濟組織是具有社區性和封閉性的特殊法人，已經得到法律上的認可，但如何成為農村集體經濟組織成員的法律幾乎是沒有的，《中華人民共和國農村集體經濟組織法（草案）》提及成員確認，但沒有相關的細則。在產權制度改革初期，上級部門只是提供成員界定的指導意見，并沒有成員資格認定的明確法律條例，現實中也存在戶籍在原籍的出嫁女沒有界定成員的問題。按照中國現行法律，村集體經濟組織被授權代表全體成員對村集體資產進行管理，因此，確定誰是所有權主體，如何成為集體經濟組織成員，成員的資格認定是非常需要明晰的。成員身份界定應在堅持尊重歷史、群眾認可、標準一致、程序規范的基礎上，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、生產生活情況、基本生活保障來源、對集體貢獻等因素，由集體經濟組織全體成員民主決定。妥善處理外嫁女、義務兵、遷入戶等群體的成員身份界定問題，防止多數人侵犯少數人權益。不能因為部門的不作為、不敢為影響改革成果落實。

5 “政經分開”后建立的經濟合作社和村委會二者之間關系的問題

當前，村兩委成員工資由財政發放，理事會、監事會成員工資是否納入財政？多出來的機構是否會增加農民負擔？進行合并的建制村，合并后的村面臨一村委多合作社現象，村委法人、合作社法人對集體收入的支配范圍有多大？這些困擾基層又必須盡快解決的問題，需要有明確的指導意見。2022年在清產核資基礎上，山西省呂梁市開展了聲勢浩大的“清化收”的資產專項工作，即經濟合同清理、村級債務化解、新增資源收費。按照“政經分開”的改革目標，村委會賬戶主要核算公益事業的資金，經濟合作社賬戶主要核算發展集體經濟的資金，清收上來的這部分集體資金應是由經濟合作社管理，急需制度管理層上有一個明確的說法，建議國家層面盡快修訂《農村集體經濟合作社法》、《農村集體經濟合作社財務制度》，明確村委會、合作社核算的內容、范圍，厘清現行的“村財鄉管”體制和 “政經分開”改革要求的界限。在基層農村經營管理體系嚴重缺位的當下，如不明晰資金的歸屬和使用，會引起集體資產再度流失，導致改革成果的損失。

6 土地資源沒有成為農村集體產權制度改革的重點

在清產核資平臺監管的主要是資產，而對農村集體所有的土地資源卻監管不力，村集體對資源面積隨意修改，漏洞很多，2022年開展的“清、化、收”工作，涉及了土地資源的查找、測量，但由于相關部門的不重視，部門之間的配合不到位，導致清產核資監管平臺資源數據統計工作不全面、不準確、時效性差，國土部門提供的圖像數據利用率低，數據找不到、找不全，如農村土地、山林等承包合同面積與實際面積相差大，航拍面積與實際面積不相符，尤其建設用地、荒地數字不準確，使基礎數據搜集準確度不高。農村集體經濟的發展離不開土地、勞動、資本三要素的集中和提升，村集體土地資源會隨著經濟發展變成經營性資產，建設用地特別是經營性建設用地也是下一步發展集體經濟最重要資源。建議把閑置土地通過流轉，向家庭農場、農業企業聚集形成土地規模效應，提高勞動生產率，成立土地經濟合作社，實現土地集中流轉。結合“清、化、收”工作，加大經濟合同的規范、清繳力度，對侵害村集體經濟組織合法利益的行為，用法律武器予以打擊，維護集體資產的完整性。

7 產權交易機制不健全，相關機構職能不清，無法運作

2016年市縣要求鄉鎮在沒有產權制度開始的前提下，就成立空殼產權交易中心，有搞形式主義之嫌，各級層層轉發上級文件沒有系統的操作辦法、實施細則、流程、解釋，致使鄉、村、社無從著手，只能摸著石頭但過不了河。鄉鎮產權交易中心功能、人員配備資質、主要任務、中介評估機構，現在是一片空白。鄉鎮成立的產權交易中心形同虛設，沒有實質性地發揮作用，也沒有交易的形成。農村集體產權制度改革的最終目標是要實現集體產權的順暢流轉，就必須建立農村產權交易市場，搭建產權交易平臺、明確交易范圍、規范交易品種、健全交易規則。建立包括經濟合作社股權、土地承包經營權、農村房屋所有權、農村閑置宅基地使用權等在內的交易平臺。通過縣級試點逐步向鄉村放開，沒有必要縣、鄉、村三級同時開展。

8 法律制度不健全，推進措施不配套

由于現行法律、政策制度性約束和相關配套政策出臺的滯后性，造成基層工作者迷茫，影響改革進程。如目前很多商業銀行不愿把農村資產當作抵押物，金融機構對村集體股權不認可，產權融資擔保難。金融部門對農村的信貸風險評估為高風險投入，再加之農村金融誠信體系尚不成熟，所以農村融資成為“政府熱、市場冷”，農村房屋、土地很難真正進入市場交易。這些需要通過制度建設，明確法律屬性。

參考文獻

[1] 趙現春.對農村集體產權制度改革若干問題的思考[J].農民致富之友，2017（17）：1.

[2] 張紅宇.關于農村集體產權制度改革的若干問題[J].農村經營管理，2015（8）：6-10.