后扶貧時代農村多維防返貧治理困境與優化路徑研究

張衛衛　豐洪敏　寧娟

摘要從歷史發展、地理位置、生態環境、人口資源4個主要方向出發，對農村多維防返貧治理困境核心因素進行探索，提出農村地區防返貧治理存在的困境和優化治理路徑的對策，為后扶貧時代農村地區鞏固拓展脫貧攻堅成果、穩固脫貧基礎提供切實可行的政策建議。

關鍵詞防返貧治理；多維返貧；農村

中圖分類號F327文獻標識碼A

文章編號0517-6611（2023）11-0239-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.11.056開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Research on the Predicament and Optimization Path of Rural Multidimensional Anti-poverty Governance in the Post-poverty-alleviation Era

ZHANG Wei-wei， FENG Hong-min， NING Juan（College of Politics and Public Administration，Xinjiang University， Urumqi， Xinjiang 830046）

AbstractStarting from the four main directions of historical development， geographical location， ecological environment， and population resources， this paper attempts to explore the core factors of the multi-dimensional poverty prevention and governance dilemma in rural areas， and proposes the existing difficulties in rural areas and the countermeasures to optimize the governance path. It provides practical policy suggestions for consolidating and expanding the achievements of poverty alleviation and consolidating the foundation of poverty alleviation in rural areas in the post-poverty alleviation era.

Key wordsAnti-poverty governance;Multidimensional return to poverty;Rural areas

習近平在吉林考察時強調“要鞏固脫貧攻堅成果，防止返貧和產生新的貧困”。防返貧顧名思義是要防止脫貧人口或非貧困人口淪為貧困人口，國內外有“反貧困”“消除貧困”“減貧”“防返貧”等多種表達。“反貧困”這一術語首次出現是在1972年，瑞典經濟學家岡納·繆爾達爾在其《世界貧困的挑戰：世界反貧困大綱》一書中提出。1984年，中共中央、國務院于發布的《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》中，首次將“消除貧困”作為一項具有重要意義的政策提出，國內反貧困的研究開始逐漸引起國內學者重視。學者們在國外研究的基礎上，立足中國消除貧困的實踐逐步深入研究，取得了豐碩的研究成果。早期的防返貧研究主要著眼于貧困治理研究，中期的防返貧研究則集中在反貧困研究，目前我國已經實現全面脫貧，為了鞏固脫貧攻堅成果，中國的反貧困事業進程進入一個新階段。祝慧等［1］提出，消除絕對貧困后，仍然存在相對貧困，未來我國將進入“后扶貧時代”。

受經濟水平、歷史發展、地理環境等多種因素約束，農村是以往脫貧攻堅的深水區，全面脫貧后更是防返貧第一線。在后扶貧時代，如何精準識別致貧返貧風險，開展多維防返貧治理，鞏固脫貧攻堅成果是農村需要解決的重點問題。目前學者針對脫貧人口防返貧問題研究成果有限，極少數研究人員基于多維視角開展研究，缺少針對農村地區防返貧治理的研究。筆者從多維返貧視角來審視農村返貧的影響因素，發現農村防返貧治理遭遇的困境，探索如何更好地在返貧現象高發的農村優化防返貧治理路徑。

1從“防返貧”治理到“多維防返貧”治理

利用知網檢索可以發現（圖1），自1993年開始，國內學者便已經在“防返貧治理”的研究領域產出較高質量的成果，此后隨著時間的推移相關研究縱深發展，為我國防返貧事業推進作出重大貢獻。如今我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，國內學者對防返貧治理的研究已經趨于成熟，少數學者在“多維貧困”的基礎上展開“多維防返貧”的相關研究。黃銳等［2］利用CFPS數據，從多維返貧視角測度了返貧狀況，結果證明單維返貧率均控制在較低水平，但多維返貧率仍達到16.2%。馮丹萌等［3］基于返貧因素的多樣性特征，對防返貧展開研究，提出防返貧治理需兼顧短期與長期、局部與整體、外在與內在多重空間因素。如何做好多維防返貧治理是我國鞏固脫貧攻堅成果與實現鄉村振興的重點任務。結合我國實際國情，識別多維返貧因素，開展防返貧治理研究該領域學者接下來研究的熱點內容。

1.1治理對象：以“相對貧困”逐步取代“絕對貧困”我國現行標準下的農村已經全面消除貧困問題，告別絕對貧困的歷史，但國內發展不平衡不充分問題依然突出，絕對貧困的解決并不意味貧困問題的全部消除，貧困只是以新的形式出現，面臨的貧困問題也不再是生存問題，其更加趨向于一個發展性、可持續性的問題。新時期我國扶貧工作的重心將從鞏固絕對貧困逐步轉向緩解相對貧困。防返貧的治理對象也將從防止絕對貧困再生逐步轉向緩解城鄉相對貧困。相對貧困治理是一個需要長久持續改善的過程，其實踐的類型和內容反映新時代的特征，當前我國已經進入應對相對貧困問題的新歷史發展階段。有效的防返貧治理關乎我國經濟發展、政治穩定、民族團結和社會和諧，對做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的各項工作，讓脫貧基礎更加穩固、成效更可持續具有重要意義。

1.2治理特點：全面防范，多維視角，預防大于治療貧困具有多維性，西奧多·W·舒爾茨［4］認為貧困問題的根源在于缺失人力資本，解決貧困問題必須加大人力資本投資力度。阿馬蒂亞·森［5］指出貧困問題從本質上來說是能力的問題，生存生活能力、知識以及社會參與能力的不足是導致貧困的關鍵所在，解決貧困問題必須重建個人能力。阿瑟·塞西爾·庇古［6］認為國家需要制定合理的政策措施，加強收入分配干預，提升低收入人口收入水平，進而有效減少貧困問題的發生。除此之外，相對貧困還具時間持久性、對象復雜性、致貧多維性、脫貧不穩定性等特征，這些特征致使防返貧治理不是單一維度、一蹴而就的過程，預防尤為重要。

1.3治理原則：循序漸進，持續化解，“造血”代替“輸血”在精準扶貧時期，為了按時完成扶貧任務，部分地區為追求硬性條件達標，在大量投入物質資源的同時，忽視村民思想觀念的引導，造成脫貧任務雖已達標，但脫貧穩定性并不牢固，在后期幫扶措施取消或者幫扶力度變小時返貧。部分地區的扶貧產業主要是依靠政府、社會力量扶持運營，還未能實現獨立自主平穩發展，一旦失去外部扶持，極大可能出現運轉停滯或者經營困難，無法實現盈利、發揮扶貧功能。真正實現穩得住、能致富，達到預期目標還有大量工作要做。

2后扶貧時代農村多維防返貧治理的困境

2.1貧困村之間以及與非貧困村間差距拉大，“倒掛式”貧困出現脫貧攻堅任務完成后，我國農村已經全面消除絕對貧困問題，但是受支援工作隊配備資源限制，投資種類數量以及投資資源利用效率的不同，扶貧力度和村子自身底蘊的差異等多方因素影響，貧困村之間以及與非貧困村之間脫貧成果存在較大差距，致使脫貧后出現普通村和相對貧困村。

脫貧攻堅戰取得勝利后，出現普通村和相對貧困村是一種正常現象，形成原因是多重的、不可避免的。首先這是由我國的基本國情決定的，我國各地區條件差異顯著，發展極不平衡。一方面，貧困村之間原本就存在較大差異，貧困程度不同，經濟文化水平、社會保障等方面存在差異；另一方面，非貧困村與貧困村之間在各方面發展存在較大差距，且這種差距隨著國家的發展呈現愈演愈烈趨勢。在這種長期發展不平衡的國情之下，脫貧后各村之間發展差距依然延續存在。其次受幫扶條件、村子自身條件、資源傾斜程度影響，各村之間取得的脫貧成果存在差異。首先，支援工作隊之間資源分配存在差異，直屬單位的不同會影響工作隊所配備的資源。其次，各個工作隊資源數量有限，在實際操作過程中只能盡可能地將資源按照精準扶貧原則適度分配到各個貧困村，對于可量化的扶貧資源尚可按照貧困程度盡可能均等分配；對于無法量化的扶貧資源，譬如人力在分配過程中不可避免出現“度”難以衡量現象，個人自身素質、工作能力、掌握的資源這些都在實際中很難度量，即使工作人員愿意合作，對其掌握的資源潛力（諸如社會資源）和資源在扶貧中能夠發揮作用進行度量也存在極大困難。這些因素直接拉開脫貧村間的差距。第三，脫貧攻堅過程中根據國家硬性指標要求，部分地區出現為完成脫貧任務，對貧困村大力投入形成資源、政策上的傾斜，相對忽視了非貧困村發展的現象。第四，各地區政府投入資金扶持的項目，由于種類差異，扶持的力度不同，項目在執行實施過程中，上述這些因素導致了最終脫貧成果分布不均衡，貧困村之間及與部分非貧困村間差距拉大。

2.2農村發展深受自身條件限制，抗返貧風險能力低農村發展與國民素質、經濟發展、社會穩定、國家富強息息相關，是全面建設小康社會進程中的關鍵問題。大多數農村地區由于歷史原因、地理位置、生態環境、人口資源等條件限制，發展比較遲緩，一直存在多重困難，處于相對落后狀態。脫貧攻堅時期，政府資金的大量注入使得貧困農村得以快速發展，在這種追求速度的發展過程中，難免出現資源利用率低下、新建設施空置、人員缺乏自主性、脫貧不穩定等現象，嚴重阻礙農村發展向下一階段邁進，不利于脫貧攻堅與鄉村振興戰略有效銜接的實現。

脫貧攻堅任務基本完成后，在國家與地方政府政策的鼓勵與支持下，農村地區發展迎來了新轉變，但是在短時間內依然深受自身條件限制。首先，缺乏積淀，時間短、速度緩的發展歷史限制農村下階段發展。在過去國家將發展重點集中在城鎮，一定程度上輻射帶動農村發展，為農民增加收入，但是也致使農村出現青壯勞動力不足、經濟底蘊不足、產業發展緩慢、集體經濟薄弱等后遺癥。這些癥狀在脫貧村更為明顯，許多衛星工廠、合作社聊勝于無，產業單一、多停留在農產品初級加工階段，精深加工不足，產品種類單一，多處于中低檔位，高檔產品罕見，產品附加值低，產業基礎不牢固，創收能力有限且抗風險能力低下。再者基礎設施有待持續完善，公共服務與城鎮有差距，義務教育、醫療機構服務、人居環境整治、村級綜合服務設施、公共文化服務等的數量質量存在提升空間。其次，多數農村地理位置不佳，持續發展困難。部分地區地處偏遠，網絡通信信號不強，與外界線上聯絡受阻，直播帶貨在實際操作中存在難度。受村子位置影響，即使電商平臺線上渠道可行，由于交通運輸方面耗時久、損耗高，產品價格在競爭中難占優勢地位，很難找到適配的產品發展農村特色產業。再者合作伙伴有限，合作商動力不足，合作缺乏可持續性，在政府優惠政策扶持下短期合作勉強正常運轉，若要長遠發展必須變通找尋發展新出路。第三，部分農村生態環境惡劣，抗險能力不足。部分農村地區地理位置偏僻，天然生存環境惡劣，土地資源稀薄、水資源等其他資源不甚充足，受地形地勢影響土地分散不集中，不易耕種且由于整改土地成本很高，最終導致耕地荒廢，農業發展一直落后于其他生態環境條件較好地區，隨著科技進步和政策幫扶農業發展水平有所提升但仍較為落后。近年在各級政府大力發展農村、城市居民親近自然及農村村民實現創收等多方需求促使下，這些地區另辟蹊徑發展鄉村特色旅游呈現高潮迭起的發展態勢，并最終形成了總體規模大、遍及全國的特點，在為村民增收的同時，也造成過度盲目開發、自然環境破壞、村風民風受創等問題。受新冠肺炎疫情影響鄉村旅游產業遭遇重創，已建成的設施項目空置，大量投資沉沒，短時間難見收益。基于上述條件限制，農村地區發展推進艱難、提升空間大，抵抗自然災害、事故災難、公共衛生危機、市場行情變動能力不足，遭遇重大變故返貧可能性極高。

2.3農村地區人力資源短缺，制約防返貧治理水平的提升鞏固脫貧攻堅成果需要人才，實現鄉村振興關鍵是人才振興。目前人力資源短缺問題已經成為農村地區鞏固脫貧攻堅成果的阻礙，不利于防返貧治理水平的有效提升。

2.3.1普通勞動力短缺。①隨著工業化、城鎮化進程加快，相較于收入低、崗位少的農村，大部分青壯年勞動力選擇去城鎮發展。現在情況雖有改善，但留在農村的還是老人、殘疾人等弱勞動力占多數，勞動力年齡整體偏大，平均年齡超過50歲，空心化、老齡化程度嚴重。返鄉就業創業的青壯年勞動力數量不多，即使迫于疫情壓力暫時返鄉就業，但對于疫情過后是否留鄉多數仍然持保守態度。②留鄉村民部分迫于家庭實際情況分身乏術，部分由于缺乏自覺性、主動性、創造性，滿足現狀、目光短淺、對自身發展無所謂要求。③由于當地語言、習俗、思想觀念等因素影響，農村地區人口呈現性別、年齡比例失調，受教育程度不高，對新鮮事物接受吸納的能力有限等特點。調查結果顯示，農村勞動年齡人口中近1/3全職務農，受教育程度在高中及以上占10%左右，大專及以上僅占1.21%，在就業發展方面不占優勢，勞動人口質量、數量有待提升。由于勞動力年齡整體偏大，教育水平低，缺乏技術技能，多數只能從事勞動密集型行業，在當前經濟下行壓力疊加新冠肺炎疫情大環境下，難以保障穩定收入，村民返貧風險增大。

2.3.2人才資源不足。①勞動力教育水平整體偏低，結構單一。截至2020年，農村地區勞動年齡人口初中教育程度占主體，文盲率高于全國水平近2%。與城鎮相比較，農村勞動人口在受教育水平上處于劣勢，后備資源不足，18～22歲人口高等教育毛入學率低于全國水平近9%。②基層干部人才匱乏，本地人才流失嚴重。愿意扎根基層歷練的青年人才數量有限，大學畢業生選擇回村建設家鄉人數稀少。村干部隊伍斷層，學歷水平參差不齊，技術性人才缺乏，人才結構失衡，能力職位不適配，組織領導能力有待加強，政策執行過程存在多重困難，防返貧治理能力有待提升。③受本地經濟、醫療衛生、生活環境等多因素限制，農村地區“引人難，留人難”，實現鄉村人才振興困難重重。發展新時代鄉村建設，加強基層治理，需要引進高質量人才；實現高水平拓展脫貧攻堅成果，提升防返貧治理能力，需要人力資源支撐。人力資源匱乏限制人才隊伍的建設優化和防返貧治理能力的提高。

3后扶貧時代農村多維防返貧治理的路徑優化

脫貧攻堅任務完成后，我國農村地區已經全面消除絕對貧困問題，鞏固拓展脫貧攻堅成果、實現長期穩定脫貧、防止返貧成為現階段工作的重點。現存貧困問題屬于相對貧困范疇，受歷史原因、地理位置、生態環境、人口資源多因素影響，呈現多維性特點。當前正處于鞏固拓展脫貧攻堅成果推進鄉村振興有效銜接的關鍵時期，立足新發展階段，推動高質量發展，發揮地區優勢，優化防返貧治理路徑，主要包括以下幾點內容。

3.1界定防返貧界限，縮小相對貧困差距對出現“倒掛”現象的農村地區，縣鄉村上下互動、左右結合、科學劃分防返貧界限，確定防返貧監測對象范圍，是精準幫扶倒掛式貧困群體，縮小相對貧困差距的基礎。對于該部分群體需建立健全防返貧動態監測和常態化幫扶機制，按照返貧致貧預警—監測對象納入—即時精準幫扶—風險因素緩解/消除—實時動態監測五大步驟穩步推進實現倒掛式貧困清零，逐步縮小相對貧困差距。做到返貧致貧人口及時發現、及時干預、及時幫扶，實現動態監測實時預警、未貧先防即時扶貧的防返貧治理目標。對有勞動能力的低收入人口，堅持開發式幫扶，提高其內生發展動力，通過發展產業促進就業為家庭創收，降低返貧致貧風險。對喪失勞動能力的脫貧人員、其他難以獲得穩定收入人員以及家庭遭遇重大變故收入驟減人員的，根據返貧致貧風險類型，以現有社會保障體系為基礎，完善養老、醫療體系建設，以實際需求確定幫扶方式，制定落實相關的幫扶措施。

3.2推進產業發展，增加農民經濟收入持續推進扶貧產業，培育特色新產業，發展新型業態，提升集體經濟收入，以產業帶動就業，方能切實增加農民收入，增強脫貧穩定性和防返貧可持續性。首先，發展好扶貧產業項目，穩步就業促進增收，不斷壯大集體經濟收入。推動衛星工廠、家庭農場、農業產業化龍頭企業、農產品加工廠、農民合作社持續發展，積極與負責人對接，保證訂單充足，銷售渠道暢通保障和產業正常運轉。延伸農產品深加工，增加產品附加值，全面提升產業發展層次和水平。其次，培育本土特色新產業，發展競爭新產業，拓寬農民收入渠道。在疫情背景下，利用自身優勢，搶占農村電商先機，發展可持續的產品線上銷售模式，大力提升農產品電商化水平，開發“鄉村云旅游”“農產品云養殖”新模式，打造鄉村特色品牌。最后，積極引入農業技術，持續推進農業經濟，保障農民收入。在國家政策的支持和鼓勵下，科學機械種植，提高經濟效益；加大技術指導，擴大畜牧養殖規模。

3.3開發人力資源，提升人口素質和質量人力資源是農村地區發展的基礎，是鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興目標實現的支柱。目前農村地區勞動力呈現規模性老齡化，年齡整體偏大；教育水平偏低，素質不高；結構失衡，種類單一特征。優化防返貧治理必須改善農村人力資源窘況，首先要注重高質量人才引進，積極吸引各類人員返鄉發展。不斷完善“大學生村官”“第一書記”制度和其他人才引進政策，發揮能人、鄉賢作用，激發人才活力，為有志向的創業者營造良好的創業環境，鼓勵他們參與到鄉村建設中。其次，加強培訓平臺建設，提供教育培訓機會。重視農業生產經營人才培訓，加強職業技能培訓，加強基層干部培訓，建立培訓激勵機制，重視鄉村教育，加大力度宣傳教育重要性，引導村民糾正觀念，從根本上提升人口整體素質。

3.4建設生態宜居美麗鄉村：人居環境、自然環境兩手抓近幾年部分農村地區為追求經濟發展，忽視生態環境問題，導致當地生態遭受重創，建設生態宜居鄉村對鄉村環境提出新要求。首先，扎實推進人居環境整治，提升村民環保意識，持續開展鄉村清潔行動，切實推進公共設施綜合整治，構建農村人居環境維護長效機制。其次，提高鄉規民約規范化水平，塑造良好村風民風，傳承優秀傳統文化，弘揚社會文明新風尚。再次，完善基礎設施建設，提升義務教育、醫療機構服務、村級綜合服務設施、公共文化服務質量，營造關系和睦、環境優美、生活便宜的人居環境。最后，加大污染治理和環境修復保護。加大農業、畜牧養殖業生產污染治理和產業經濟污染治理，建立健全綠色生態導向的農業政策體系和綠色低碳循環的農業產業體系。

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