日本幕末至明治初期的選舉政治實踐

摘 要：幕末至明治初期，日本政府及民間對選舉政治展開了較活躍的理論探討。隨著理論探討的逐步深入，在政治思想領域，“選舉”一詞的內涵逐漸從明治初年的官員選拔、舉薦轉變為專指議會的議員選舉。與理論探討相伴行，在頻繁的制度調整中，日本中央及地方各級政府也試行了一些選舉舉措及選舉制度調查。中央政府的議政官上下局、公議所、集議院、左院、元老院等，均具議政機構性質，且它們間有一定承襲關系。從其成員遴選及所進行的制度調查來看，具有擴大參政人群、選拔議政人才的目的，可以看作是中央政府的保守的選舉政治實踐。同期伴隨地方制度改革，特別是受自由民權運動推動，政府在地方層面進行了比較開放的選舉政治實踐。各類地方民會的議員選舉實踐，為后來開設國會時的選舉制度設計積累了經驗，培養了議政人才。在這些早期選舉政治探討及實踐中，既能看到西方政治觀念與傳統政治文化的雜糅與碰撞，又能看到官方和民間各種不同政治思潮、政治訴求、政治探索的交織與糾葛，顯現了明治初期的復雜政治實相。

關鍵詞：日本；選舉政治；議政機構；地方民會；府縣會

中圖分類號：K313.4;D59 文獻標識碼：A文章編號：1004-2458-（2023）02-0070-11

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2023.02.007

受中文影響，古代日語中也使用“選舉”一詞，與中文意思接近，主要在描述政治領域選拔人才的相關活動時使用。只是到近代后，伴隨西方政治思想的傳入及對政治模式探討的逐步深入，“選舉”的詞義及其所指的政治形態發生了質的變化。劉斌在《近代“選舉”概念的演化及其文化喻義》一文中探討了中國古代“選舉”一詞的運用及內涵，指出隨著西方選舉概念的輸入，“選舉”逐漸脫離中文傳統涵義，轉變成與英文“elect”相對應的概念，并特別指出日本“選舉”一詞的輸入對中國產生的影響［1］62。實際上，在政治思想領域，先于中國，日本“選舉”一詞經歷了類似轉變，其內涵逐漸從明治初年的官員選拔、舉薦轉變為專指議會的議員選舉。日本學者澤大洋在《明治最初期選舉制度論的發展》一文中結合明治初期發行的幾版英日詞典等材料，指出在英譯日中，到1872年前后，基本將“election”固定譯作了“選舉”［2］29-30。

日本學界關于近代早期選舉政治的既有研究不多，在研究自由民權運動、《大日本帝國憲法》制定及西方政治思想輸入時多會提到選舉制，但單獨討論選舉政治的著述較少。尾佐竹猛、藤井甚太郎、河村又介等早期研究憲政及選舉制度的學者，對公議、選舉等有一定論述，特別是尾佐竹猛把日本走向憲政的歷史延伸至幕末時期，關注到當時各勢力對參與政治決策的迫切要求［3］。二戰后，內藤正中、渡邊隆喜等通過分析地方個案探討了自由民權運動中的地方民會、府縣會的活動（參見：內藤正中.自由民権運動と府県會（I）—とくに明治十五年以降について［J］.経済論叢，1961，87（1）：74-96；內藤正中.自由民権運動と府県會（II）—とくに明治十五年以降について［J］.経済論叢，1961，87（5）：362-382；渡辺隆喜.民権結社の成立と地方民會論［J］.大學史紀要，2005（9）：8-54。）。近幾年，前述澤大洋的《明治最初期選舉制度論的發展》一文，主要介紹了幕末至明治初期日本對西方憲政思想中的議會制、選舉制的引介等［2］29-50。中國相關研究很少，已有成果主要側重研究明治憲法體制下的選舉制度及其運行（相關研究可參見：許曉光.19世紀后期日本關于議會職能的論爭［J］.日本學刊，2015（1）：139-158；張東.近代日本“一君萬民”構造下選舉權觀念的流變及其特質［J］.世界歷史，2020（4）：15-30。）。通觀日本幕末至明治初期的政治思想史、政治制度史，關于選舉政治，日本政界及民間均有活躍的理論探討及豐富的相關實踐，國內外學界對這一時期選舉實踐的關注尤其不足。明治初期制度改革頻繁，政府內外存在激烈的意識形態之爭及權力斗爭，所展現的復雜政治表象難以盡述，因此，本文僅嘗試運用明治初期相關政府文件及自由民權運動史料，對該時期選舉政治實踐做一線索性梳理，以期拋磚引玉。

一、中央政府議政機構設置及相關人員選拔機制的摸索

幕末至明治初期，“合議”“公議”“公論”成為被各政治勢力普遍討論的話題。日本學者佐佐木克指出建立合議體制是幕末日本國家面臨的三大課題之一［4］1-17。盡管不同政治勢力的政治訴求不盡相同，但不可否認，這些討論的核心要素是擴大政治參與群體。從當時的歷史進程來看，諸多政治勢力是以能夠參與國家政治決策為目標開展活動的。如何能讓更多人的意志反映到政府施策中，如何選拔合適人才參與政治，這些問題均和選舉政治相關。在此背景下，一些政治勢力已開始思考擴大參政群體的方式。

幕末時期，在土佐藩已有初步的擴大參政群體范圍的制度探索。英國外交官薩道義的《明治維新親歷記》中記述，1866年9月（公歷）他在土佐藩與后藤象二郎、前藩主山內容堂會面時，對方就詢問了憲法、國會、選舉制度等事宜［5］253-256。1867年土佐和薩摩結成的“薩土盟約”也包括如下內容：朝廷擁有大政全權，皇國的一切制度、法令應由議事堂發布。

議事堂費用由諸藩提供。

分上院和下院，從上至公卿、諸侯、陪臣，下至庶民中選舉正義純粹之士為議員，諸侯因其執掌，組成上院。

將軍職不再是最高官，德川慶喜辭職回歸諸侯之列，政權歸于朝廷。［3］66這一設想雖然未突破藩制，文中所說的“選舉”也不同于西方議會制的選舉，但其反映的選拔人才、組織議事機構的政治意愿，在當時有一定代表性。該藩的坂本龍馬，1867年11月（日本在舊歷明治五年12月施行改歷，改用公歷。舊歷明治五年12月3日為公歷1873年1月1日。本文為敘述方便起見，除有特殊說明外，所標示的1873年1月1日前的時間均為舊歷。）在從長崎赴京都的船上，同后藤象二郎討論了后來被稱為“新政府綱領八策”的政治構想，其中也包含設立“上下議政所”的內容［6］。

從歷史發展過程來看，土佐藩的公議政體目標雖未實現，但其不少制度構想通過該藩出身的福岡孝弟、后藤象二郎等的政治活動，反映在了明治初期的制度設計中，如《五條誓文》就是在福岡孝弟、由利公正等草擬的政治意見書基礎上修改而成。該誓文內容與“新政府綱領八策”及山內容堂勸德川慶喜奉還大政的意見書，有共通的希望擴大參政人群、在一定范圍內實現公議政治的思想。

慶應三年（1867年）12月9日王政復古政變之后，維新政府根據王政復古“大號令”，設立總裁、議定、參與三職制。12月15日，新任參與職的福岡孝弟、后藤象二郎就提出了設立上下議事所的建議。建議上議事所為皇帝、宮、公卿、諸侯會議之所，下議事所為諸藩征士、貢士及都鄙有才者會議之所［7］。明治元年（1868年）2月5日維新政府制定了征士、貢士選舉之法，命各藩藩主選派藩士到下議事所任貢士，為議事官，執掌公議輿論。關于各藩推舉人數，規定40萬石以上大藩推舉3人，10萬石～39萬石中藩推舉2人，1萬石～9萬石小藩推舉1人。貢士為定員，無任期年限，由藩主決定其進退，并且可因其才能進而被選舉為征士［8］。1868年2月，天皇行幸東京期間，維新政府又在東京設立了議事所，主要是“公卿諸侯在官二等以上”集會議事，相當于前述的上議事所［9］。

慶應三年閏4月21日，維新政府發布《政體書》，初步建立太政官制。在太政官機構設置中，一定程度上吸納了三權分立思想。根據《政體書》，太政官內分為七官兩局，其中議政官負責立法，由上局、下局組成，上局官員包括議定、參與、史官、筆生，下局除議長外，就是由前述貢士組成。同年5月24日，在京都府菊亭家宅邸內設置了貢士對策所，為構成下局的貢士們的辦公地。貢士們每月5日、15日、25日出勤議事，接受政府的政事咨問，協商后的對策形成公文上奏。因此時尚未實施廢藩置縣，這些下局貢士由各藩藩主選任、推薦并決定其進退，無任期限制。從形式和內容看，征士、貢士選舉名稱雖和中國古代的“貢士、征士”相同，但選拔形式和選舉目的不同于中國古代的選拔、薦舉官員制度，也不同于西方的議會選舉制度。維新政府初期，議政機構的設置主要是為了解決選拔人才及進行制度建設的緊迫課題。

因政府內頻繁的制度調整，議事所、議政官上下局存在時間都很短，且很多政府內大事并未交付其審議。從其職制來看，上局的議定由行政官中的輔相兼任，行政官的弁事兼任下局議長，完全沒有體現出行政權和立法權的分離，實際政治運行中還是行政占絕對主導地位，議政多流于形式。

鑒于議事所等不能起到其應有效能，1868年11月維新政府又在東京設立了“議事體裁調研所”，進行議政體制調研，同時管轄各藩“公議人”［10］。在調研基礎上，明治政府決定在議政體裁調研所下設公議所，同年12月6日，向各藩發出設置公議所的諭示［8］。公議所具有一定的立法權，議員仍是由各藩推薦的代表組成。12月10日，政府又向各藩發出推薦公議人的布告，推薦人數原則上是大藩3人，中藩2人，小藩1人，每藩可先推薦1人。“公議所”也是在制度摸索中設立的。與前述征士、貢士不同的是，公議人任期為4年，每2年改選其半數，議員年齡須在25歲以上［11］。1869年1月，在議事體裁調研所中，由神田孝平制作了政府最初的具有近代議會性質的法案“公議所法則案”［8］。公議所于1869年2月開始運行，每月逢2日、7日集會，就政府提出的咨詢進行商議，并書面上呈意見，且有一定提出議案的權限。

公議所在設置之初被看作是立法、議政機構，但實際上在運行過程中，亦未實現議政、行政分離。構成上局的議定、參與等多由行政官兼任，下局的公議人也僅限于從各藩的執政、參政級別的官員中選出，且后來改為了每藩限定1人。公議所從1869年2月開所到同年6月被改組為集議院，僅存在了三個多月時間，期間共開會22次。公議所改組為集議院后，權能進一步縮減，由原來參與議政變為了太政官的咨詢機構，且集議院議員遴選范圍進一步縮小，基本是從作為各地方要員的大參事（明治初期施行府藩縣三治制時，大參事是地方的職位僅次于府、藩、縣知事的官職。）中選出，每府、藩、縣各1人，任期4年，每2年改選其半數，在議事中主要代表地方意向。集議院在1871年隨著太政官左院的設立而被并入左院。

除設立了上述公議所、集議院外，比較耐人尋味的一件事是1869年朝廷內舉行了一次要職選舉。當時政府調查了美國等的選舉制度，在此基礎上有不少人提議朝官公選。1869年5月，依據大久保利通的提案，首次在政府內試行了輔相、議定、知事、參與等的選舉。這也是明治政府唯一一次要職選舉。“此際悉解朝官之職，依公選法選舉其人，圣上親臨政廳，頒賜三等官以上公選之詔，詔書稱：‘朕思治亂之本在于任用得其人，故今敬告列祖之靈，設公選之法，進而登庸輔相、議定、參與，神靈降鑒，勿以為過，汝眾須體斯意。后以投票之多數就任官職，輔相為三條實美，議定為巖倉具視、德大寺實則、鍋島直正，參與為東久世通禧、木戶孝允、大久保利通……共選出了29名。但投票選舉之舉在實行之初，就有提出反對者，認為不合國體，恐為禍端。亦有過慮論者……”［12］35在日本國立公文書館收藏的太政官類典草稿中，有關于這次選舉的部分記載，可與上文的描述相參照。文書中記載輔相、議定、六官知事、內廷職知事四職自公卿諸侯中選舉產生，“采取凡三等官以上總集合投票之方式”。文書還詳細記錄了輔相、議定、參與等選舉時投票、開票、計票的程序與過程［13］。在太政官類典草稿中未找到關于投票統計結果的具體記載，明治政府中央官僚的選舉也僅此一次。從選舉前頒發的詔敕來看，是向祖宗神明報告的形式，很難與近代議會政治聯系起來，但從選舉形式及程序看，有一定嚴密性。這也是當時尚無多少執政經驗的明治政府的一種嘗試吧。

二、伴隨機構變遷中央政府選舉政治實踐漸趨保守化

1871年7月廢藩置縣后，明治政府改革了太政官，在太政官內設左院和右院。左院吸收了集議院，主要負責政府內的立法調查、咨詢，其議員為官選。1872年，左院受正院之命開始進行憲法調查。同年4月25日，左院提交名為“設立下議院之議”的建議，文中稱“西洋強盛之諸國在施政官之外必設上下議院，皇國亦效仿而成立了議事院，今日已改為左院，所謂類似于法國國議院，但未得其精髓，因未能廣采下方之眾議。故應速設下議院，集全國之代議士代人民議事，施上下同治之政，確立全國之基礎”［14］77。左院還做了相當多的關于選舉的調查。“以中議官松岡時敏為核心編纂、以歐洲憲法為藍本起草的《國會議院程序調查》及《別冊》提交給了左院。在《別冊》中列舉了選舉人的年齡、財產、教育等資格要件，并詳細列舉了選舉區制、記名投票、任期等要素，建議采取有限選舉。”但該方案未被上奏。1873年，松岡時敏在馬屋原彰等幫助下，又起草了《國會議員規則》，其第一篇第一款即是“國會議院議員選舉之事”，規定享有選舉權須年滿21周歲，被選舉權須年滿25周歲，是具有一定財產資格限制的有限選舉，并列舉了選舉人投票、開票、議員退任等規則。這一草案最終也因1873年10月“明治六年政變”引發政府內人事動蕩而成為廢案［2］35。

“明治六年政變”后，板垣退助等下野的參議隨即發起了自由民權運動。1874年，木戶孝允也因反對征臺下野。這些政治變動引發政局動蕩。1875年2月，為了再次整合政界力量、緩解政府危機，在伊藤博文、井上馨的斡旋下，大久保利通、木戶孝允、板垣退助在大阪就日本未來發展走向及政府施策等進行了會談，史稱“大阪會議”。會談后，大久保利通將三人達成的一致意見提交給了時任太政大臣三條實美。3月，木戶孝允、板垣退助復任參議。根據三人的意見，4月14日明治天皇頒發了“漸次立憲政體樹立之詔”，并決定設立元老院、大審院，召開地方官會議，目標是分階段建立立憲政體。同年，伴隨元老院的設立，左院被廢止。元老院設立時的定位是立法咨詢機構，成立后開始進行憲法調查。地方官會議的召開，推動了具有地方議會性質的地方民會的大量開設。

對近代日本的憲政發展來說，“大阪會議”是一個重要節點。首先，政府內部開始進行憲法討論、憲法調查；其次，“漸次立憲政體樹立之詔”發布后，自由民權運動越發高漲，民間圍繞憲法的討論劇增；再次，與上述兩種情況相伴，地方民會作為具有地方議會性質的機構，其實踐意義越來越重大。但另一方面，政府內不同政治勢力圍繞憲法性質的意見之爭也日趨顯現。1881年“明治十四年政變”前，政府內負責調查和草擬憲法的是元老院。元老院所做的憲法調查也深受這種意識之爭的影響，其制定的與憲法相關的草案大多未被采納。實際上元老院制定的各版憲法草案中，涉及選舉制度的內容并不多，且頗為保守，主張對選舉人及被選舉人資格做財產等方面的嚴格限定。

在元老院1877年草擬及修訂的憲法草案中，幾乎都僅提及了元老院的權限和成員選拔制度等，未涉及任何民選內容。如1877年草案中議會的“立法權”部分，規定“帝國議會由元老院及其他議會組成”，但僅列舉了元老院議員構成成員資格。

第一條 元老院議官為定員，由皇帝從下列人選中選出擔任。

皇族、華族、曾擔任敕任官者、為國建功者、有政治法律之學識者。

第二條 親王有任元老院議官之權，位議官上席，滿18歲進入院中，滿20歲有公議之權。

第五條 元老院議長及副議長由皇帝從議官中選任。［15］181-182

到1878年5月《日本國國憲按》修訂版本，“第四編”增加了與“元老院及其權利”并列的“代議士院及其權利”和“兩院通則”兩部分，并增加了“第七編? 州會及邑會”，內容涉及國會及地方議會的選舉制度。

在“代議士及其權利”部分，具體規定如下（引文原文未標注第幾條，只顯示“第 條”的，本文都用“第*條”表示。）：

第*條 代議士院由依遵循法律規定之選舉程序選出的代議士組成，每15萬人至少可選1名。

第*條 代議士通過投票選舉，且可重復當選。

第*條 符合代議士資格者須是日本人，滿25歲，繳納選舉法中規定的稅額且具備成為代議士之要件者。

第一條 代議士之任期為4年，每兩年更選其半數。

第*條 代議士院在會期間從議員中公選議長及副議長各5名，將姓名列表呈奏皇帝，由皇帝決定具體人選。

第*條 代議士按法律規定接受旅費及旅居費用。［15］193

在“第七編? 州會及邑會”中，只有簡短的兩條內容：

第一條? 每府縣設府縣會，每區設區會，其議員選舉之法由法律規定。

第二條? 府縣會及邑會之權利義務由法律規定。［15］195

元老院憲法草案的不斷完善和修改，反映了其對于具體制度的調查在不斷深化、細化。不過，從草案內容來看，對于議會和選舉還是持比較戒備的態度，所列各條規定都比較模糊。即使如此，1880年12月元老院呈遞“國憲按”后，仍因巖倉具視、伊藤博文的反對而未被采用。

1881年“明治十四年政變”后，在憲法意見書中主張立即召開國會、實行英國式政黨政治、由國會審議憲法的大隈重信一派被驅逐出政府。政府確定了漸進、欽定、仿照普魯士模式的立憲基調。伊藤博文開始負責憲法調查及制定工作，政府中設置了參事院，井上毅、伊東巳代治等輔助伊藤博文進行憲法調查及草擬工作。從憲法調查的內容看，雖然立憲政治是以代議制為基礎的，但選舉制度調查并非重點。井上毅曾向德國法學家羅斯勒咨問選舉權的財產限制問題，但與皇室制度、內閣權限等問題相比，關于選舉的問答內容不多。對于選舉，最終采取了另外制定《眾議院議員選舉法》的措施。

公議所、集議院、左院、元老院都有作為議事機構的性質，它們之間有一定承襲關系［16］3，公議所、集議院、左院存續時間不長，且整體來看，政府在其權限及成員選拔上的基本走向是漸趨收緊，但對于選舉政治來說，其構成成員的選拔、所進行的制度調研等，仍具有一定試行意義。特別是公議所、集議院、左院，設立這些機構的基本設想是通過它們擴大參政人群、推舉賢能等，反映了明治初期設立議政、立法機構的探索，其成員選拔可以看作是在統治階層內部進行的選舉實踐。

三、明治初期地方民會的選舉實踐探索

在幕末至明治前期政府及民間對公議、憲政、國會等問題的討論之下，為穩固統治，政府一方面在太政官體制下進行前述制度調整，另一方面，伴隨歷次地方制度改革，在地方實施了較開放的選舉政治實踐。

1868年閏4月，日本依據《政體書》，將舊幕領改為府縣。同年10月27日，制定了藩治職制，規定各藩無論大小，均設執政、參政、公議人三職，執政及參政主要負責藩內行政事務，公議人和前述中央所設公議所的公議人職能接近。在此制度下，各藩大多設置了類似“藩議會”的機構，其名稱各異，如議事所、議事局、公議局、集議所、會議堂、議政堂等。這些藩議會大多設上、下兩局，上局由原藩上層組成，下局議員多從平民中公選產生。和公議所在中央政府的地位類似，這些藩議會也近似行政咨詢機構，后伴隨廢藩置縣而廢止。

1869年6月“版籍奉還”后，政府于7月8日公布《職員令》，規定了地方官職制和權限，形成所謂府、藩、縣三治之制。各級地方因名稱不同，地方長官分別稱為府知事、諸侯、縣知事。1871年制定戶籍法后，在全國設區（行政區劃），實行大區制、小區制。各區設戶長、副戶長，主要負責戶籍管理。同年7月14日廢藩置縣后，免知藩事，全國行政區劃演變為府、縣二治，在全國設3府302縣，并制定了府縣官制，府縣分別設府知事、縣知事（后改為縣令），同年11月又合并為3府72縣。伴隨廢藩置縣，新任地方官取代了舊藩主，不少新任地方官對開設民會抱有熱情，一些府縣陸續開設“地方民會”（因時期、地域的不同，對地方召開的類似地方議會的機構稱呼不一。學界為研究方便，通常將明治初期的早期民會、府縣會、大小區會、町村會等總稱為“地方民會”。），如兵庫縣令神田孝平就積極在兵庫縣設立了民會。1872年8月，兵庫縣在所轄的19個區中，首先讓民眾選舉了區長、戶長，選舉不論門第，公選有威望、有才能的人。1873年9月又發布“兵庫縣民會議事方法撮要”，該規則分6章：第1章為總則，第2-4章為町村會規則，第5章為區會規則，第6章為縣會規則［17］255-284。同年11月，神田孝平將第2-4章做了修改，并略去了第5章、第6章，以“民會議事章程略”為名在《日新真事志》上發表，成為了當時各地民會章程的一個范本。

當時各府縣對如何召開民會、采取何種規則等還處在摸索階段，內務省也在進行相關調研。北條縣在1872年1月就曾向內務省請示如何開設民會，并上報了他們草擬的議事規則、民會條例、選舉規則等，請示審批。北條縣制定的《民會議事略則》共分十章，另外制定了《議員選舉略法》，兩者內容均十分詳細。時任參議的大久保利通在審閱北條縣等地方呈報的材料后，很是擔憂，認為在全國性相關法令未制定之際，各縣有濫制條例之虞，因此有必要制定全國性的規則。他希望左院盡快研究編訂民會議院規則，頒布各縣，令其參照執行［18］。對于北條縣的請示，內務省也下達了暫緩實行的指示。

盡管政府對設立民會有種種顧慮，但開設民會的府縣還是越來越多。1874年板垣退助等提出“設立民選議院建議書”后，伴隨自由民權運動的發展，地方民會的活動更為活躍。政府中也有一部分人對民會寄予厚望，如木戶孝允。在1875年2月木戶孝允關于“大阪會議”的日記中，就提到他力主開設民會，并得到了大久保利通等人的認可。“（明治八年2月）9日，晴，九時以后伊藤和大久保至，余陳述了平生一直主張的漸起民會以開國會之基等主張，大久保亦表示同意，余前日已同板垣討論過此主張，皆同意余說，今日大久保能同意此說，實是為國家及人民開拓前途之一大幸事，余竊欣悅。”［14］80在其2月10日的日記中也記載去井上馨宅邸會見板垣退助、古澤滋、岡本健三郎等人時，又陳述了前述主張，井上馨等也表示贊成。這里特別要注意的是，木戶孝允認為興民會是開國會之基礎。他在諸多意見書中都提出地方分權主張，特別是1876年5月曾向政府提出“關于速行町村會及開設國會意見書”。木戶孝允雖然認為開設民選議院不可操之過急，但町村會的開設事關民眾切身利益，比較迫切，并且認為“他年整備后，漸進以至于府會縣會，遂至于國會”［19］96。

這一時期大力推動自由民權運動的板垣退助等也和木戶孝允持相近觀點，認為地方民會積累的經驗可為開設全國性國會所用。西南戰爭期間，板垣退助在高知縣開展了活躍的提倡自由民權的活動。在土佐州會的開幕式上，板垣退助說：“土佐一州之議會起，為開一國議會之端緒者。”［20］58當時的植木枝盛在高知縣也創辦了《海南雜志》和《土陽雜志》，并在雜志上否定武力叛亂說，主張建立地方民會，他認為地方民會即地方議會，并認為町村民會的設立，可以促進代議政治的發展，為實現代議政體做準備［20］48。植木枝盛自己出席小區會，進而成為大區會的議員，和板垣退助一起致力于設立縣會及土佐州會（州會于次年8月設立）。板垣退助和植木枝盛意在以地方民會促中央議會的發端。他們和木戶孝允一樣，期待地方民會能為開設國會做制度及人才準備。

前已述及，“大阪會議”后政府決定召開地方官會議。1875年6月第一次地方官會議得以召開，此次會議后，各地府縣會甚至町村會的開設都達到了一個高潮。第一次地方官會議時，任會議議長的木戶孝允在講話中稱：“今全國府縣召開民會者有7縣，召開區戶長會的有1府22縣，無議會的有2府17縣，其余情況不明。”而“到明治九年6月，當時所有府縣的約80%都開設了民會。全國制定的府縣會、大小區會、町村會的會議規則的數量，明治八年時約是明治七年時的1.5倍，明治九年時約是明治七年的2倍”［20］59。

各方對地方民會寄予各種期望，而民會的實際參與者也是想法各異。特別是隨著自由民權運動的發展，不少地方民會成為自由民權勢力爭取民權之地，與地方政廳形成一定對抗。也因為如此，民眾希望擴大選舉權范圍的愿望就比較迫切。以當時的浜松縣為例，該縣在1876年設立民會。“該縣民會以解決地租改正問題為目的開設，抵抗行政權的色彩很強。即使戶主是女性，其選舉權也被認可。議員的選出方法是間接選舉，首先居民選出小區的民會議員，再由小區的正副議長就任大區的民會議員，進而從大區民會議員中選出縣民會議員。浜松縣民會的意義在于由公選選舉代表，沒有自上而下指定的議員，當時有‘遠州民會值千金之名聲，在全國得到很高評價，也很受其它縣矚目。”［21］28-29同年，浜松縣合并入靜岡縣，靜岡縣民會選舉方式就和浜松縣有較大不同。靜岡縣民會議員中包括特選議員和公選議員，特選議員是由縣令從縣、町的職員中選出12名，任命為議員，另任命1名新聞記者代表，公選議員52人由各大區選舉產生（當時靜岡縣分12大區，每區各分配幾個名額）。擁有選舉權資格的是18歲以上70歲以下的、持有不動產的男性，先從每10戶中選出1名選舉人，這些選舉人再選舉小區會議員，小區會議員選舉大區會議員，大區會議員再選舉縣會議員，整個程序頗為復雜。盡管靜岡縣有特選議員，但因公選議員中的近半數是出身原浜松縣，他們有浜松縣民會的經驗，因此在1876年召開的靜岡縣民會上，以壓倒性多數決定“廢止特選議員”，還形成了“為確立縣民會的權限，縣稅及其它賦稅均應經縣民會審議”的決議［21］28-29。縣會將這些決議提交給縣令，給縣政廳帶來不小的壓力。其它地方民會多有類似情形。地方民會就在這種與政廳的摩擦、碰撞中向前發展。

四、府縣會規則的制定與地方議會的發展

廢藩置縣（1871年）、實施戶籍法（1871年）及大區小區制（1872年）等改革，均帶有一定倉促性，也存在諸多弊端，在各地方引發不少矛盾沖突。1877年西南戰爭后，明治政府再次改革地方制度，1878年發布了郡區町村編制法、府縣會規則、地方稅規則，即所謂“三新法”。根據郡區町村編制法，廢大區、小區，府縣下設郡、區、町村，相應的各級地方行政長官為郡長、區長、戶長。根據府縣會規則，在府縣設立由公選議員組成的府縣會。“府縣會規則”是日本第一個全國性的、統一的選舉法規。在制定府縣會規則之前，雖然有前述府知事、縣令等召集地方民會的實踐，但并無全國性法規規定其法律地位，而府縣會規則確立了府縣會的地方議會的法律地位。

府縣會規則規定：“（1）府縣會擁有議定由地方稅支出的經費預算及地方稅征收方法的職權，但須經府知事、縣令的認可方可施行。若府知事、縣令不認可該會決議，則將詳情具呈內務卿，請求指示。（1881年2月進行了修訂，府知事、縣令在不認可決議時，因時宜可再議，再議之后仍得不到認可時，請求內務卿的指示。）（2）府縣會議員選舉采取記名投票方式。擁有選舉權者須是20歲以上的男子，本籍須在該郡區內，在府縣內須是繳納地租10元以上者。（3）議員的數量，根據郡區的大小有不同，每郡區5人以下。（4）議長、副議長從議員中互選，經府知事、縣令認可后報告給內務卿。（1880年4月修訂為可不經府知事、縣令的認可。）（5）府縣會中有常會和臨時會，均由府知事、縣令發案召集。（6）議員任期4年，每2年改選其半數。”［21］25自不必說，當時能夠繳納5元、10元地租的一定是當地有名望的人。府縣會規則頒布后，通過選舉產生地方議會成為全國性制度。也是這一時期，“選舉”一詞正式寫入了法律條文。

根據府縣會規則，各地紛紛制定地方性的議員選舉規則。各府縣制定選舉規則或在議員選舉中遇到難題時，多會請示內務府，不少當時的請示文件被保留了下來。從各府縣與內務府間往返信息看，府縣會規則是指導性原則，各地細則因地方情況不同存在一定差異［22］。府縣會規則頒布后，各地均先后設立了府縣會。如長野縣1878年公布了縣會規則，1879年2月20日根據府縣會規則進行了首次縣會議員選舉；高知縣也于1878年制定了府縣會規則，開設縣會，進行議員選舉。在明治政府成立后才著手開發的北海道，1881年3月1日也在函館區役所召開了函館區會，這是北海道最早的地方議會。實際上在此之前，該地就有施行“總代人”（代表人）公選的制度，從后來該區地方議會制定的選舉人和被選舉人資格及選舉流程來看，在一定程度上參照了“總代人”選舉時的慣例。在“函館區會規則”中，規定區會議員共30名，將區內各町劃分為6大部，每部選舉5人組成議會。議長、副議長從議員中公選產生。對于被選舉人和選舉人資格做了詳細規定，可擔任議員的須是年滿20歲以上的男子，戶籍在區內，有固定居所并擁有土地者。若區內無符合此項條件者，可選舉中等以上身家的不動產擁有者。并規定瘋癲白癡、有犯罪記錄者等無被選舉權資格。對選舉權資格也做了嚴格規定，須是滿20歲以上的男子，戶籍在區內，有固定居所，擁有不動產者，并規定符合上述條件的寄留在該區一年以上者也有選舉權。關于疾病等剝奪選舉權的條件和對被選舉人的資格限定基本一樣［23］96。

除府縣會外，1880年政府又發布“區町村會法”，規定在區町村設立由公選議員組成的區町村會，議定公共事務及經費的支出和征收方法。該法主要內容包括：（1）區町村會議定該區町村公共事務相關經費支出、征收方法；（2）區町村會規則因地制宜，須經府知事、縣令的裁定；（3）可另設數區町村的聯合會，由各地方因地制宜，但須經府知事、縣令裁定；（4）區會的決議由區長施行，町村會的決議由戶長執行，當決議不合理時，區長、戶長可中止施行，請府知事、縣令指示；（5）郡區長認為町村會有違法行為時，可中止該會，認為決議不適當時可停止施行，請府知事、縣令指示；（6）府知事、縣令認為區町村會及聯合會有違法行為時，可中止該會，并且可令其解散改選。

這一時期的府縣會非常活躍，雖然政府頒布府縣會規則的初衷是穩定地方形勢，但因當時正處于自由民權運動高漲時期，不少地方議會成了自由民權運動的據點。內藤正中在《自由民權運動與府縣會》一文中，較詳細地分析了明治十五年前后島根縣的縣會、町村會的選舉實況及議員構成，指出自由民權運動中結成的石見立憲改進黨、石見立憲自由黨、山陰自由黨等，通過活躍的選舉活動，幾乎控制了該縣各級地方議會（具體情況參見：內藤正中.自由民権運動と府県會（Ⅰ）—とくに明治十五年以降について［J］.経済論叢，1961， 87（1）： 74-96；內藤正中.自由民権運動と府県會（Ⅱ）—とくに明治十五年以降について［J］.経済論叢.1961， 87（5）： 362-382。）。一些府縣會和地方官之間形成了一種頗為緊張的對抗關系。“在各地的縣會中，有的做出決議提出郡長公選，或建議政府擴大府縣會議員的選舉權及被選舉權范圍等，以及反對保護大政商的政府政策等，府縣會的反政府色彩逐漸顯著。”［21］30另外，還須指出的是，地方議會不僅和地方官廳間有矛盾，地方議會內部不同黨派、不同派系間也有勢力之爭。福澤諭吉在觀察到此種狀況后，就提出過批判，指出“府縣會議員的目的就是否決縣廳側的提案，府縣會的權限及郡區長公選問題等的論戰，已脫離了現實利害，不過是單純的政爭”［20］62。

上述狀況更引起中央政府及部分地方官的極大憂慮。1882年，在伊藤博文赴歐洲進行憲法調查后接任參事院議長的山縣有朋，對地方進行大量調研后，也認為府縣會并未如他所預期成為選拔、培養人才，提高地方行政效率的機構，而是有不少成為了黨爭和權力斗爭之所［24］98。在此種情況下，政府內部自1882年左右，開始出現了府縣會中止論。1882年12月，巖倉具視提交“中止府縣會意見”，他在意見書中稱“自明治七八年以來人心趨于燥急，漸呈上下乖離之狀，政府之權威亦稍有衰退”，而造成這種狀況的原因是府縣會開設過早。府縣會開啟了人民犯上之道，使他們容易產生蔑視政府之思想。巖倉具視指出要恢復政府權威，挽回民心之頹勢，應斷然中止府縣會［14］172-173。巖倉具視的意見代表了政府中保守勢力的觀點，認為府縣會開設過早，導致產生難以控制的局面，危害了政府權威及政令統一，主張應中止府縣會，強化皇權及行政權的權威性。

針對前述狀況，政府不斷修訂“府縣會規則”，加強行政的監督統制作用，目的是建立支持中央集權的地方制度。特別是在1881年2月和1882年12月的修訂中，分別新附加了縣令的原案執行權和府縣會停止權，很明顯是抑制府縣會的權能，確保內務卿、府知事、縣令等行政官員的絕對優勢地位。

1881年“明治十四年政變”后，政府對自由民權運動強化了鎮壓和安撫兩種手段，運動開始陷入低潮，地方府縣會中的自由民權色彩也逐漸弱化，議會和地方官間的對抗相應減弱。1884年，政府對“區町村會法”進行修訂，主要修正之處包括：（1）擁有區町村會議員的選舉權者為滿20歲以上的男子，居住在該區町村內，在該區町村繳納地租。被選舉人要求25歲以上，其余條件與選舉人相同。（2）區會的議長由區長擔任，町村會的議長由戶長擔任。（3）區町村會分別由區長、戶長召集，且提出議案。（4）會期、議員人數、任期、改選等規定，皆由府知事、縣令決定［21］27。1888年，日本地方制度又進行了改革，改為了市制、町村制，承認市町村的獨立法人資格，承認地方有處理公共事務、委任事務的權力，并賦予其制定條例、規則的權力。市町村會由公民通過等級選舉制公選產生的名譽職議員構成，議決有關市町村的一切事務及委任事務。執行機關在市一級為市長及市參事會（由市長、助理、名譽職參事會員構成），在町村級為町村長。市長由內務大臣從市會推薦的人選中選任，其他由市會、町村會選舉產生。這些修訂逐步增加了地方行政長官控制地方議會的權限。這既是為抑制自由民權運動，也與《大日本帝國憲法》制定過程中行政權優位的指導思想有關。

也是在“明治十四年政變”后，政府開始著手制定憲法，在憲法起草過程中起了重要作用的井上毅和在地方制度設計中起了重要作用的山縣有朋，都十分重視地方選舉的經驗，做了大量相關調查。日本國會設立前，民會、府縣會、市町村會等的開設及議員選舉為后來國會議員選舉制度設計及地方自治的實施打下了實踐基礎。

結 語

幕末至明治初期，伴隨各種政治勢力對“公議”的追求，民間及政府逐漸展開對議會政治及與之相關的選舉制的討論。隨著理論探討的逐步深入，在政治思想領域，“選舉”一詞的內涵逐漸從明治初年的官員選拔、舉薦轉變為專指議會的議員選舉。

除理論探討外，明治初期在頻繁的制度調整過程中，中央及地方政府均有一定選舉政治實踐。中央層面，太政官制度施行初期設立的議政官上下局，之后的公議所、集議院，再到左院、元老院，都有議政機構的性質，且它們之間有一定承襲關系。它們的構成成員的選拔、所進行的制度調查等，具有擴大議政人群、選拔議政人才的目的，可以看作是中央政府的保守的選舉政治實踐。當然，值得注意的是，整體來看，這些舉措呈逐漸保守化趨勢。這些機構的成員始終是在政府內部經舉薦產生，且其選拔范圍不斷收縮，與現代“選舉”精神及程序并不相符，而是更多糅合了傳統的人才錄用手法。并且，它們作為議政機構的獨立性也不斷減弱，終至被架空為立法咨詢機構。左院、元老院等雖然都進行了法律、憲法相關調查，但在當時激烈的人事及制憲構想爭端之下，其調研成果多未被采用。盡管如此，在當時的歷史條件下，這些機構的開設仍推動了政府內部及民間對于選舉政治的關注。

在民間及政府中部分勢力對選舉政治的呼吁之下，特別是在自由民權運動的壓力下，伴隨明治初期地方制度改革，明治政府在地方層面進行了比較開放的選舉政治實踐。地方民會及之后的府縣會、市町村會，乃至區長、戶長的公選等，為后來開設國會時的選舉制度設計積累了經驗，培養了議政人才，打下了實踐基礎。當然，和中央層面的實踐一樣，伴隨中央集權體制的日益鞏固，地方層面的實踐也漸趨保守。通過多次修訂“府縣會規則”等，政府不斷強化府知事、縣令等行政人員對地方議會的掌控，抑制自由民權派在地方民會的影響，在地方民會和地方行政官僚間的種種角力中支持地方行政官僚。在制定《大日本帝國憲法》時，也著力強化了行政權的優勢地位。

近代日本在走向立憲制過程中，深受西方各類憲政模式及政治思想影響，同時，其傳統政治文化潛流亦無處不在。在日本早期選舉政治探討及實踐中，也是既能看到西方政治觀念的猛烈沖擊和巨大影響，又能看到傳統政治文化的延續。并且，始終存在官方和自由民權兩種政治動向、政治訴求、政治探索的交織和糾葛，也夾雜政府內不同政治勢力的理念之爭及權力斗爭，展現了東西方文化碰撞以及明治維新劇烈政治變革下政治理念及實踐的多樣性、在地性和復雜性。

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［責任編輯 孫 麗］

Practice of Japanese Electoral Politics from the End of Edo Period to the Early Meiji Period

ZHANG Yanru

（Institute of World History Studies， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing， 10010， China）

Abstract：? From the End of Edo Period to the Early Meiji Period， there were active theoretical discussions in the Japanese government and civil society on electoral politics. With the gradual deepening of theoretical discussion， in the realm of political thought， the meaning of election has gradually changed from official selection and recommendation to parliamentary election. Accompanied by theoretical discussion， the central and local governments at all levels have also tried out some election measures and electoral system investigation in the frequent system adjustment. The Gisei-kan， The kogisho， The shugiin， The Sain and The Genroin all had the nature of institutions that discuss politics， and there was a certain inheritance relationship between them. The selection of the constituent members of those institutions and the institutional investigation carried out by them are all aimed at enlarging the scope of political participants and promoting talents. It can be seen as a conservative electoral political practice by the central government. At the same time， accompanied by the local system reform， especially driven by the freedom and civil rights movement， the government carried out relatively open electoral political practice at the local level. The practice of election of members of the local assembly had accumulated experience in the design of the election system when the assembly was later established， and cultivated talents for political discussion. In the discussions and practices of early election politics， we can see not only the mixture and collision of western political ideas and traditional political culture， but also the interweaving and entanglement of different political trends， political demands， and political explorations. The complex political reality of the early Meiji era is revealed.

Key words： Japan; electoral politics; institutions that discuss politics; local assembly; the prefectural assembly

收稿日期：2022-11-21

基金項目：國家社會科學基金一般項目“日本近代史學的形成研究”（20BSS022）

作者簡介：張艷茹，女，歷史學博士，中國社會科學院大學教授、碩士生導師，中國社會科學院世界歷史研究所研究員，日本歷史與文化研究中心主任，主要從事日本近代政治史、日本史學史研究。