鄉村振興背景下政策性農業保險法律制度研究

孟宇　祖慶升

摘要2004—2022年，中央一號文件連續19年明確指出要盡快建立政策性農業保險法律制度。我國農業保險的發展具有較長的歷史，但是在立法以及制度構建方面仍然處于發展階段，與鄉村振興事業所提出的鞏固脫貧成果，穩定農村居民收入的目標之間尚存在差距。應當進一步明確農業保險定位、拓展農業保險覆蓋面、規范農業保險市場、提高農業保險運行效率，以滿足我國農業發展的現實需要。

關鍵詞鄉村振興；農業；政策性農業保險

中圖分類號D922.284文獻標識碼A

文章編號0517-6611（2023）11-0252-02

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.11.059開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Research on the Legal System of Policy-oriented Agricultural Insurance under the Background of Rural Revitalization

MENG Yu ZU Qing-sheng（1.School of Humanities and Law， China Univerisity of Petroleum （East China）， Qingdao， Shandong 266580;2.Sucun Town Government， Yinan County， Linyi City， Shandong Province， Linyi， Shandong 276301）

AbstractFrom 2004 to 2022， the No. 1 document of the Central Committee clearly pointed out for 19 consecutive years that a policy-oriented agricultural insurance system should be established as soon as possible. The development of agricultural insurance in China has a long history， but it is still in the development stage in terms of legislation and system construction， and there is still a gap between it and the goal of consolidating poverty alleviation and stabilizing the income of rural residents proposed by the rural revitalization cause. We should further clarify the positioning of agricultural insurance， expand the coverage of agricultural insurance， standardize the agricultural insurance market， and improve the operational efficiency of agricultural insurance to meet the practical needs of Chinas agricultural development.

Key wordsRural revitalization;Agriculture;Policy agricultural insurance

農業保險分為政策性農業保險和商業性農業保險，為貫徹工業反哺農業的方針政策，進一步保障我國糧食安全，我國自2007年起開始實施農業保險保費補貼政策，即政策性農業保險。通過國家財政補貼的方式保障農業從業者在面臨自然災害時的經濟收入，從而提高農業從業者應對風險的能力。

在鄉村振興的進程中，政策性農業保險更是被賦予了扶助農業發展，解決農業問題的重要使命［1］。目前，我國政策性農業保險占比達99%，而農業商業險僅占1%。雖然我國農業保險起步較晚，但發展速度較快，到2020年我國農業保險保費收入達815億元，超越美國成為全球農業保險保費收入第一大國。當前我國政策性農業保險已經成為維護農業生產安全，保障農村經濟可持續發展的重要支撐［2］。特別是在鄉村振興的大背景下，政策性農業保險已經成為防止農村居民因災返貧，鞏固全面脫貧成果，保障鄉村振興事業穩步推進的重要手段。

1我國農業保險的發展歷程

新中國成立至今我國農業保險制度經過了70余年的發展歷程。在很長一段時間我國農業保險都是采用政府主導、國有企業壟斷的模式運營，經營的種植業、養殖業保險全國統一核算，盈虧由保險公司內部險種互補。1987年6月，政府決定在中國人民保險公司內部特設農村保險業務部，專門從事農業保險的經營，并從1988 年開始以省為范圍，實行農業保險單獨核算。1991 年和 1996年，中共中央、國務院分別做出“發展農村合作保險”“逐步建立各類農業保險機構”等決定。但這一時期在市場化改革的推動下，中國的保險業主要轉向商業化保險領域，保險公司為了確保公司利潤對農業保險進行收縮，之后更是不斷縮小規模，農業保險發展受到阻礙［3］。

2004年，在中國銀行保險監督委員會支持下，中央在全國范圍內選取了9個省（區、市）進行政策性農業保險試點工作。2007年，中央財政又選取6個省（區、市）共10億補貼政策性農業保險，農業保險得到快速發展，到2013年中央又擴大了政策性農業保險補貼的范圍，我國農業保險政策體系的基礎基本形成。進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央舉全黨全國之力推進鄉村振興事業，并把農業保險作為重點工作來抓，農業保險迎來了最重要的發展機遇［4］。

2我國政策性農業保險法律制度的現狀

經過長時間的發展與改進，我國已經形成了獨特的政策性農業保險法律制度體系，但要實現鄉村振興賦予的特殊使命，還存在一些不足。

2.1保險功能定位不夠精準政策性農業保險應該定位于保障農業發展的穩定和降低農業從業者的經營風險。但從現實來看，一方面我國政策性農業保險還未實現全方位、全時段的農作物政策性保險全覆蓋，農業以及農業從業者應對各類突發事件的能力不足。保險范圍較窄難以發揮保險的整體性作用，導致農業保險補貼力度和優惠政策難以形成長效機制；另一方面，當前各地政策性農業保險存在濫用之嫌。即把政策性保險作為各地農作物發展的指揮棒，這也導致了政策性農業保險缺乏法律制度應有的持續性和穩定性［5］。特別是在各類不確定的風險發生時，政策性農業保險根本無法發揮其應有的作用，反而成為制度上的負累，影響老百姓對于政策性農業保險的好感和認同感。

2.2保險賠付程序較為復雜政策性農業保險的程序設計應該把實用和效率擺在首位，與農業從業者的現實需要相匹配。目前我國一些政策性農業保險的程序設計對于農業從業者的現實需要來說還較為復雜，農業從業者在面臨保險理賠程序時往往處于弱勢一方。在現行農業保險體系下，突發災害事故發生后難以及時、準確地確定致損原因和損失程度［6］。以往從報案到現場勘查再到定損，中間需要不斷出示各類非必要的材料，特別是要求農業從業者出示的一些證明材料等加重了被保險人的負擔。另外，保險理賠期限不夠明確，理賠時間過長也增加了農業從業者的時間成本。在理賠過程中還存在“討價還價”的現象，一些保險公司甚至直接物化為成本保險。

2.3保險法律制度體系不夠完善完善的法律制度是保障政策性農業保險運行的重要基礎，規范化的政策性農業保險需要相關法律制度的引導。我國幅員遼闊，受地理因素影響我國各地區農業發展各具特色，除中央指導性立法之外，各地應當因地制宜制定適合本地的法律制度。但現實情況是我國農業保險仍然缺乏完善的法律制度體系和保障機制。在中央層面，相關規范主要集中于2013 年出臺的《農業保險條例》。盡管近幾年“中央一號文件”都聚焦農業保險的發展和完善，但對農業保險的調節作用仍然收效甚微，難以真正落實到政府補貼行為當中［7］。從地方層面來看，由于缺乏宏觀立法指導，地方法律政策的制定缺乏規范性和針對性，難以發揮政策性農業保險的實際作用，在一定程度上還會影響農民參與農業保險的積極性。

3完善我國政策性農業保險的建議

3.1突出補貼和保障任務，明確農業保險定位完善政策性農業保險法律制度的根本目的還是為了解決“三農”問題，服務于鄉村振興戰略，因此要把政策性農業保險的制度設計與鄉村振興戰略的要求相統一起來。讓農業保險真正實現保障農業從業者增收的目標，推動農業從業者生產收入穩定和可預期，不斷提升農村居民生活水平和質量。

通過制度設計聚焦于鞏固脫貧成果，例如通過財政補貼的方式讓保險來承擔自然災害等不確定的風險，提高農業從業者生產活動的抗風險能力，避免因災害等原因導致農民返貧。另外要創新農業保險的內容，適時引入“收入險”，就是讓農業從業者不光在遭受損失時才能獲得保險補貼，在因市場波動，農產品價格下跌時也能夠通過政策性農業保險獲得財政支持，讓農業也能夠成為“旱澇保收”的產業［8］。讓政策性農業保險成為保障農業經濟發展，穩定農業從業者收入的重要依靠，從而保障鄉村振興事業的順利推進。

3.2完善相關立法，規范農業保險市場我國在政策性農業保險立法方面較為滯后，缺乏法律支撐，進一步導致農業保險制度設計的落后以及農業保險事業發展的梗阻。因此就需要立法機關盡快將完整意義的《農業保險法》立法提上日程，特別是由于我國各地區農業發展狀況各不相同，出臺《農業保險法》有助于各地在此基礎上制定適合本地發展需要的規章制度，保障政策性農業保險有序運行，配合鄉村振興事業中農業農村工作的開展［9］。

另外金融監管部門要加強農業保險的金融監管，政策性農業保險不同于一般的商業險，要突出保障性的特點，對政策性農業保險要制定專門的監管規范以區別于商業保險的金融監管規則。與此同時要加快建立政策性農業保險業務的監管機制，重點監管保險業務的實效性和保險從業人員的工作成效。最終讓法律和制度保障中央和地方農業扶持政策和優惠措施真正落到實處，讓農業保險市場在透明的環境中運行［10］。

3.3規范保險運行程序，提高農業保險運行效率要從提高保險機構的服務上完善政策性農業保險程序，提升農業保險的運行效率。在組織上要積極引導保險公司建立健全服務鄉村振興發展的專門農業保險基層服務體系，完善基層服務網絡，切實改善保險服務質量。

要加強對農業保險從業人員的業務能力和服務能力培訓，農業保險受眾的特殊性決定了必須要不斷提高基層服務人員綜合素質。要更加規范管理保險經營機構，建立以服務能力為導向的保險經辦機構招投標和動態考評制度，加強農業保險準入和退出管理。同時在理賠環節，確保做到及時、公正，保證農民損失得到切實補償。要根據農業從業者以及農業保險種類情況盡可能減少不必要的程序性事項，減輕農業從業者的保險負擔［11］。嚴格規范保險理賠時限制度，及時回應農業從業者的需求，嚴格按照理賠時限要求進行理賠，暢通申訴機制，讓農業從業者參與到保險程序之中，監督保險運行［12］。

3.4加強宣傳力度，拓展農業保險覆蓋面當前我國農業從業者對農業保險的認同度大大提升，已經開始從“不想保”到“我要保”轉變，但是與農業保險發達國家仍然存在較大差距。應當繼續加強有關農業保險知識的宣傳教育，提高農民的保險意識，提高農業從業者抗風險能力，保障農民的切身利益，鞏固脫貧成果［13］。

首先，保險公司對農業保險相關條款的制定必須務求簡單明了，必須考慮農業從業者的知識結構和理解需求，制定符合農業從業者需要的文本格式。另外，保險公司可以充分利用自媒體時代的便利，采用人民群眾喜聞樂見的方式開展有關農業保險知識宣傳。可以通過抖音、快手、微視等自媒體工具，運用情景劇視頻等多種方式向農業從業者講明農業保險的價值。可以選樹典型現身說法，充分帶動老百姓投保的積極性，讓農民切實體會到保險帶來的好處。其次，要繼續鞏固發展中央財政補貼險種，擴大糧食、生豬等大宗農產品保險覆蓋面，逐步推進重要“菜籃子”產品保險。要以農業經濟發展現實需要為準則，不斷創新農業保險種類，讓農業保險成為農業經濟發展不可缺少的一環［9］。

4結語

隨著農業保險立法工作的不斷向前推進以及各項制度的完善，符合中國國情的農業保險法律制度體系將會建立起來。未來我國的農業保險法律制度將在保障農業發展，解決“三農”問題中發揮重要作用，不斷推動農村各項工作治理體系和治理能力現代化，為鄉村振興事業的發展貢獻無可替代的制度優勢［14］。

參考文獻

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