以法為綱服務為本

高沛娟

我國檔案開放工作自20世紀80年代開始，至今已有40余年的歷史，但由于種種因素的制約，檔案開放進程緩慢，整體水平不高[1]。新《檔案法》在檔案開放方面邁出了重大步伐，做出了新的規(guī)定，深入推進檔案開放工作，提高檔案利用服務能力，是新發(fā)展階段檔案工作的必然選擇和迫切要求。

一、檔案開放的重要意義

（一）彰顯檔案價值的需要

檔案是對國家和社會具有保存價值的歷史記錄，具有存史資政育人的獨特價值。在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程上，檔案對黨和國家各項事業(yè)的基礎性支撐性作用更加突出，價值越發(fā)突顯。檔案的價值是在利用中體現(xiàn)的，沒有得到使用的檔案毫無價值而言。加快推進檔案開放工作，進一步加強檔案管理，擴大檔案利用，能夠更好地發(fā)揮檔案在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用，充分彰顯檔案價值。

（二）加強依法治檔的需要

《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出要全面推進檔案治理體系建設，進一步增強依法治檔能力。檔案開放則是依法治檔的重要內(nèi)容和有力措施。新《檔案法》加大了檔案開放力度，縮短了開放年限，拓展了開放主體，提出方便利用要求，明確了責任約束等等，為檔案開放提供了法律遵循。檔案部門擴大檔案開放提高檔案服務水平，保障一切社會主體利用檔案的權利，是依法治檔的重要體現(xiàn)，有利于將法律條文轉化為檔案治理效能。

（三）提升服務能力的需要

服務是檔案工作的重要職能。習近平總書記“四個好” “兩個服務”的重要批示，對新時代提升檔案工作服務能力提出了新的更高要求。開放則是提升檔案服務能力的基礎和前提。依法依規(guī)開放檔案，優(yōu)化利用方式，擴大資源共享，可以提高檔案利用的便利程度，促進檔案資源開發(fā)，有效發(fā)揮檔案在資政服務、公共服務、文化教育服務等方面的獨特優(yōu)勢和作用，更好地服務黨和國家工作大局，滿足人民群眾對檔案信息和檔案文化的需求，提升檔案服務能力和水平。

二、檔案開放面臨的困境

（一）檔案開放意識不強

受傳統(tǒng)觀念的影響，由于對檔案開放的認識不足，導致開放意識不強，缺乏開放的動力和需求。一方面，檔案部門缺乏開放意識。由于對檔案工作面臨的新形勢新任務和檔案開放的重要性認識不足，檔案部門重管輕用的思想依然存在。檔案開放雖已列入法律條文，但具體執(zhí)行起來有一定靈活性，且開放工作專業(yè)性強、程序復雜、工作難度大，檔案部門往往知難而退，缺乏開放的內(nèi)在動力。另一方面，社會公眾缺乏需求意識。由于檔案意識薄弱，社會公眾對檔案一直存在神秘感和距離感，對其所具有的公共服務價值和社會價值了解不夠，對自身擁有的檔案利用權利缺乏認識，導致對檔案開放的需求意識不強，沒有形成檔案開放的社會環(huán)境。內(nèi)在動力和外在需求的缺乏，嚴重制約了檔案開放的步伐[2]。

（二）工作機制不健全

檔案開放是一項復雜而系統(tǒng)的工作，檔案部門無法單獨完成。尤其是開放審核，具有很強的政策性和專業(yè)性，必須有檔案形成單位或移交單位、保密單位的共同參與，這就需要建立相應的工作機制，形成良好的溝通合作平臺，各單位分工協(xié)作，共同推進檔案開放工作。但在實際工作中，往往缺少健全工作機制的領導，檔案形成單位、移交單位沒有將檔案開放列入自己的職責范圍，普遍存在缺位現(xiàn)象。檔案部門單打獨斗，孤軍奮戰(zhàn)，檔案開放工作經(jīng)常是雷聲大雨點小，半途而廢。

（三）制度標準不完善

制度標準是規(guī)范做好檔案開放工作的重要依據(jù)。我國檔案開放工作主要依據(jù)《檔案法》《檔案法實施辦法》《保密法》《國家檔案館檔案開放辦法》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》等法律法規(guī)和規(guī)章，對檔案開放起到了指導規(guī)范性作用。但各級各類檔案部門缺乏符合自身實際的檔案開放制度和操作標準，導致檔案開放工作存在責權不清、標準不明、程序不規(guī)范、利用不到位等問題，檔案開放工作在具體實施過程中阻力重重[3]。

三、加強檔案開放的措施對策

貫徹落實新《檔案法》要求，國家檔案局《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》在加大檔案開放力度、提高檔案共享程度、提升檔案利用服務水平上提出了新的發(fā)展目標。檔案部門要運用法治思維，創(chuàng)新理念方法，推動檔案工作在走向開放上邁出堅實步伐。

（一）更新理念突破傳統(tǒng)

1.從供給的角度形成內(nèi)生動力。推動檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，是新發(fā)展階段檔案工作的發(fā)展方向，檔案開放則是高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。檔案部門和檔案人員要遵照《檔案法》要求，善于運用新發(fā)展理念，從服務黨和國家工作大局、服務人民群眾的高度重新定位檔案工作，努力構建全面開放的檔案工作新格局。要走出自我循環(huán)的封閉模式，摒棄傳統(tǒng)觀念，走出舒適圈，增強檔案開放的責任感和使命感，實現(xiàn)由“要我開放”到“我要開放”思想轉變，由檔案管理員到檔案服務提供者的角色轉變，不斷加大檔案利用和服務供給，體現(xiàn)檔案對國家和社會的價值，形成檔案開放的內(nèi)生動力。

2.從需求的角度形成外在壓力。堅持人民立場是檔案工作的基本原則，社會公眾對檔案的需求意識是做好檔案開放工作不可或缺的社會環(huán)境。要加強輿論宣傳和引導，運用新發(fā)展理念轉變社會公眾對檔案工作和檔案價值作用的認識。檔案作為一種公共信息資源，開放、共享是檔案工作的目標，依法利用檔案是每個公民的權利。要通過向社會提供各種不同形式的檔案信息服務，發(fā)揮和擴大檔案的社會作用，逐步引導社會公眾走近檔案，接觸檔案，增強檔案意識，擴大利用需求，對檔案部門開放檔案形成外在壓力[4]。

（二）建立健全工作機制。

1.建立審核協(xié)同機制。新《檔案法》第三十條規(guī)定，館藏檔案的開放審核由檔案館會同檔案形成單位或移交單位共同負責，尚未移交進館的檔案由檔案形成單位或移交單位負責。為此，要成立以檔案部門為主導，檔案形成單位或移交單位、保密部門共同參與的開放審核協(xié)同機制。檔案部門承擔組織協(xié)調(diào)，制定工作制度，開展業(yè)務指導等責任；檔案形成單位或移交單位是檔案開放的源頭，承擔開放審核關鍵責任；保密部門承擔涉密檔案解密審查和指導責任。各單位明確責任，協(xié)同聯(lián)動，形成檔案開放審核工作合力[5]。

2.建立監(jiān)督協(xié)同機制。新《檔案法》設立監(jiān)督檢查專章，體現(xiàn)了監(jiān)管對檔案工作的重要性，對檔案開放工作的監(jiān)督是檔案監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容。要建立內(nèi)外協(xié)同監(jiān)督機制，確保檔案開放各項工作落實到位。一是加大內(nèi)部行政監(jiān)督力度。充分發(fā)揮檔案管理部門的職能作用，對所屬檔案部門、檔案形成單位、檔案移交單位的檔案開放工作進行常態(tài)化監(jiān)督檢查和業(yè)務指導，協(xié)助解決存在的問題。二是發(fā)揮外部社會監(jiān)督作用。新《檔案法》規(guī)定，檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴。這是檔案工作人民立場的體現(xiàn)，賦予社會公眾對檔案開放工作的監(jiān)督權利。檔案部門要暢通和拓寬監(jiān)督渠道，主動接受社會監(jiān)督，認真聽取公眾意見，采取有效措施，不斷改進檔案開放工作[6]。

（三）建立完善制度標準

1.制度標準的覆蓋面全。從工作內(nèi)容上看，檔案開放的制度標準包括兩大類：一類是管理類制度，包括組織實施、職責分工 、利用保護、監(jiān)督檢查等方面的制度標準。另一類是審核類制度，包括開放范圍、審核程序 、控制標準等方面的制度標準。要建立健全覆蓋檔案開放各個方面、各個環(huán)節(jié)的制度體系，系統(tǒng)規(guī)范指導檔案開放工作[7]。

2.制度標準的適用性強。檔案開放的制度標準要有較強的可操作性。一是結合主體責任。制度標準的制定要結合檔案開放工作相關單位的職責分工，對主體責任進行細化，做到責權明晰，任務明確，便于組織。二是措施切實可行。制度標準所涉及的工作要目標明確，步驟清晰，方法具體，有量化指標，便于執(zhí)行。三是做好制度銜接。檔案開放制度標準既要以現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，又要與國家保密制度、工作秘密制度、檔案解密制度、政務信息公開制度、個人信息保護制度等有效銜接，避免出現(xiàn)矛盾或不一致的情況[8]。

（四）提升利用服務水平

1.創(chuàng)新利用服務手段。按照新《檔案法》規(guī)定，檔案部門應積極為擴大檔案利用創(chuàng)造條件。一要提供現(xiàn)場利用。設置專門的檔案利用場所，配備所需設施設備，不斷優(yōu)化服務環(huán)境。二要簡化利用手續(xù)。通過優(yōu)化流程，精簡環(huán)節(jié)，縮短時限等措施，便捷利用手段，提高服務效率。三要拓寬利用渠道。根據(jù)利用者的需要，提供電話、信函、電子郵件等多種利用服務形式，并運用信息化手段，加快推進共享平臺建設，推動實現(xiàn)檔案資源的遠程共享，提供跨區(qū)域、跨部門、跨層級利用，更好地滿足人民群眾對檔案利用的需求。

2.加大資源開發(fā)力度。檔案資源開發(fā)能夠有效促進檔案利用，發(fā)揮檔案資政服務和文化教育功能。一是提高開發(fā)能力。檔案部門要注重提高對檔案資源的分析研究和深入挖掘能力，緊緊圍繞黨和國家重大活動、重要事件、重要時間節(jié)點，圍繞中心重點工作進行檔案資源開發(fā)，形成有思想、有深度、高質(zhì)量的開發(fā)成果。二是創(chuàng)新成果形式。要通過編研出版、展覽展示、影視制作等形式，不斷推出具有廣泛影響力的檔案文化精品，通過多種媒體進行宣傳推廣，更好地體現(xiàn)檔案價值，服務國家經(jīng)濟建設和社會發(fā)展。

綜上所述，擴大檔案開放，加大檔案利用是新時代檔案工作的歷史使命。檔案部門要以《檔案法》為遵循，以新發(fā)展理念為引領，在形成開放動力、完善工作機制、建立制度標準、提高服務水平上創(chuàng)新思路、精準發(fā)力、破解難題，不斷加大開放力度，提升服務能力，為檔案事業(yè)的發(fā)展開創(chuàng)新局面，實現(xiàn)新作為。

參考文獻：

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[5]賀軍 李揚新.檔案開放程序規(guī)制構建的主體及權責探析[J].北京檔案，2016，8：18-21

[6]黃蕊 朱鐵淼.從依法治檔看開放檔案的利用及其保障監(jiān)督--《國家檔案館檔案開放辦法》解讀之四[J].中國檔案，2022（11）：24-25

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[8]李揚新. 信息公開視角中現(xiàn)有檔案開放制度的剖析[J].浙江檔案，2006，9：10-13

作者單位：中國民用航空局檔案館