論監察與刑事司法的溝通銜接機制

江國華

內容摘要：基于案件的互涉性和關聯性，公檢監三機關在辦理特定案件時，勢必出現管轄交叉甚或沖突；基于職能分工，監檢法三機關在辦理職務犯罪案件上所適用法律亦存不同，勢必產生監察證據制度與刑事證據制度之間、監察留置措施與刑事強制措施之間、監察從寬處罰建議與檢察從寬處罰建議之間的適用性沖突；基于程序的相對獨立性，監檢法三機關在辦理職務犯罪案件的不同階段均存在有效溝通和銜接的現實必要性和迫切性。為此，有必要在遵循職能管轄原則前提下，形成監察管轄優位、并案管轄、協作管轄機制，解決互涉案件和關聯案件的管轄沖突問題；在遵循證據法定原則的前提下，形成監察證據與刑事司法證據同構機制，解決監察證據在刑事司法過程中適用的沖突問題；在遵循分工合作、相互制約原則的前提下，引入協商機制解決移送起訴、審查起訴階段以及涉案財物處置等方面的銜接問題；在遵循各機關依法獨立行使職權原則的前提下，引入庭前會商等機制，解決職務犯罪審判階段的銜接問題。

關鍵詞： 管轄銜接證據銜接強制措施銜接庭前會商機制涉案財物處置銜接刑事司法

中圖分類號：DF71 文獻標識碼：A 文章編號：1674-4039-（2023）01-0102-118

就其性質而言，監察機關對職務犯罪的調查權及其行使程序具有刑事司法的基本屬性。鑒于其所適用法律主要是監察法，而職務犯罪的公訴和審判程序則主要適用刑事訴訟法，由此衍生出了監察法與刑事訴訟法兩法銜接的課題。〔1"〕在這個層面上，國家監察與刑事司法的銜接，本質上是監察制度與刑事訴訟制度的銜接，并體現為監察工作和刑事司法工作中多主體之間的互動互涉問題。〔2"〕應國家監察與刑事司法銜接之需要，中央和地方均出臺了相關的規范性文件。

在中央層面，自2018年4月始，中央紀委國家監委制定出臺相關規范性文件，第一批文件主要明確了職務違法和職務犯罪管轄分工和協調等事項，對證據收集及審查標準提出總體要求，并建立與最高人民法院、最高人民檢察院就職務犯罪指定管轄等事項溝通協調機制，用制度機制確保監察機關與司法機關的銜接順暢高效。第二批文件則明確紀委監委機關各部門采取相關措施的審批權限、辦理程序和監管辦法，把法律關于證據的要求和標準貫穿于采取措施收集證據的各個環節，并體現在各類文書格式上，確保所采取的措施和收集的證據經得起法律的檢驗。2018年10月，十三屆全國人大常委會第六次會議表決通過了《關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》，其中涉及反腐敗和監察法銜接的條款有14處，對檢察院審查起訴監察機關移送的案件、留置措施與刑事強制措施之間的銜接機制作出規定，進一步明確了監察法與刑事訴訟法有效銜接的各項要求。在地方層面，自監察法頒布實施以來，地方監委和司法機關根據本地實踐需要，探索制定了大量適用于本地的規范性文件，這些文件也各自著眼于職務犯罪案件銜接流程加以規范嘗試。

在實踐層面，中央和地方兩個層面出臺的規范性文件，在相當程度上推動了監察與刑事司法銜接工作的規范化和法治化進程，但并沒有完全滿足實踐工作的需要。目前，實踐中出現的涉及管轄、證據、留置與刑事強制措施的轉換、審查起訴、審判、涉案財物處置等諸多環節的銜接問題，尚需通過相關制度的進一步完善予以解決。深入研究這些問題，為推動更高層級的規范和制度出臺提供理論支持，當屬急迫且重大之課題。

一、管轄制度中銜接機制

從語義分析，“管轄”意為管理、統轄，即勢力范圍的分隸。在法學上，“管轄”就是職能和權限的分殊。作為訴訟法學的基本范疇，“管轄”一般被界定為公安機關、人民檢察院和人民法院等國家機關依照法律規定立案受理刑事案件及人民法院一審刑事案件的分工。〔3）〕監察體制改革之后，在刑事案件原有的管轄制度之外，形成了獨立的監察管轄制度。在規范層面，刑事訴訟法和監察法對公檢監三機關在刑事案件領域的職能管轄范圍有較為明確的規定。但在實踐中，由于存在大量的互涉案件和關聯案件，導致公檢監三者管轄交叉和沖突，為此，構建一套行之有效的管轄銜接機制，實屬必要。

（一）互涉案件的管轄銜接

所謂互涉案件，意指一人數罪卻分屬不同管轄權范圍之案件。〔4）〕比如，職務犯罪嫌疑人在涉嫌職務犯罪的同時，又涉及其他性質的犯罪，出現犯罪管轄權交叉的情形。根據監察法的規定，監察機關的職能管轄范圍涵蓋涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務犯罪罪名。當被調查人既涉嫌職務犯罪又涉嫌其他犯罪時，則需要明確監檢或者監公之間的管轄分殊。

其一，監察管轄優位。基于管轄法定之原則，對于互涉案件原則上應當遵循法定管轄，即由公檢監三機關分別依職權立案調查或偵查。但鑒于監察機關以及職務犯罪本身的特殊性，可以考慮在尊重法定管轄的前提下，遵循“監察管轄優位”的原則，即以監察機關的職務犯罪調查為主導，由監察機關統籌協調調查和偵查工作部署，并就重要調查和偵查措施使用、委托辯護、案件處置等重要事項組織協調。

其二，并案管轄。基于便利原則，對于與職務犯罪存在內在關聯的互涉案件，考慮查明事實的便利性，可以由監察機關并案管轄。在大陸法系國家，協調互涉案件管轄權的有效做法就是明確規定職務犯罪偵辦機關的主導地位。我國監察法與《國家監察委員會管轄規定（試行）》，也規定監察機關對于被調查對象的非職務犯罪具有并案管轄的權力，這是強制性的單向并案。〔5）〕就其性質而言，并案管轄是無管轄權的機關因并案而取得案件管轄權，因此，必須符合一定的條件，包括管轄權的性質必須相同，程序性質必須相同，程序發生的階段必須相同；等等。〔6）〕但職務違法行為與其他非職務犯罪行為存在方方面面的不同，這兩類違法犯罪行為的一并審查可能給案件事實的查明帶來諸多困擾。同時，不同類型案件的偵破、調查取證的方式與路徑存在差異，作為專職反腐機構，監察機關的調查資源集中于職務違法犯罪案件，對于其他類型案件的調查能力不足，強制并案會導致在全案證據收集上產生系列問題，降低案件處理效率。〔7"〕

其三，協作管轄。基于公檢監三機關在辦理刑事案件職能上的關聯性，在實踐中，互涉案件的管轄勢必存在“先入為主”的情形。如此，就需要有管轄權的機關尊重“先在”事實，并予以協助配合。比如，由監察機關先行立案調查的互涉案件，應當由監察機關管轄，公安或者檢察院應當尊重“先在”事實，但若依職權需要對其管轄案件采取偵查措施，監察機關應當予以配合。同理，由公安或者檢察機關先行立案偵查的互涉案件，應當由公安或者檢察機關實施管轄權，監察機關應當尊重其“先在”事實，但監察機關對其管轄罪名展開調查時，公安或者檢察機關應當予以協助。

（二）關聯案件的管轄銜接

所謂關聯案件，意指職務犯罪存在因果關系或者協同關系的刑事案件。比如，行賄案件，因行賄與受賄存在因果關系，因此，其屬于受賄案件的關聯性案件。又如，職務犯罪主體伙同非公職人員從事的職務犯罪，該非公職人員的犯罪行為屬于職務犯罪的關聯性案件。

其一，涵攝管轄。根據現行法律的規定，非公職人員的犯罪不屬于監察機關管轄的范圍。但是，在非公職人員涉嫌共同職務犯罪、行賄犯罪等關聯犯罪案件時，為確保職務犯罪調查和處置的順利展開，有必要實行關聯性案件與職務犯罪案件并案管轄。由此，監察機關的職務犯罪專屬性管轄權實現了“公職人員向非公職人員合乎邏輯地擴張”。并案管轄的實質是無管轄權的機關基于并案取得了案件管轄權，在學理上，就是監察管轄權的外溢———管轄權外溢的事實基礎在于“主案”之于“并案”的涵攝關系。基于案件之間的涵攝關系，作為職務犯罪調查專責機關的監察委員會獲得了共同職務犯罪、行賄犯罪等關聯犯罪案件管轄權，此即函攝性管轄權。〔8"〕

其二，主案管轄吸收從案管轄。在實踐中，相對于關聯性案件而言，職務犯罪案件是主案。就其性質而言，關聯性案件并非嚴格意義上的職務犯罪，如果剔除其與主案的關聯性，則依照一般刑事案件司法管轄，通常應遵循“屬地主義”原則。但職務犯罪案件司法管轄所遵循的是“屬人主義”原則。由此，衍生出關聯性案件司法管轄的沖突。合并審理制度廣泛存在于英美法系、大陸法系國家的審判制度之中，如《美國聯邦刑事訴訟規則》對合并審理的條件進行了規定。在德國，合并審理的目的主要在于避免進行數項的訴訟程序，保護被告人的權益、節約司法資源，在普通刑事案件與特別刑事案件相牽連時，原則上有利于具有特別管轄權的刑事法庭。〔9"〕當前，基于司法便利的考量，應當確立主案管轄吸收從案管轄的原則，即檢察機關、審判機關基于其對職務犯罪的管轄權，合乎邏輯地享有關聯性案件的管轄權。據此，監察機關應當將關聯性案件隨主案一并移送享有主案管轄權的檢察機關審查起訴，并由享有主案管轄權的人民法院審理。

其三，協商管轄。在實踐中，往往出現主案和關聯性案件非同一監察機關調查，或者關聯性案件不宜隨主案確定司法管轄等情形。此類案件未經各機關的協商可能出現移送錯誤或司法機關無管轄權的情形。對此各國有不同的處理方式，德國法院應當“經由中止程序而告終結”；〔10"〕日本法院“可以通過無管轄權判決中止程序”；〔11"〕我國法院根據《最高人民法院〈關于適用中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》的規定，在審理時發現自身無管轄權時退回檢察院。為此，為避免案件移送錯誤、降低辦案效率、浪費司法資源，有必要引入協調機制，處理管轄銜接問題。其中，主案與關聯案件由不同監察機關立案調查的，應當由調查主案的監察機關負責協調案件司法管轄事宜，調查關聯案件的監察機關應當向調查主案的監察機關報告或者通報工作情況。關聯案件不宜隨主案確定管轄的，由調查主案的監察機關負責統籌協調司法管轄事宜，并應當向上級監察機關、辦理主案的和關聯性案件的檢察機關、人民法院通報并說明理由

（三）其他情形的管轄銜接

在實踐中，不僅存在審查起訴、審判管轄沖突的情形，也存在補充移送起訴管轄和職能管轄沖突等情形。對于這類管轄沖突，一般應實行協商解決。

其一，指定審查起訴、審判管轄的協商機制。對于需要指定起訴、審判管轄的案件，監察機關應當向同級檢察機關提交商請指定管轄函件，檢察機關收到商請函件后，應當與同級人民法院協商辦理指定管轄事宜。人民法院與人民檢察院按照一定的程序協商一致后，作出指定管轄決定，并及時書面通報監察機關。

其二，補充移送起訴的管轄協商機制。在審查起訴、審判過程中，監察機關需要補充移送起訴犯罪事實的，可以直接移送原受理移送起訴的人民檢察院。但如果有追加犯罪嫌疑人、被告人的情形，則應當依照指定審查起訴、審判管轄的協商機制商請人民檢察院辦理指定管轄事宜。

其三，職能管轄權爭議的協商解決機制。基于法定管轄的原則，公安機關、檢察機關和監察機關發現其調查、偵查的案件不屬于職權管轄范圍的，應當及時將案卷材料移送有管轄權的機關。若不同機關對案件管轄存在爭議的，應當及時與同級相關機關溝通協商，必要時報上級相關機關協調解決。

二、證據制度中的銜接機制

盡管監察法第33條規定了“監察機關依照本法規定收集的物證、書證、證人證言、被調查人供述和辯解、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用”“監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致”“以非法方法收集的證據應當依法予以排除，不得作為案件處置的依據”。但在學理上，監察證據具有類概念之屬性，通用于監督、調查、處置三領域，缺乏職務犯罪證據的專門性規定。〔12$〕由此，監察機關在職務犯罪調查過程中所形成的證據如何與刑事訴訟證據保持統一標準？ 在刑事審查起訴和審判階段如何適用？ 在審查起訴和審判階段檢察機關和法院是否可以適用非法證據排除規則排除監察機關收集的證據？ 如此等等，這些問題是實踐中迫切需要解決的難題。

（一）監察證據與刑事司法證據標準的銜接機制

證據收集與證據評價的目的在于有效證明案件事實， 而能否達到此目的則涉及證據的標準問題。在職務犯罪案件中，監察證據主要是充當監察案件處置的依據，而刑事證據則是用于刑事案件裁判的依據，兩者存在各方面的差異。但基于節約司法資源之考量，監察機關調查終結之后，移送檢察機關審查的證據材料應當直接轉化為刑事司法證據，直接適用于審查起訴和司法裁判。為此，監察機關在職務犯罪調查過程中，應當主動適用并對標刑事訴訟證據規則；檢察機關和人民法院應當基于證據統一性原則，適用刑事訴訟證據規則審查職務犯罪中的監察證據。

其一，監察機關在監察法的基礎上，應當主動適用刑事訴訟證據規則。監察法第33條第2款規定：“監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致。”根據刑事訴訟法、最高人民法院《關于刑事訴訟證據的若干規定》等規定，基于“刑事審判關于證據的要求和標準”之拘束，監察機關調查職務犯罪案件時，應遵循證據法定、程序正當、證據確實充分等基本原則。（1）刑事訴訟法和相關司法解釋對證據的概念、種類、證明標準、審查運用以及非法證據排除等作了詳細規定，監察機關調查收集的證據應符合監察法、刑事訴訟法等法律規定的種類范圍；（2）監察機關應當嚴格依照監察法、刑事訴訟法及司法解釋、檢察院訴訟規則等規定的程序和要求進行，據以定案的證據均經法定程序查證屬實；（3）監察機關調查收集的證據要達到證據確實、充分的刑事證明標準，形成相互印證、完整穩定的證據鏈，確保定案事實都有證據證明，據以定案的證據均依法查證屬實，綜合全案證據，對所認定事實已排除合理懷疑。

其二， 監察機關收集的證據應當合乎刑事司法證據的審查和質證標準。監察法第33條第1款規定了“監察機關依照本法規定收集的證據材料在刑事訴訟中可以作為證據使用”，并不意味著這些證據材料必然地成為嫌疑人定罪量刑之依據。也就是說，監察證據在刑事訴訟中“可以”作為證據使用，解決的是證據準入資格問題，而不是證據本身的證明力問題。〔13&〕為確保監察證據在刑事訴訟中“能夠”作為證據使用，監察證據本身必須符合刑事訴訟證明案件事實的客觀規律，滿足證據“三性”即客觀性、關聯性與合法性要求。根據刑事訴訟法第55條與第171條規定，檢察機關在起訴階段的證據審查通常以“三性”審查為基準。法院庭審階段的質證環節也主要是圍繞證據“三性”而展開，“質證時，當事人應當圍繞證據的真實性、關聯性、合法性，針對證據證明力有無以及證明力大小進行質疑、說明與辯駁”。若經審查或質證發現監察機關收集的證據材料不能夠作為刑事訴訟的證據使用，檢察機關或人民法院應當要求監察機關補充證據，也可以依法自行偵查或調查補充證據。

其三，人民檢察院、人民法院審查與認定監察證據，既要考慮證據標準的統一性，又要兼顧監察證據的特殊性。因此，人民檢察院、人民法院應當按照刑事司法證據的標準對監察機關收集、調取的證據材料進行審查與認定，但在法律適用上，既要依照刑事訴訟法、立法解釋、司法解釋等規范，也要依照監察法、監察法規等規定。

其四，在遵循證據標準同一性原則的條件下，監察機關與檢察機關、公安機關在立案調查或者偵察的過程中，發現自己無管轄權的，應當及時移送有管轄權的機關，同時應當移送有關證據材料，受案機關可以直接依據隨案件一并移送的證據材料辦理案件。當然，基于查明案件事實之需要，有權管轄的辦案機關不應局限于移送證據材料，必要時應當進一步完善證據材料。

（二）互涉案件的證據銜接機制

“數罪”是刑法上的常用概念。在同一管轄權內，數罪并查，順理成章。但若一人數罪分屬不同管轄機關，比如一個嫌疑人涉嫌職務犯罪的同時，又涉嫌其他犯罪的情形，就意味著一人數罪分由兩個甚至三個機關調查或偵查的情形。這是監察體制改革的必然結果。并由此衍生出不同機關所收集的證據材料的互認共享、委托取證、支持取證等諸多問題。

其一，互涉案件中的證據互認共享。調查取證之權系職能管轄權的固有內容，因此，基于管轄與取向相統一的原則，在辦理互涉案件中，應當由監察機關、人民檢察院、公安機關依據職能管轄原則，根據各自立案調查或偵查需要，自行收集、調取有關證據材料。不同機關在辦理互涉案件時，應當實行證據互認共享，避免重復取證。

其二，互涉案件中的證據協作。鑒于互涉案件之內在關聯性，具有互涉管轄權的辦案機關之間應當建立取證協作機制。基于辦理互涉案件之需要，不同辦案機關可以互相為互涉案件的其他管轄機關收集、調取證據材料，或者相互提供協助。基于證據材料唯一性，若互涉案件需要使用同一證據材料，互涉案件管轄機關應當在尊重在先收集管轄機關“優先使用權”的前提下，允許通過復制、刻錄等方式獲得有關證據的復印件，作為其所管轄的互涉案件的證據使用。辦案機關從互涉案件的其他管轄機關調取的證據材料（包括復印件），應當注明來源，經審查符合法定要求的，可以在刑事訴訟中作為證據使用。

（三）非法證據排除的銜接機制

非法證據排除規則是衡量司法公正以及法治建設的標尺之一， 也是監察證據制度的重要組成部分。〔147〕但當前監察法對于監察非法證據排除的規定較為籠統，諸多銜接問題有待進一步完善。。

其一，監察非法證據排除標準。“刑事訴訟上禁止不計代價、不擇手段、不問是非的真實發現。”〔157〕監察法第33條規定“以非法方法收集的證據應當依法予以排除”，“非法方法”主要是指以刑訊逼供，或者以威脅、引誘、欺騙等非法方法來獲取證據。針對不同證據類型，應當采用不同的非法證據排除標準：（1）根據監察法第40條第2款之規定，對于證人證言、被調查人供述與辯解，以刑訊逼供、威脅、引誘、欺騙等非法方式取得的，應當依法予以排除。建立在口供之上的事實體系本就是十分脆弱的，歐陸國家曾經所推崇的“兩名目擊證人”證據規則催生了刑訊的泛濫，這為非法口供證據的排除提供了歷史教訓。〔167〕（2）根據監察法第41條之規定，對于物證、書證、視聽資料、電子數據等，以不符合法定程序、可能影響司法公正的方法取得的，且不能補正或作出合理解釋的，應當依法予以排除。回顧各國證據排除規則的發展歷史可以發現，約束搜查和扣押行為是確立排除規則的重要源頭。〔177〕（3）根據監察法第33條和第44條之規定，對于“與刑事審判關于證據的要求和標準”不相一致的證據材料應當排除，對于未能“形成相互印證、完整穩定的證據鏈”的證據材料應當排除。

其二，非法監察證據在刑事訴訟程序中的排除規則。根據監察法第33條之規定，以非法方法收集的證據應當依法予以排除，不得作為案件處置的依據。據此，監察法中的“非法證據排除規則”僅限于監察處置環節。但監察證據的適用范圍顯然不限于監察處置，而是必然地延伸到整個刑事訴訟過程，無論是在檢察機關的審查起訴階段還是法院的審判階段，如果發現監察機關辦案人員以非法方法收集證據材料的，均應當予以排除。故此，非法監察證據的排除規則不宜僅限于監察法的規定，也應當適用刑事訴訟法及相關證據規則之規定。〔187〕因此，在職務犯罪的刑事訴訟過程中，非法證據的認定標準體系應當由以下部分構成：（1） 監察程序規范中的取證禁止性規定， 主要適用于監察機關自行收集的證據。（2）刑事證據體系中關于非法證據的認定標準，即刑事訴訟法、司法解釋對非法證據的認定標準，這一標準主要適用于監察法第47條第2款規定的檢察機關自行補充偵查的證據。但在實踐中，對于需要補充偵查的職務犯罪案件，以退回補充偵查為原則，自行補充偵查為例外。〔197〕（3）行政程序規范中的取證禁止性規定，主要適用于職務違法、違紀案件中，行政機關收集并移送至監察機關的證據。〔207〕（4）私人取證禁止性規范，主要適用于私主體自行收集并作為線索提供給監察機關的證據。私人非法證據主要包括私人以刑訊逼供、暴力、威脅、偷拍私錄、非法搜查及其他嚴重侵權的方式獲取的證據。〔217〕

其三，監察機關非法取證的規制方法。非法證據排除是對證據材料證據能力的事后的消極性保證機制。為確保證據的合法性，就必須形成一套監察調查取證的過程性規制機制。（1）監察機關收集物證、書證、證人證言、被調查人供述和辯解、視聽資料、電子數據等證據材料時應當遵循“就高不就低”的原則，主動向刑事司法證據標準看齊，并對接刑事司法中的非法證據排除規則。〔227〕（2）應當設立調查人員的出庭制度。在現有證據材料，如錄音錄像等不能證明證據收集的合法性的，必要時人民法院或人民檢察院可以提請人民法院通知監察調查人員出庭說明情況，監察機關應當根據工作需要予以配合。

三、移送和審查起訴制度中的銜接溝通機制

監察機關調查的職務犯罪案件，在調查終結后，對于符合移送起訴條件的應當移送人民檢察院提起公訴。人民檢察院應當根據刑事訴訟法的規定，審查移送的犯罪案件，對其犯罪事實、證據、犯罪性質和罪名等進行審查，并最終決定是否提起公訴。〔23#〕但監察機關調查終結的案件向哪一級檢察機關移送？ 作為法律監督機關的檢察院如何行使對監察調查的監督職能？ 檢察機關如何審查監察機關移送的案件？ 如此等等，這些問題在實踐中都需要有明確的規定。

（一）移送起訴階段的銜接溝通機制

監察法第11條和第45條規定了“監察機關對涉嫌職務犯罪的，應當將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴”，但是未規定移送審查的級別管轄和審判的級別管轄。監察機關可以參照適用刑事訴訟法所規定的級別管轄的規定，遵循“同級移送”和“全面移送”的原則。

其一，監察機關移送案件以同級移送為原則，以指定移送為例外。根據憲法和監察法之規定，國家設立最高監察機關和省（自治區、直轄市）、市、縣四級監察機關，與人民檢察院、人民法院在組織上的縱向四級設置完全對應。據此：（1）所謂“同級移送”就是監察機關調查終結的案件應當向其同一級別的檢察機關移送，即監察機關調查終結后需要移送起訴的，監察機關應當將案件移送給有法定管轄權同級人民檢察院，由其受理后依照刑事訴訟法之規定審查起訴或者指定、交由下級人民檢察院辦理。符合起訴條件，由檢察機關遵刑事訴訟之級別管轄原則，向有管轄權的同級人民法院提起公訴；（2）監察法第12條規定：“各級監察委員會可以向本級中國共產黨機關、國家機關、法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區域、國有企業等派駐或者派出監察機構、監察專員。”在法理上，派駐或者派出機構應當對派駐或者派出它的機關負責，設置派駐或者派出機構的機關對其所派駐或者派出機構之行為承擔法律后果。據此，監察機構、監察專員對派駐或者派出它的監察委員會負責，其行為所產生的法律后果由派駐或者派出它的監察委員會承擔。基于“同級移送”之原則，監察機關授權其派駐（派出）機構調查終結的職務犯罪案件，應當由作出授權決定的監察機關向其同級的有法定管轄權的人民檢察院移送起訴。符合起訴條件的，由檢察機關遵刑事訴訟之級別管轄原則，向有管轄權的同級人民法院提起公訴。（3）鑒于職務犯罪案件往往涉及錯綜復雜的關系網絡，對于案情復雜或者社會高度關注的職務犯罪案件，檢察機關認為有指定管轄之必要，經商請監察機關，并以法定程序作出指定管轄決定的，或者經商請監察機關，認為有異地審查起訴和審判之必要，作出異地指定管轄決定的，監察機關應當將案件移送被指定管轄人民檢察院（包括異地指定管轄），由其受理后依法審查起訴或者指定、交由下級人民檢察院辦理。符合起訴條件的，由檢察機關遵刑事訴訟之級別管轄原則，向有管轄權的被指定管轄的人民法院提起公訴。

其二，監察機關決定將調查終結之案件向檢察機關移送起訴，應遵循“全面移送”之原則，將《起訴意見書》并附涉案文書和定罪量刑證據材料全面送人民檢察院。其中：（1）涉案文書應當包括立案調查決定、采取留置措施、延長留置期限等程序性文書；被調查人接受其他處理的法律文書；涉案人員處理情況說明、咨詢論證意見等材料；涉案財物追繳情況說明等；（2）定罪量刑證據材料應當包括調查卷宗、涉案財物清單、被調查人到案經過及量刑情節方面的材料以及據以定案的其他證據材料。

其三，移送前后的專業性咨詢會商。基于查明案件事實，有力打擊犯罪之需要，根據憲法和監察法所規定的“相互配合”之原則，監察機關可以與檢察機關、人民法院建立專業性會商咨詢論證機制，在案件移送起訴前后，就案件所涉及的疑難復雜問題進行會商、咨詢和論證。（1）在案件移送起訴之前，監察機關相關部門可以商請人民檢察院、人民法院相關部門，就辦案中遇到的證據收集、事實認定、案件定性、法律適用等疑難復雜問題進行會商和咨詢。（2）案件移送起訴之后，基于工作需要，監察機關可以商請人民檢察院、人民法院等有關部門召開案件論證會，就案件中的疑難復雜問題進行研究論證，并就其中重大問題議定解決辦法。在不影響各自獨立行使職權的前提下，相關咨詢論證意見在監察機關和司法機關在辦案中具有參考意義。

（二）提前介入銜接溝通機制

監察法第4條規定：“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。”作為國家專門的法律監督機關，人民檢察院應當履行其之于監察機關職務犯罪調查之監督職能，監察機關調查措施的適法性屬于檢察機關法律監督法定事項之一。〔24#〕檢察機關提前介入監察機關的調查過程，既是實現檢察監督職能的重要途徑，也是辦案優勢與現實需求有效對接的重要方式。〔25#〕但基于“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權”之原則，檢察機關必須要準確把握提前介入的時間、條件、反饋程序與效力等，避免檢察權干預監察機關獨立行使調查職能，甚至演化為代替調查或者聯合調查。〔26#〕

其一，檢察機關提前介入的條件。各級監察機關主動接受監督，應當是監察法治的內在要求。因此，積極配合檢察機關的法律監督，在辦理疑難復雜案件以及在當地有重大影響的案件時主動商請人民檢察院提前介入，并在人民檢察院提前介入時，主動移送相關案卷復印件，并向人民檢察院介紹案件事實和證據等情況，是各級監察機關之法定義務。（1）提前介入的案件類型。檢察機關提前介入僅限于疑難復雜案件以及在當地有重大影響的案件，非適用于所有的職務犯罪案件。（2）提前介入的時間。一般情況下，監察機關應當在移送起訴15日前書面商請人民檢察院提前介入。特殊情況下，可以直接商請人民檢察院提前介入，如留置期限即將屆滿等情況。（3）提前介入審查范圍。人民檢察院提前介入一般僅審核案件材料，并對證據收集、事實認定、案件定性、法律適用等提出書面意見。但對于互涉案件或者關聯案件，并案審理更有利于案件調查的，擬移送并案審查起訴的案件，人民檢察院在提前介入時則應當對全案進行審查。〔27#〕

其二，提前介入后的反饋機制。檢察機關提前介入調查，既有監督辦案的性質，也有協助辦案的意味。因此，檢察機關提前介入，對案件材料進行審查后，應當適時給出書面的反饋意見。（1）檢察機關反饋意見應當以書面形式表達，其內容應當包含證據收集、事實認定、案件定性、法律適用等基本要件。（2）對于檢察機關給予的反饋意見，監察機關也應當及時審核與研究，根據案件實際情況，決定是否采納；但人民檢察院認為適用法律錯誤的，應當及時糾正；需要補證的，應當及時補證。（3）應當適時向人民檢察院就檢察機關反饋意見的采納情況進行反饋，采納的，應提交相應材料；未采納的，應當說明理由。

其三，提前介入反饋意見的效力。在提前介入調查中，檢察機關應當遵循“參與而不干涉，引導而不主導，討論而不定論”的原則，因此：（1）檢察機關提前介入應當堅持監察機關在調查程序中的主導地位，尊重監察機關辦理職務犯罪的最終決定權；（2）檢察機關就監察機關提供的監察文書材料提出的介入反饋意見，原則上僅供監察機關“參考”，不具有左右監察機關調查辦案的決定性效力；（3）檢察機關提前介入反饋意見不能代替審查起訴階段的審查意見，〔28#〕在收到監察機關移送起訴的案件材料后，人民檢察院應當依法嚴格審查，不得以提前介入意見代替審查起訴意見；（4）基于意思表示一致性原則，檢察機關的審查起訴意見應當與其提前介入意見相一致。提前介入審查意見屬于“階段性”的初始審查，可能出現審查粗略、審查錯漏的情況，甚至出現審查起訴意見與提前介入意見相互沖突的情況。基于相互尊重之原則，如果審查起訴意見與提前介入意見不一致，人民檢察院應當在提起公訴或作出決定前與移送案件的監察機關溝通。

（三）審查起訴中的銜接溝通機制

審查起訴是職務犯罪進入司法程序的關鍵環節，構成了監察程序與司法程序的分水嶺。〔29#〕對于監察機關移送起訴的案件，人民檢察院應當依法及時受理。在受理審查過程中，涉及互涉案件、關聯案件的，或者涉及漏罪、漏犯和退查、自偵等情形的，人民檢察院應當與監察機關構建有效的溝通協作機制。

其一，并案審查和“在案移送”中的溝通協作機制。（1）對于不同辦案機關分別調查或偵查的互涉案件或者關聯案件，原則上應當實行并案移送、并案審查。基于特殊情況，監察機關認為需要分案移送的，經商請有管轄權的人民檢察院，可以分案移送，但檢察院機關受理后，原則上實行并案審查。（2）監察機關移送起訴應堅持“在案原則”，即監察機關移送起訴的案件應當堅持以被調查人在案為原則。如若人民檢察院受理監察機關的移送后被調查人在逃或無法傳喚到案的，監察與檢察兩機關應當加強合作溝通，共同督促犯罪嫌疑人到案，共同商定相應的措施。（3）共同犯罪案件中部分被調查人在逃，監察機關認為有移送起訴之必要的，經商請有管轄權的人民檢察院，可以對在案被調查人先行移送起訴。

其二，漏罪漏犯的銜接溝通機制。（1）人民檢察院在審查起訴中發現遺漏罪行的，如果符合起訴條件，檢察機關經與移送案件的監察機關會商溝通后，達成一致意見，可以將漏罪與監察機關《起訴意見書》擬定罪名一并提起公訴。（2）檢察機關審查起訴中發現遺漏罪行，但認為漏罪不滿足提起公訴條件的，應當及時與移送案件的監察機關溝通，并將案件線索移送監察機關補充調查。（3）監察機關對“漏罪發現”持有異議，或者監察機關與檢察機關就漏罪的法律適用等實質性問題未能達成一致的，檢察機關應當與監察機關充分溝通，并將案件線索及時移送監察機關補充調查。（4）檢察機關審查起訴過程中發現漏犯的，經會商移送案件的監察機關后，將涉嫌漏犯的書面說明和相關線索移送監察機關，監察機關對檢察機關的“漏犯”說明和相關線索審核研判后，或補充調查，或補全起訴材料，或反饋漏罪異議說明。

其三，作出退回偵查或自行偵查決定的銜接溝通機制。人民檢察院審查起訴過程中，認為監察機關調查終結案件存在事實不清、證據不足等情形的，一般實行“退回調查為原則，自行偵查為例外”。（1）人民檢察院經審查認為，監察機關移送起訴的案件存在需要補充核實情況的，經商請移送案件的監察機關，應當退回監察機關補充調查，監察機關應當依法依規限期補正或補充調查；對于主要犯罪事實已經查清，但仍有部分證據需要補充完善的案件，人民檢察院可以書面商請監察機關在審查起訴期限內進行補證；若在期限內未能補證的，人民檢察院可退回監察機關補充調查。（2）對于不宜退查，或者基于工作的便利性考量，經與移送案件的監察機關商定，檢察機關可以自行補充偵查。檢察機關應當在審查起訴期限內完成自行補充偵查。其間，監察機關應當對檢察機關的補充偵查予以必要的協助；事后，檢察機關應當將補充偵查的相關材料抄送監察機關。（3）如退查案件中，犯罪嫌疑人已經被采取了刑事強制措施，監察機關在補充調查期間，原則上應當維持刑事強制措施狀態。基于補充調查之需要，檢察機關在退查決定文書中應當載明涉案嫌疑人刑事強制措施執行情況，并將退查情況書面通知嫌疑人羈押場所，將提訊、提解證等送交監察機關，以為監察機關補充調查提供必要協助。

其四，不起訴決定中的銜接溝通機制。基于罪刑法定之原則，對監察機關移送起訴的案件，檢察機關依法進行審查、核實，對于符合法定起訴條件的，應當及時作出起訴的決定；對于不符合法定起訴條件的應當作出不起訴決定。對于擬作出不起訴決定的案件，不僅應當報上一級人民檢察院批準，而且也應當與移送案件的監察機關充分溝通協商，并向監察機關送達相關法律文書。如若監察機關認為“不起訴決定”違法或者明顯不當，可以向作出該決定的檢察機關的上一級人民檢察院提起復議，復議機關應當及時作出答復。

（四）監察機關從寬處罰建議審查中的銜接溝通機制

根據監察法第31條之規定，在被調查人在認罪認罰情況下，監察機關在移送起訴時，可以向司法機關提出從寬處罰之建議。那么，檢察機關在案件審查中，是否應當一并審查監察機關的從寬處罰建議呢？審查終結后，監察機關的從寬處罰建議是否與案件材料一并移送法院審理呢？監察機關的從寬處罰建議是否對檢察機關的從寬處罰建議有拘束力呢？ 監察法第32條規定了被調查人在檢舉揭發有關問題或提供重要破案線索的情況下可以作出從寬處罰的情形。但是，當前監察機關在從寬建議適用的條件、法法銜接等諸多方面還存在問題亟待解決。

其一，監察從寬處罰建議的適用條件、類型與方法。“從寬處罰”是一項具有中國特色的重要的刑事司法政策，體現了“懲前毖后、治病救人”的精神。〔30%〕該政策為監察法所吸收。根據監察法第31條、第32條之規定，涉嫌職務犯罪的被調查人主動認罪認罰，并具有自動投案，真誠悔罪悔過、積極配合調查工作，如實供述監察機關還未掌握的違法犯罪行為、積極退贓、減少損失、具有重大立功表現或者案件涉及國家重大利益、檢舉揭發有關問題或提供重要破案線索等情形的，監察機關可以提出從寬處罰建議。因此：（1）監察機關在提出從寬處罰建議時，既要考慮被調查人是否符合法定從寬處罰情形，又要關注政治因素，綜合研判違法犯罪行為發生時間節點和情節、社會影響、危害后果等情形，以實現政治效果、紀法效果和社會效果相統一。〔31%〕（2）根據案件具體情況，監察機關所提從寬處罰建議包括從輕處罰、減輕處罰和免除處罰三種類型。監察機關在建議減輕處罰或者免除處罰應當嚴格遵守刑事法律的規定，建議免除處罰應當特別慎重。對于無法明確從寬處罰的具體類型的，可以概述為“建議從寬處罰”。（3）監察機關提出從寬處罰建議的，一般應當隨起訴意見書一并提出，特殊情況下在案件移送時未提出的，也可以在人民檢察院提起公訴前，單獨向人民檢察院提交從寬處罰建議書。

其二，監察機關從寬處罰建議的法律效力。（1）基于獨立行使職權的憲法原則，監察機關的從寬處罰建議對于司法機關并無剛性的拘束力。但是，基于相互配合的原則，檢察機關和人民法院應當嚴肅謹慎地對待監察機關的從寬處罰建議。經過依法審查，對于監察機關提出的符合法定從寬條件的從寬處罰建議， 檢察機關應當在履行相關法律程序后依法向有管轄權的人民法院提出從寬處罰建議，人民法院應當據此依法作出從寬處罰之裁定。對于監察機關提出的不符合法定從寬條件的監察建議，司法機關也應當在量刑建議或刑罰裁量中充分考慮監察機關的從寬處罰建議及其所依據的量刑情節。（2）不同階段、不同態度的認罪認罰對案件辦理所起到的作用是不同的———相對于在審查起訴或者審判階段的認罪認罰而言，被調查人員在監察調查階段的認罪認罰，主動配合調查，對案件的辦理更具關鍵性作用。在這個意義上，監察機關基于嫌疑人在立案調查階段的認罪認罰表現所提出的從寬處罰建議， 較諸司法機關基于嫌疑人在刑事司法程序中的認罪認罰所提出的從寬處罰建議，或者所作出的從寬處罰裁量，更具現實意義。〔32%〕

其三，檢察機關提出從寬處罰建議，應當與辦理案件的監察機關會商溝通。如果監察機關移送案件未附從寬處罰建議書，也未能在審查起訴階段單獨提交從寬處罰建議書，不影響司法機關依法提出從寬處罰建議，或作出從寬處罰裁量。但司法機關擬適用認罪認罰從寬制度時，應當書面征求辦理案件的監察機關意見。如若監察機關不同意司法機關適用認罪認罰從寬制度，應當書面說明理由。必要時，監察機關可提請黨委政法委協調解決，以確保認罪認罰從寬制度使用的合法性和嚴肅性。

四、留置與刑事強制措施之間的銜接溝通機制

“留置”是為調查職務違法犯罪之需要而對被調查人采取的限制其人身自由的強制措施，是一項重要的監察處置措施。〔33"〕根據監察法第22條之規定，被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，并涉及案情重大、復雜的，或存在逃跑、自殺、串供、偽造、隱匿、毀滅證據等可能的，經監察機關依法審批，可以將其留置在特定場所。在案件調查終結之后，監察機關移送起訴時，一般遵循“人案并送”之原則，隨案移送的嫌疑人在進入司法程序伊始，就必須解決監察留置措施轉換為刑事司法強制措施的問題。為實現二者順利轉換，則需完善其銜接溝通機制。

（一）留置措施與刑事強制措施的預備銜接機制

基于職務犯罪本身的特殊性，留置措施具有一定的封閉性，〔34&〕且監察案件移送程序中立案程序闕如。〔35&〕因此，非經作出留置決定的監察機關通告，其他國家機關無從知悉被調查對象留置措施的實行情況。故此，在移送起訴之前，監察機關應當主動向檢察機關通告留置措施實行的相關情況，并基于案情需要，可以向檢察機關提出由留置措施轉為刑事強制措施之建議；檢察機關則應構建相應的觸發機制，以為留置措施之轉換備擬預案。

其一，留置措施實行情況的通告機制。在作出留置決定之后，移送審查起訴之前，若犯罪嫌疑人已被采取留置措施的，監察機關應當告知人民檢察院。（1）時間上，監察機關應當在正式移送起訴十日前，向擬移送的人民檢察院書面告知涉案人員留置措施實行的相關情況；（2）內容上，通告內容應該包括被調查人留置措施執行情況、留置場所、被調查人的身體健康狀況及其是否影響后續羈押等；（3）性質上，監察機關提前通告留置措施實行情況既有主動接受檢察機關監督之意味，也有配合檢察機關后續工作之取向。

其二，監察機關的刑事強制措施提請或建議機制。一般而言，辦案機關對于其所調查案件之性質、危害強度、社會影響、定罪量刑情形是有深度研判的。因此，監察機關對于移送檢察機關之犯罪嫌疑人是否應當采取刑事強制措施，是最有發言權的。本著有利于打擊犯罪，保證刑事訴訟程序順利推進之原則：（1）對于移送時未采取留置措施的，監察機關在提前告知移送事宜時，應當提請檢察機關對犯罪嫌疑人采取刑事強制措施；（2）對于已經采取留置措施的，監察機關在通告留置措施實行情況時，可一并向檢察機關提出采取刑事強制措施的建議。

其三，檢察機關刑事強制措施決定權的觸發機制。根據憲法和刑事訴訟法第66條、第80條之規定，檢察機關對職務犯罪嫌疑人享有刑事強制措施的決定權。移送案件的監察機關認為有采取刑事強制措施之必要，提請或者建議檢察機關對被移送的犯罪嫌疑人采取刑事強制措施，系檢察機關刑事強制措施決定權觸發的重要機制。對于監察機關的提請，除非犯罪嫌疑人存在法律上明文規定的不適宜羈押情形的，應當依法及時作出采取刑事強制措施之決定。對于監察機關的建議，檢察機關應當結合案情和犯罪嫌疑人身體狀況等情形，依法及時作出是否采取強制措施之決定。對于擬不采取刑事強制措施的，應當以書面形式說明理由。

（二）留置措施與刑事強制措施轉換中的銜接溝通機制

“案件移送”是職務犯罪案件進入刑事司法程序的閥門，越過這套閥門，就意味著辦理職務犯罪的流程邁入了監察法與刑事訴訟法并軌運行階段。鑒于案件移送遵“人案并送”之原則和并軌運行之內在機理，對涉案人員在監察軌道上實行的留置措施就必須轉換為刑事強制措施。

其一，先行拘留的銜接機制。所謂先行拘留意指對于監察機關移送起訴的已采取留置措施的案件，遵循“措施先行，程序后備”之法則，先行采取刑事拘留強制措施，發揮先行拘留的開關作用。〔36#〕涉案人員被采取先行拘留措施的同時，留置措施自動解除。〔37#〕（1）先行拘留是留置措施向刑事強制措施轉換的先行程序，具有從監察環節向刑事司法環節過渡之屬性。〔38#〕（2）在先行拘留后24小時內，人民檢察院應當對犯罪嫌疑人進行訊問，這是審查拘留措施合理性和必要性的規定，〔39#〕同時人民檢察院應當根據案情適時作出采取何種刑事強制措施之決定。（3）先行拘留生效的時間節點，這關系到職務犯罪案件辦理過程與刑事訴訟法、律師法相關制度的全面對接，包括律師介入———基于職務犯罪的特殊性，監察法沒有律師介入規定條款，據此，律師不能介入監察機關調查的案件。但留置措施轉為先行拘留措施之后，在被移送的涉案人員被采取拘留措施之日起，即人民檢察院對犯罪嫌疑人進行第一次訊問之日起，犯罪嫌疑人即可以根據刑事訴訟法第34條之規定委托辯護人，受委托律師可以根據律師法第28條之規定為犯罪嫌疑人提供辯護服務。〔40+〕

其二，公檢監的銜接協作機制。基于相互制約的原則，我國法律對刑事強制措施的決定權和執行權施行分隸機制，人民檢察院和公安機關分別行使刑事強制措施的決定權和執行權。在受理監察機關的移送案件之后，對于依法應當采取先行拘留取代監察留置措施的，人民檢察院應當根據犯罪嫌疑人的具體情況作出相應的決定，并將有關材料及時移送公安機關，由公安機關負責先行拘留措施的執行。〔41#〕（1）公安機關履行相關程序執行拘留后，原留置措施將自動解除。（2）基于相互配合之原則，為確保刑事強制措施的執行到位，對于需要異地押解的，辦理案件的監檢兩機關應當對公安機關先行拘留的執行予以協助配合。（3）基于保障人權之原則，對于因健康原因需要送往有醫療條件的監管場所羈押的，辦理案件的監檢兩機關應當積極協助公安機關辦理相關手續；對于不具備送往具備醫療條件的監管場所羈押條件的，辦理案件的檢察機關應當在先行拘留執行期間，根據犯罪嫌疑人的具體情況，適時變更刑事強制措施。

其三，漏犯、漏罪、新罪等，需要退回監察機關補充調查中的強制措施銜接溝通機制。對于在審查起訴階段或者在審判和執行階段，發現漏罪、漏犯的，依法應當退回監察機關補充調查。對于其中已采取的刑事強制措施的，或者正在服刑的，可以考慮區分不同情況分別處理：（1）基于監察留置與刑事強制措施在功能上的相似性， 對于在刑事司法過程中已被司法機關采取相應的刑事強制措施的，退回監察機關補充調查階段，正在執行的刑事強制措施完全能夠實現留置措施的基本功能。故此，監察機關不宜再行采取留置措施。但基于查明案件之需要，司法機關應當本著相互配合之原則，對監察機關的補充調查工作予以協助并提供相應條件。〔42#〕（2）對于被采取取保候審、監視居住措施的，或者未被采取刑事強制措施的，監察機關應當根據案情需要，在補充調查階段依法采取留置措施，并及時通報司法機關，由其依法解除正在執行的刑事強制措施。（3）對于正在監所服刑的漏罪或新罪嫌疑人，監察機關補查階段斷無采取留置措施之必要。但基于查明案件之需要，司法行政部門，特別是監管場所，應當本著相互配合制約原則，為監察機關的補充調查提供協助。（4）對于在社區服刑的，監察機關應當根據案情需要，在補充調查階段，可以依法采取留置措施，或者提請人民法院和司法行政機關對漏罪或新罪嫌疑人收監處置，相關機關應當予以配合。

（三）互涉案件中強制措施的銜接溝通機制

在互涉案件中，鑒于管轄權的交叉性，為查明案件，不同辦案機關存在著分別依法采取強制措施的可能。基于“重復強制禁止”之原則，避免出現對同一嫌疑人同時采取留置措施和刑事強制措施之情形，應當根據相互配合的憲法原則，構建公檢監三機關在強制措施適用上的銜接溝通機制。

其一，留置措施的優先適用性。在互涉案件中，基于職權管轄之原則，公檢監三機關依職權各自管轄案件互涉部分。但根據監察法第34條第2款的規定，互涉案件以監察機關調查為主。基于權責相統一之原則，相對于刑事強制措施而言，監察留置具有優先適用性。故此，對于確有采取強制措施之必要的，應遵循留置措施優先適用為原則，刑事強制措施適用為例外。據此，公檢機關在辦理互涉案件中，認為有采取強制措施之必要的，應商請監察機關采取留置措施。在特殊情況下，經公檢監三機關協商認為采取刑事強制措施更有利于案件的辦理，也可以優先采取刑事強制措施。〔43$〕

其二，先解除刑事強制措施，再采取留置措施。對于辦理互涉案件中，如果公檢機關基于案件急迫性考量，率先采取了拘留或逮捕強制措施，但監察機關基于調查職務犯罪之需要，認為確有采取留置措施之必要的，監察機關可以在商請采取刑事強制措施的公檢機關解除刑事強制措施后，再施行留置措施。在特殊情況下，經公檢監三機關協商一致，認為采取刑事強制措施更為適宜的，也可以維持刑事強制措施的執行。

其三，先采取監察留置措施，再解除刑事強制措施。在特殊情況下，基于案情的緊迫性、嚴重性考慮，對于已經被互涉案件偵辦機關采取取保候審、監視居住或者未采取刑事強制措施的，監察機關可以先行采取留置措施，并依法商請公檢機關解除刑事強制措施。監察機關采取留置措施期滿或者解除留置措施后，重新將犯罪嫌疑人移交公安機關、人民檢察院繼續偵查，刑事強制措施羈押時間繼續計算，發現犯罪嫌疑人犯有其他罪行的除外。

其四，留置屆滿或解除后，再采取刑事強制措施。根據辦案規律，互涉案件的不同辦案機關所涉案件的復雜程度或有差異，案情進展程度殊難同步。為查明案件之需要，在留置屆滿或解除的情況下，若公檢機關認為確有繼續采取強制措施之必要，可以在商請監察機關后，采取刑事強制措施。

五、監察調查與涉貪腐案件審理中銜接機制

監察機關是查處腐敗、調查職務犯罪的專責機關。但是，查處腐敗、懲治職務犯罪并非監察機關可以獨攬的重任。為此，憲法和監察法均規定了監檢法三機關在辦理職務犯罪案件中的“相互配合、相互制約”之原則。在恪守獨立行使職權的前提下，這項原則不僅應當貫徹于職務犯罪調查、移送起訴和審查起訴的全過程，也應當貫徹于法院裁判的全過程。鑒于審判環節之于懲治職務犯罪的關鍵性作用，在制度設計上，應當構建有效的監檢法三機關的銜接溝通機制。

（一）會商與提前介入機制

作為一種特殊類型的犯罪，職務犯罪是一種嚴重的腐敗形式，它嚴重侵害國家機關的管理職能，影響正常的管理秩序和工作秩序，破壞由此產生的種種社會關系，敗壞政府的威信，損害公眾利益，具有嚴重的危害性。人民法院在審理職務犯罪過程中，在堅持依法獨立行使審判權的前提下，應當構建行之有效的監檢法之間銜接溝通機制。

其一，法監咨詢協作機制。在職務犯罪的調查過程中，監察機關遇有疑難復雜問題，可以就證據收集、事實認定、案件定性、法律適用等問題商請人民法院提供咨詢意見；在尊重監察機關獨立行使監察權的前提下，人民法院應當予以協助，并提供書面咨詢意見，供監察機關參考。

其二，監檢法溝通會商機制。人民法院審判過程中，對于案件重大事實、關鍵證據、性質認定、從寬處罰建議等提出不同意見的，或者提出不同于前述咨詢意見的，應當與監檢兩機關進行溝通；必要時可以提請上一級人民法院協調同級監檢兩機關進行溝通和研判。

其三，在對重大職務犯罪案件審查起訴期間，人民檢察院可以書面商請人民法院提前介入案件。基于相互配合制約原則，人民法院當應邀并予以配合，并閱卷審查，就證據、事實、性質認定、法律適用、涉案財物等問題向人民檢察院提出書面反饋意見或建議。

（二）缺席審判前置程序中的銜接溝通機制

刑事缺席審判是指在被告人不到庭時，控訴方和被告人的辯護人到庭參加庭審的一種特殊審判活動。〔44"〕為配合監察法實施、集成反腐敗司法合力，2018年刑事訴訟法修訂增設了“缺席審判程序”專章，為因逃匿等未能到案的職務犯罪案件之審判設置了專門的程序規范，〔45"〕夯實了司法反腐的最后防線。在這個意義上可以說，涉及職務犯罪的缺席審判活動并非人民法院的獨角戲，毋寧是法院主導下的監檢公等相關部門共同參演的協奏曲。

其一，缺席審判適用的審批與會商機制。對于犯罪事實清楚、證據確鑿充分，但嫌疑人逃匿或者經合法傳喚拒不到案的，辦理案件的監察機關認為符合缺席審判法定條件的，可以適用缺席審判。但適用缺席審判之決定權在國家監察委，地方各級監察機關擬適用缺席審判程序的，必須層報最高國家監察委員會，由其根據案件實際情況作出是否適用缺席審判之決定。最高國家監察委員會應當與最高人民檢察院、最高人民法院等機關建立會商機制，就地方各級監察機關層報擬適用缺席審判的申請作出是否適用缺席審判決定時，聽取最高人民法院、最高人民檢察院、外交部、公安部、司法部等相關單位意見。對于外逃的貪污賄賂犯罪案件，在犯罪事實已經查清、證據確實充分的情況下，監察委擬適用缺席審判程序的，應當向檢察機關移送被調查人外逃情況材料，包括被調查人外逃的準確目的地、聯系方式等。

其二，缺席審判的文書送達之會商機制。地方監察機關層報最高國家監察委員會擬適用缺席審判的案件，應滿足法律文書送達不能之條件。“對一個湮沒無聞者進行缺席審判近似于對死亡者的審判， 不僅無助于營造刑事司法一般預防和特殊預防的效果， 而且可能產生弱化正義感的心理效應。”〔46"〕因此，只有經過合法合理的送達，被調查人仍拒絕配合監察機關調查的案件，才能適用缺席審判程序。如在法國缺席審判制度適用中，在文書送達方面以向被告人本人送達為原則，并可通過檢察官調用公共力量搜索受送達人的位置來完成送達。在窮盡送達方式的基礎上，可以向其直系血親、姻親、傭人、共同居住人等送達。〔47"〕在意大利還可采取向辯護人送達的方式。〔48"〕當前，我國監察機關擬適用缺席審判程序的案件，在文書送達方式上應當與同級人民法院、人民檢察院會商研究后形成的可行性一致意見來確定；送達不能亦當與同級人民法院、人民檢察院會商認定。

其三，缺席審判的辯護律師參與機制。人民法院適用缺席審判制度解決的是定罪與量刑的問題，是真正意義上的刑事審判活動。〔49+〕缺席審判是在被告人不到庭的情況下作出的審判決定，但這并不影響被告人的主體地位以及辯護權等訴訟權利。〔50"〕因此，辯護律師的作用被放大。基于保障被告人合法權益之考量，地方監察機關層報最高國家監察委員會擬適用缺席審判的案件，應當給予被告人之辯護律師充分參與機會。監察機關法律文書送達可以提請辯護律師予以配合，文書送達不能等事宜應及時通知辯護律師；在最高國家監察委員會作出適用缺席審判決定時，應當適時通知辯護律師。沒有聘請辯護律師的，依法應當為其指派辯護律師。

（三）庭審與裁判文書通報機制

審理職務犯罪案件，人民法院應當及時將開庭情況以及法律文書通報監察機關。基于審判中心主義原則，監察機關應當配合職務犯罪的審判工作，必要時，直接辦理案件的監察人員應當出庭陳述法院提出的任何涉案問題。在尊重人民法院依法獨立行使審判權的前提下，監察機關也可以申請旁聽，人民法院應予允準。

其一，庭審信息通報銜接機制。鑒于職務犯罪案件的影響力較大，應當保障監察機關對于開庭信息充分了解，人民法院應當在開庭前及時將相關案件的開庭情況通報監察機關。

其二，庭審參與機制。盡管監察法沒有規定調查人員的出庭義務。但參照刑事訴訟法第59條之規定，經人民法院通知，直接參與案件調查的監察人員應當出庭支持審判工作。基于查明案件需要，人民法院也可以要求監察機關辦案人員出庭作證，或者參加庭前會議，說明相關情況。根據法庭質證的要求，監察機關不得以調查人員簽名并加蓋公章的說明材料替代調查人員出庭，倘若經人民法院通知，監察委員會工作人員不出庭說明情況、又不能排除非法收集證據可能性的，應對有關證據予以排除。〔51$〕對于監察機關要求旁聽的，人民法院應當提供協助，但一般應當避開人民法院庭審現場。

其三，有關裁判文書的移送。作為反腐敗的專責機關，監察機關應當密切關注職務犯罪的審理情況，及時掌握案件最終的審判、裁決等信息。基于相互配合之原則，在一審、二審裁判上訴期滿后或裁判文書發生法律效力后，人民法院應當及時將裁判文書移送監察機關。一審后被告人上訴的，應當通告監察機關被告人上訴的情況。

六、涉案財物處置中的銜接機制

“不讓腐敗分子因腐敗而獲益”，是制度反腐的底線法則。根據監察法第46條的規定，對于涉案財物，監察機關有權作出兩種處理：其一是作出沒收、追繳或者責令退賠的決定，這主要針對涉案財物屬于公職人員職務違法所得的情況；其二是移送司法機關，這種情況則是針對涉案財物屬于職務犯罪所得的情況。〔52$〕建立健全涉案財物處置中的銜接機制將有利于公職人員職務違法犯罪所得的追回，旨在避免公職人員因違法或犯罪行為而獲利的情況發生。（一）涉案財物的查扣與追繳為保障違法犯罪所得的收繳、追回，防止犯罪嫌疑人的轉移、惡意消耗，監察機關在職務違法犯罪調查過程中，應當依法采取即時強制措施，必要時可以與司法機關等形成聯動機制。

其一，涉案財物的即時強制措施。即時強制措施，系行政法上的概念，又稱“緊急處置”。〔53$〕引入監察法中，意指監察機關在職務違法犯罪調查過程中所采取的查封、扣押、凍結等措施。為及時控制相關涉案財產、保存違法犯罪證據，在追查職務違法與職務犯罪的過程中，監察機關應當對涉案財物采取查封、扣押、凍結等即時強制措施。（1）涉嫌違法犯罪的被調查人具有存款、匯款等金錢財產的，監察機關應當在查清權屬、來源去向、收益以及與違法犯罪事實的關系等情況下采取相應的凍結措施；（2）對于可能具備證明被調查人涉嫌違法犯罪能力的財物、與被調查人違法犯罪活動有關的財物可以采取查封、扣押等措施。

其二，涉案財物的追繳。監察機關在職務違法犯罪調查過程中，認為有追繳涉案財物之必要的，應以追繳原物為原則，等值追繳為例外：（1）若原物已經轉化為其他財物的，則應追繳轉化后的財物；（2）有證據證明依法應當追繳、沒收的涉案財產無法找到、被他人善意取得、價值滅失或者與其他合法財產混合且不可分割的，可以追繳、沒收其他等值財產；（3）被調查人、犯罪嫌疑人、被告人沒有實際退贓、退賠能力，但其親友應其請求，或者主動提出并征得其同意，自愿代其退贓、退賠的，應當予以接收，并在筆錄中記明，或者由被調查人、犯罪嫌疑人、被告人的親友出具書面說明。

其三，涉案財物的即時強制措施之順位。監察機關對涉案財物采取即時強制措施時應合乎比例原則，即對涉案財物采取的強制措施應與被調查人員違法犯罪情節相適應。（1）監察機關對涉案財物采取強制措施，一般應遵循查封、扣押、凍結之順位；（2）對于司法機關、其他監察機關等國家機關移送的涉案財物，若該機關采取的查封、扣押、凍結期限屆滿，監察機關續行查封、扣押、凍結的順位應與該國家機關查封、扣押、凍結的順位保持一致。

（二）涉案財物移交中的銜接機制

監察機關調查終結需要移送審查起訴的，或在審查起訴、審判、執行階段發現屬于監察機關管轄的新案件的，監察機關應就涉及涉案財物的移交接收問題與司法機關之間構建銜接機制。

其一，涉案財物的移送。對于屬于職務犯罪所得之財物，監察機關應當妥善保管，以供核查，并制作清單，在移送起訴之時，隨案移送司法機關。（1）涉案財物移送應堅持“實物移送”原則，如若不宜實物移送的，監察機關應與司法機關協商。經協商不移送實物的，應當將涉案財物清單、照片或者其他證明文件隨案移送司法機關，并做好協助工作；（2）對于監察機關查封、扣押、凍結并移送司法機關的涉案財物，在審查起訴、審判或者執行期間，檢察機關或者人民法院應當在強制措施期限屆滿之前，續行查封、扣押、凍結措施，其順位應與監察機關的強制措施保持一致。

其二，涉案財物價值認定。監察機關移送涉案財物應當保障涉案財物的真實性，并查明其價值。〔54&〕（1）對于移送的涉案財物必須要保障其真實性，監察機關應當委托專業鑒定機構或檢測機構進行技術鑒定；（2）監察機關對于移送司法機關的涉案財物價值不明的，監察機關應當在移送起訴前向人民政府價格主管部門設立的價格認證機構提出價格認定。

其三，涉案財物的審查。對于監察機關移送的涉案財物司法機關應當依法進行審查。（1）人民檢察院在審查起訴時，應當對涉案財物進行審查，如果人民檢察院認為不屬于犯罪所得，但可能屬于公職人員違法所得的，應當將公職人員涉嫌違法所得部分的涉案財物退回監察機關依法處理；（2）人民法院在案件審理過程中，應當查明涉案財物權屬、與犯罪事實之間的關系等情況，并在判決書中寫明具體的處置方式。涉案財物較多，不宜在判決書主文中詳細列明的，可以另附清單。

（三）涉案財物的處置中的銜接機制

在職務違法犯罪案件中，涉案財物既是違法犯罪事實的表現形式，也是監察機關據以處置和司法機關據以定罪量刑的重要證據形式。〔55&〕故此，涉案財物處置權的分配和協作攸關其價值的實現。

其一，監察階段涉案財物的分處機制。監察機關應對于其查封扣押或凍結的涉案財物性質進行甄別。屬于違法所得之涉案財物，應由監察機關依法予以收繳；屬于職務犯罪所得之涉案財物，應當移送司法機關依法收繳。對于違法與犯罪混合所得，無法甄別涉案財物性質，或查封、扣押、凍結的涉案財物不足以滿足追繳全部違法所得和犯罪所得的， 鑒于犯罪所得收繳情形屬于法定量刑情節，對犯罪嫌疑人最終量刑具有實質意義，基于保障被嫌疑人合法權利之考量，監察機關原則上應當遵循司法移送優先之原則，將與涉嫌犯罪所得數額相當的涉案財物優先移送司法機關依法處理；只有在確有證據證明被嫌疑人有足夠退贓能力而不積極主動退贓的， 監察機關方可優先足額收繳違法所得。

其二，互涉案件涉案財物處置。在辦理互涉案件中，對查封、扣押、凍結的涉案財物處置存在爭議的，監察機關應當與其他辦案機關充分會商，綜合考慮該涉案財物性質、與犯罪事實關聯程度等，依法作出適當處置決定。如果涉案財物由其他機關先行查封、扣押或凍結，應當移送商定處置機關。

其三，上繳國庫。基于國家機關分工負責之原則，涉案財物上繳國庫一般應遵循誰追繳誰上繳的原則。監察機關在調查過程中基于調查結果追繳、沒收的公職人員違法所得，應當由監察機關上繳國庫；人民法院經過生效判決、裁定確認的屬于被告人犯罪所得的涉案財物，應當由負責執行的司法機關依法上繳國庫；特殊情況下由查封、扣押的監察機關上繳國庫，這種情況主要適用于司法機關已經作出生效判決、裁定，但涉案財物仍由監察機關查封、扣押的，由監察機關依法上繳國庫，這不僅節約了國家資源，也提高了上繳效率。

結語

理論是灰色的，實踐之樹常青。制度源于實踐，并必將在實踐中逐漸完善。習近平總書記強調：“腐敗是危害黨的生命力和戰斗力的最大毒瘤，反腐敗是最徹底的自我革命。”〔56#〕國家監察制度源于中國反腐敗的實踐需要，也在反腐敗的實踐中逐步走向完善。鑒于刑事司法程序在制度反腐中的根本性作用，監察與刑事司法銜接機制對于合力打擊職務犯罪，確保監察機關調查的職務犯罪案件最終“落靴”具有決定性意義。但監察與刑事司法銜接機制涉及諸多方面，冀其在實踐中完善，尚需時日。為此，先行通過監察法規的方式，就互涉案件和關聯案件的管轄沖突問題、監察證據在刑事司法過程中適用的沖突問題、移送與審查起訴中的溝通協商問題、監察留置與刑事強制措施的前后轉換問題、審判程序中的缺席審判程序適用銜接問題以及涉案財物的處置銜接問題等作出明細規定，實屬當務之急。