政府審計處罰自由裁量權：內涵、價值和規制

鄭石橋

摘 要 借鑒行政自由裁量理論，結合經典審計理論，對審計處罰自由裁量權的各個主要問題作理論闡釋。審計處罰自由裁量權是在法律法規所給定的審計處罰范圍內，按一定的程序，對審計所發現問題的責任者及妨礙審計工作的責任者所做出的具體審計處罰的選擇權。審計處罰自由裁量的目的是更好地體現公平公正和實現審計終極目標。審計處罰自由裁量的價值包括保障公平正義、提升審計質量和提高審計效率。審計處罰自由裁量濫用的主要規制手段包括立法規制、司法規制、行政規制和社會規制，行政規制是主要手段。審計處罰自由裁量基準如果過于細化，是從根本上否定了自由裁量。

關鍵詞 審計處罰自由裁量權；審計處罰自由裁量權價值；審計處罰自由裁量權濫用；審計處罰自由裁量權規制；審計處罰自由裁量基準

DOI： 10.19840/j.cnki.FA.2023.03.001

* 基金項目：國家社科基金點項目“突發公共事件政府審計研究”（編號20FJYA001）

一、引言

政府審計是國有資源經管責任履行中的糾錯機制。我國政府審計機關屬于本級政府的組成部分，因此，具有審計處罰權，這種權力對于有效發揮審計的功能起著較大的保障作用。由于多種原因，通常來說行政處罰都有自由裁量權，而自由裁量是一把“雙刃劍”，它凸顯了對人類理性的充分肯定和理性有限之間的深刻悖論。如同其他各類行政處罰權一樣，審計處罰權也有自由裁量，并且這種自由裁量是不可或缺的。關鍵是如何有效地發揮其積極作用，抑制其消極作用，而理論自信是制度自信的基礎，因此，從理論上正確地認知審計處罰自由裁量權，是有效運用審計處罰自由裁量的基礎。

現有文獻中，行政自由裁量權的不少研究對審計處罰自由裁量權有較大的借鑒價值，也有一些文獻直接研究審計自由裁量，涉及的主題包括審計自由裁量權的內涵、審計自由裁量的原因及價值、審計自由裁量的原則、審計自由裁量權濫用的表現形式及危害、審計自由裁量的規制。但是整體來說，這些研究主要是工作性研究，對審計處罰自由裁量的各個主要問題的學理性闡釋不夠。本文借鑒行政自由裁量理論，結合經典審計理論，對審計處罰自由裁量的下列問題作理論闡釋：什么是審計處罰自由裁量權？為什么要有審計處罰自由裁量權？審計處罰自由裁量權有什么價值？如何規制審計處罰自由裁量權的濫用？是否需要制定審計處罰自由裁量基準。

二、文獻綜述

行政法學領域，對自由裁量有很多的研究，這些研究對審計自由裁量權有較大的啟發和借鑒作用。就審計自由裁量權來說，也有不少的工作性研究和少量的學術性研究，涉及的研究主題包括：審計自由裁量權的內涵，審計自由裁量的原因及價值，審計自由裁量的原則，審計自由裁量權濫用的表現形式及危害，審計自由裁量的規制[1][2][3]。下面，對這些問題分別予以簡要綜述。

（一）審計自由裁量權的內涵

關于什么是審計自由裁量權，有兩種觀點，本文稱之為廣義自由裁量觀和狹義自由裁量觀，前者認為自由裁量涉及審計全過程，后者認為自由裁量主要涉及審計處罰。

廣義自由裁量觀認為，自由裁量與職業判斷有關，因此，存在職業判斷之處，也就有自由裁量。趙自云認為，審計執行中的自由裁量權是指“國家審計機關在法律、法規規定的原則和范圍內有選擇余地的處理權力”[4]。申承誼、劉興逢認為，審計執法自由裁量權是“自行判斷行政行為的條件，自行選擇行為方式和自由作出審計處理決定的權力”，具體體現在權力行使的條件、權力行使的方式、權力適用的標準、權力適用的幅度和權力行使的時限，如果“審計自由裁量權并未被正確規范的行使，引發一些風險隱患”，這些風險涉及審計全過程，包括：審計計劃和審計方案制定，審計項目實施過程，審計發現問題的取舍、定性、處罰和報告編制，審計結果公開方面[5]。萬會國、周君飛認為，審計自由裁量權是“對審計行為范圍、方式、種類、幅度、時限等的選擇權”[6]。尚兆燕認為，“審計執法裁量權是指國家審計人員依據立法目的和公正合理原則，根據法律規范所設定的范圍、限度乃至標準或者原則，按照自己的理解作出判斷和處置的權力”[7]。

狹義自由裁量觀認為，審計自由裁量是審計人員在審計處罰中，根據職業判斷所做出的選擇。王毅清認為，審計自由裁量權包括審計處罰幅度內的自由裁量權、對違法情節較重認定的自由裁量和決定是否執行的自由裁量[8]。鐘淮山、李建平認為，“審計自由裁量權是指行政處罰在法律規定不具體時，法律允許行政機關依據相關法律的精神作出選擇決定的權力”[9]。曹西榮認為，“審計機關自由裁量權是指審計機關依法對被審計單位違反財政收支、財務收支的法律、法規、規章和國家其他有關規定的行為，在法律、法規、規章所規定的行政處罰范圍、種類和幅度內，依法確定是否給予處罰以及對處罰的種類、標準等進行自主裁量和選擇適用的權力”[10]。王廣慶、安梅認為，審計裁量權主要體現在以下幾個方面：對審計以及處罰對象的裁量權，對被審計對象懲罰力度的裁量權，對違規情節嚴重與否認定的裁量權，對被審計對象處罰種類的裁量權[11][12]。謝開盛、徐波等認為，自由裁量權在審計處罰中的主要表現：判定情節輕重的自由裁量，處罰與不處罰的自由裁量權，選擇處罰對象的自由裁量權，選擇處罰種類的自由裁量權，選擇處罰幅度的自由裁量權，選擇行為時限的自由裁量[13][14]。

（二）審計自由裁量的原因及價值

一些文獻從不同的角度分析了審計自由裁量權存在的原因。王愛國、尚兆燕認為審計自由裁量是審計法律法規的“空缺結構”而催生的[15]。尚兆燕認為，審計自由裁量的哲學基礎是經驗主義哲學，審計自由裁量的法學基礎是法律社會學，審計執法裁量權的經濟學基礎是新經濟人理論，審計執法裁量權的語言學基礎是語言的不確定性[7]。徐波、廖晨琪認為，審計自由裁量權存在的原因主要表現在兩個方面：“一是法律具有自身的局限性；二是法律具有滯后性”[14]。

一些文獻從不同的角度提出了審計自由裁量的價值。王愛國、尚兆燕認為，審計自由裁量權“彰顯審計公平正義、提高審計執法效率”[15]。尚兆燕認為，公平、合理是審計執法裁量權的價值取向，由審計執法者根據法律規則以及其他價值要求來裁量，以滿足社會生活對法律提出的適應性、靈活性以及個別正義的需求[7]。尚兆燕還認為，審計自由裁量是罪責刑相適應原則的要求，它把“審計法律法規的嚴厲性、生硬性和現實生活的豐富性結合起來，使相關處理措施更加人性化、溫情化，以達到更好的社會控制效果”[7]。王廣慶認為，“自由裁量權的存在是提高審計執法效率的需要”[11]。徐波、廖晨琪認為，“自由裁量權對于審計質量有積極作用”[14]。

（三）審計自由裁量的原則

由于審計自由裁量可能被濫用，一些文獻提出了正確運用自由裁量的原則。鐘淮山、李建平提出，“審計自由裁量必須在法律、法規限定的范圍內行使”“自由裁量要符合立法意圖”“保持連續性和可預見性是自由裁量的基本要求”[9]。申承誼、劉興逢認為，審計自由裁量權的運用必須依法操作、實事求是、確保可操作性和保障救濟權[5]。謝開盛認為，行使審計自由裁量權所必需的三個原則：一是公開、公平和公正原則；二是程序合法原則；三是保障當事人權利原則[13]。曹西榮提出，審計處罰自由裁量權應當遵循以下原則：處罰法定原則，公正、公開、公平原則，過罰相當原則，處罰與教育相結合原則，程序正當原則，依法保護被審計單位的合法權益原則[10]。徐波、廖晨琪提出，審計自由裁量的基本要求是自由裁量權要以符合法律、法規授權為前提，自由裁量權必須保持一致性和可預見性[14]。

（四）審計自由裁量權濫用的表現形式及危害

關于審計自由裁量濫用的表現形式，不同的文獻有不同的區分方式。趙自云認為，審計自由裁量權濫用包括濫用職權行為，拖延履行法定職責和審計處罰顯失公正行為[4]。徐波、廖晨琪、王愛國、尚兆燕認為，濫用自由裁量權的表現形式包括考慮不相關情節，忽略必要的信息，反公平公正原則和故意不作為[14][15]。

關于濫用審計自由裁量的危害，申承誼、劉興逢認為，“濫用審計行政自由裁量權違背了客觀公正、秉公執法的新時期審計監督思想”“濫用審計行政自由裁量權必將助長審計人員的不廉潔行為”[5]；萬會國、周君飛認為，隨意運用審計自由裁量權，其表現為濫用和無序，助長特權思想和滋生腐敗，造成被審計對象對審計執法行為的誤解[6]；王廣慶認為，濫用審計執法自由裁量權會助長被審計單位的僥幸心理和攀比心理，會在法律法規的彈性空間內將審計權力演變為特權，還會帶來審計風險，影響審計質量[11]；安梅認為，自由裁量權在國家審計權執法中濫用與錯用，會成為審計人員權力尋租的籌碼，是對公平公正原則的踐踏，是對法理精神的違背[12]。

（五）審計自由裁量的規制

由于審計自由裁量有可能被濫用，并且會帶來負面危害，因此，一些文獻分析了如何規制審計自由裁量權的濫用。申承誼、劉興逢提出，正確行使審計執法自由裁量權，一要完善審計立法；二要嚴格審計執法；三要加強內外監督[5]。萬會國、周君飛提出，合理運用自由裁量權，一是地方審計機關要出臺自由裁量基準，對審計處罰自由裁量權作出界定；二是實行審計結果公告制度，對審計機關合理運用審計自由裁量權予以檢驗[6]。王愛國、尚兆燕提出規制審計自由裁量的七個措施，包括立法規制、司法規制、國家審計機構的內部規制、實行審計結果公開制度、增強決定書的理由、利用外部輿論監督力量、加強對審計執法人員的道德建設[15]。曹西榮提出加強審計自由裁量權管理的四個措施：一是完善審計立法，加強法律的應用性；二是制訂統一的處罰規范；三是提高審計主體的職業道德水平與法律素質；四是加強對審計處罰的監督[10]。謝開盛提出保障合理行使自由裁量權的四個措施：一是完善審計立法，規范審計自由裁量權的運行；二是分解審計自由裁量權的結構，注重審計權力制約；三是公開審計權力運作，強化審計權力監督；四是提高審計人員的法律素質，同時實行審計崗位輪換[13]。王廣慶提出規制審計執法自由裁量權的五個措施：一是完善審計法規；二是強化審計機關內部規制；三是增強對自由裁量權的認知度；四是科學合理確定適用原則；五是加強審計隊伍建設[11]。本刊特約評論員提出，要規范審計自由裁量權行使，必須建立審計處罰自由裁量權基準，要以審理為重點來監督自由裁量權行使，要抓執法范例建設[16]。安梅提出規制國家審計權執法裁量的三個措施：一是完善法律法規并建立執法裁量權的具體細則；二是加大審計權執法裁量權的行政規制力度；三是提升審計權執法裁量權規制隊伍的綜合素養[12]。

（六）簡要評述

上述文獻顯示，現有文獻對審計處罰自由裁量的各個主要問題都有涉及，但是整體來說，這些研究主要是工作性研究，對審計處罰自由裁量的各個主要問題的學理性闡釋不夠，現有的理論認知還不足以支撐建構科學有效的審計處罰裁量相關制度。

三、理論框架

本文的目的是以狹義審計處罰自由裁量為背景，對審計處罰自由裁量中的一些重要問題作學理性分析，主要分析以下五個問題：一是什么是審計處罰自由裁量權；二是為什么要有審計處罰自由裁量權；三是審計處罰自由裁量權有什么價值；四是如何規制審計處罰自由裁量權的濫用；五是是否需要制定審計處罰自由裁量基準。

（一）政府審計處罰自由裁量權的內涵

本文前面的文獻綜述表明，關于審計自由裁量權有廣義自由裁量觀和狹義自由裁量觀兩種觀點，本文不主張贊同廣義自由裁量觀，其主要原因是，審計工作不是機械式操作，也難以嚴格的標準化，而是充滿職業判斷的，所以如果認為基于職業判斷的選擇都是自由裁量，則審計全過程都是自由裁量，如此一來，審計自由裁量也就包羅萬象，必須分解為各個更加具體的問題來研究，自由裁量本身也就不宜作為一個專門問題來對待。雖然行政法學理論中也有泛化行政自由裁量的傾向[1][2]，但是從我國行政法立法來看，主要是從行政處罰的角度來理解行政自由裁量[17][18]。特別地，從審計機關出臺的自由裁量基準來看，主要是針對審計處罰的，例如，省級審計機關出臺的《江蘇省審計廳行政處罰自由裁量權適用規則及行政處罰自由裁量基準》和《天津市審計機關行政處罰自由裁量權指導標準》是如此，副省級城市審計機關的《南京市審計局行政處罰自由裁量權適用規則》和《深圳市審計機關行使行政處罰裁量權實施標準》是如此，地市級城市審計機關的《長沙市審計局行政處罰自由裁量基準》和《永州市審計局規范行政處罰自由裁量權實施辦法及行政處罰自由裁量權基準》是如此，縣市級審計機關出臺的《江西省吉安市青原區審計處罰自由裁量權適用規則》和《揚州市邗江區審計局行使行政處罰自由裁量權的實施意見》也是如此。

基于上述考慮，從狹義自由裁量觀出發，本文認為，審計處罰自由裁量權是為了更好地體現公平公正和實現審計終極目標，在法律法規所給定的審計處罰范圍內，按一定的程序，對審計所發現問題的責任者及妨礙審計工作的責任者所做出的具體審計處罰的選擇權。這個概念有五個方面的核心內涵：審計處罰自由裁量的目的是更好地體現公平公正和實現審計終極目標；審計處罰自由裁量必須在法律法規所給定的審計處罰范圍內；審計處罰自由裁量是對審計所發現問題的責任者及妨礙審計工作的責任者所做出；審計處罰自由裁量權是具體審計處罰的選擇權；審計處罰自由裁量是按一定的程序來實施的。下面我們來闡釋上述五個方面的內涵。

第一，審計處罰自由裁量的目的是更好地體現公平公正和實現審計終極目標。任何法律法規都需要體現公平公正，各種罰則更應該如此。責罰相當是公平公正的基本要求，對責任者的處罰程度應該與其承擔的責任程度相匹配，責任大的處罰則重，責任輕的處罰則輕。但是在立法時，無法預計到各種可能的責任程度，從而也就無法詳細地確定所要給予的處罰。因此，給予審計人員自由裁量權，由其根據具體情況來確定應該給予的處罰，更加有可能實現責罰相當。同時，審計直接目標是發現問題，審計終極目標是解決問題，而審計處罰是解決問題的重要手段，審計所發現問題的具體情形非常復雜，賦予審計人員自由裁量權，更加有利于其運用審計處罰這種手段來促進解決問題，以實現審計終極目標。

第二，審計處罰自由裁量必須在法律法規所給定的審計處罰范圍內。賦予審計人員自由裁量權，并不是完全由審計人員自由決定，因為審計人員也是現實生活中的普通人，也可能會濫用自由裁量權，所以法律法規要將自由裁量限定在一定的范圍內，審計人員只能在這個范圍內選擇，超出這個范圍的選擇就是違規違法行為。與此相關的審計處罰自由裁量的法律淵源有三個：一是《中華人民共和國審計法》及其實施條例，規定了對審計所發現問題的責任者及妨礙審計工作的責任者之處罰，其中都有自由裁量；二是《財政違法行為處罰處分條例》，規定了審計所發現問題的責任者之處罰，罰則中有自由裁量；三是審計機關做出審計處罰決定所依賴的其他法律法規，這些主要涉及對審計所發現問題的責任者之處罰，這些罰則中有自由裁量。

第三，審計處罰自由裁量是對審計所發現問題的責任者及妨礙審計工作的責任者所做出。審計處罰自由裁量是對處罰對象做出的，而處罰對象有兩類：一是審計所發現問題的責任者，二是妨礙審計工作的責任者，這兩類責任者都包括責任單位和責任人。除了這兩類責任者，審計機關不能處罰其他單位或個人。

第四，審計處罰自由裁量權是具體審計處罰的選擇權。審計處罰自由裁量的結果是，針對特定的處罰對象，確定了具體的審計處罰，并且這些具體選擇都是在法律法規規定的范圍內，且審計人員主觀認為，這種處罰選擇體現了公平公正。

第五，審計處罰自由裁量是按一定的程序來實施的。為確保審計自由裁量的公平公正，審計人員必須按一定的程序來做出審計處罰，這其中的關鍵有兩個：一是分權制衡，審計處罰不能由審計機關的一個部門做出，更不能由一個崗位決定；二是充分遵守處罰對象的權利，保障其他申訴權和知情權。

最后需要說明的是，不能將立法瑕疵作為審計處罰自由裁量權，例如《中華人民共和國審計法》（1995）第四十條和《中華人民共和國審計法》（2006）第四十一條都規定，“對違反國家規定的財政收支、財務收支行為，依法應當給予處理、處罰的，在法定職權范圍內作出審計決定或者向有關主管機關提出處理、處罰的意見”。根據這個法條，審計機關似乎有兩個選擇：一是作出審計決定，二是向有關主管機關提出處罰的意見。但是實質并不是這樣，這是法條表述瑕疵造成的含混不清，《中華人民共和國審計法》（2022）對該條款進行了完善，規定“對違反國家規定的財政收支、財務收支行為，依法應當給予處理、處罰的，審計機關在法定職權范圍內作出審計決定；需要移送有關主管機關、單位處理、處罰的，審計機關應當依法移送”，這個表述就清晰了，不再存在可以選擇的空間了。

（二）政府審計處罰自由裁量權存在的原因

以上闡釋了審計處罰自由裁量的內涵，那么為什么要賦予審計機關以審計處罰自由裁量權呢？本文在前面分析審計處罰自由裁量的內涵時已經指出，審計處罰自由裁量的目的是更好地體現公平公正和實現審計終極目標，這里再予以較詳細地闡述。

我們先來闡述審計處罰自由裁量與公平公正。通常認為，公平是指對事情的處理合乎情理，沒有有意地偏袒某一方或壓抑某一方；公正是指符合社會正義，能獲得廣泛的支持。刑法學中信奉罪刑相當原則。孟德斯鳩認為，“懲罰應有程度之分，按罪大小，定刑罰的輕重”，貝卡利亞認為，“犯罪對社會的危害，是衡量犯罪的真正標尺”，而實現罪刑相當原則的重要舉措是定罪和量刑分開。定罪就是確定罪名，不同的罪對社會的危害程度不同，因此其刑罰也不同，但是同一種罪名下的犯罪有不同的情節，如果忽視這些情形，對于同一罪名的犯罪給予相同的刑罰，則會造成本罪名范圍內的不公，所以必須根據犯罪的情節來量刑。由于犯罪的具體情節在事先是無法預知的，所以法律必須給法官以自由裁量權，讓法官基于犯罪的具體情節來確定刑罰，以實現法律意義上的公平公正。

審計處罰不是刑罰，但是可以借鑒其原因，審計處罰必須做到公平公正，否則會失去廣泛支持，影響審計權威性，進而影響審計功能作用的發揮。那么審計處罰要做到公平公正，一個基本的要求是責罰相當，給予的審計處罰要與處罰對象的責任相匹配，這同樣要求定性和量罰相分離。定性就是對所要處罰的問題確定其性質，不同性質的問題沒有區別性處罰，就損害了公平公正。通常來說，審計機關所處罰的問題主要是違反國家規定的經濟行為，審計定性需要確定其違反的具體法條，根據“法無明文不為過”的原則，對違反國家規定的經濟行為予以定性并不存在自由裁量，但是同樣性質的經濟違規行為，其違規的具體情節可能很復雜，所以需要根據違規經濟行為的具體情節來量罰。如果不區分這些具體情節，對于同樣性質的違規行為給予同樣的審計處罰，則可能在該性質的經濟違規行為內失去公平公正，因為各個責任單位的違規經濟行為雖然是同一性質，但具體情節差別較大，如果不考慮這些差別，則難以獲得廣泛的支持，就會損害公平公正。那么法律法規能否事先將這些經濟違規行為的具體情節都預計到呢？答案是不可能的。這有兩個原因：一是立法者的有限理性，因此，不可能將違規經濟行為的各種具體情節都考慮到，進而在此基礎上確定不同具體情節的處罰；二是社會經濟的發展變化，即使立法時已經考慮較周全，但是法律法規所規范的經濟行為并不是固定不變的，而是隨著社會經濟的變化而發生變化，由于立法所固有的滯后性，對于新出現的違規經濟行為的具體情節可能沒有預計到。因此，法律法規難以事先將經濟違規行為的具體情節都預計到，所以也就無法針對各種具體情節來設定處罰，而如果不區分具體情節來予以處罰，則會失去公平公正，因此，唯一可行的辦法是賦予處罰決定者以自由裁量權[7][14][15]。

下面我們來闡述審計處罰自由裁量與審計終極目標的實現。審計機關基于審計固有功能在國有資源經管責任履行中發揮糾錯作用，主要工作有兩個邏輯步驟：一是發現問題，二是推動解決問題。為了有效地發現問題和推動解決問題，有三類責任者需要得到處罰：一是審計發現問題的責任者；二是對審計發現問題整改負有責任，但是履職不到位者；三是妨礙審計工作的責任者。缺失這些審計處罰，審計將難以樹立權威性，效率效果也將受到危害，解決問題的審計終極目標也就難以實現，因此，從有效實現審計終極目標來說，必須對上述三類責任者予以審計處罰。但是審計處罰同樣要體現公平公正，如果做不到這一點，則審計處罰難以獲得廣泛的支持，審計機關也難以樹立權威性，希望通過審計處罰來提升審計效率效果的愿望也就難以實現。那么要做到公平公正，同樣必須貫徹責罰相當原則，同樣需要將定性和量罰相分離，為了做到同樣性質的問題內部得到公平公正的處罰，必須考慮這些問題的具體情節，因此，為了實現審計終極目標，必須賦予審計人員自由裁量權。

（三）政府審計處罰自由裁量的價值

關于政府審計處罰自由裁量的價值，現有文獻將其概括為三個方面：一是保障公平正義；二是提升審計質量；三是提高審計效率[7][14][15]。審計處罰中做到了公平公正，就能保障公平正義，審計處罰與公平公正的關系前面已經分析過，這里不再贅述。審計質量有結果觀和過程觀，但是過程觀要服從結果觀，而審計終極目標的實現程度是衡量審計結果的最核心要素，所以，也就成為衡量審計質量的最核心要素，本文前面已經分析過審計處罰自由裁量與審計終極目標的關系，這里也不再贅述。那么，審計處罰自由裁量是如何提高審計效率的呢？

行政法學認為，法律法規賦予行政機關一定范圍的自由裁量權，可以增加行政機關的效能，從而便于其靈活果斷地解決問題，能夠及時回應民眾的需求，從而提高行政效率[19][20]。審計處罰也是如此，如果不賦予審計機關自由裁量權，則相關法律法規必須做出一些非常具體的罰則規定，審計人員必須花較大的力量來核對所要處理的事項屬于哪種具體情形，有些可能找不到完全應對的罰則，此時可能就陷入糾結，審計效率較低。如果賦予審計機關自由裁量權，則增加了審計機關的效能，便于其根據具體情況靈活果斷地作出處罰決定，從而增加審計處罰的個別預防和一般預防效果，進而在審計投入不變甚至還減少的情況下，增加審計效果，這就提升了審計效率。

（四）政府審計處罰自由裁量濫用的規制

由于自由裁量給予了審計人員選擇的權力，無論如何，審計人員也是現實生活中的普通人，因此，也有可能濫用這種自由裁量權，所以不能只是寄希望于審計人員職業道德水準的提升，而必須建構一些制度來規制審計處罰自由裁量的濫用。通常認為，對于行政自由裁量權的規制手段可以分為立法規制、司法規制、行政規制和社會規制，各類規制各有其特征，不能相互取代，只有將各項規制結合起來，才能讓行政自由裁量權更為健康有序地運行[3][21]，但是“行政自由裁量權的內部控制卻因其內發性、專業性、同步性等特征表現出無可替代的控權優勢”[3]。我國審計機關屬于本級政府的組成部分，因此，對審計處罰自由裁量的規制也屬于行政自由裁量規制，主要的規制手段同樣包括立法規制、司法規制、行政規制和社會規制，并且行政規制應該是主要手段。下面對立法規制、司法規制和社會規制簡要解釋，對行政規制做較詳細的闡釋。

審計處罰自由裁量的立法規制是指提升審計處罰相關法律法規的立法水平，避免出現審計人員可以隨意操作的較大空間，“要盡可能做到科學合理，既要規定原則，又要適當詳細，讓審計人員在執法中有法可依，既給審計人員一定的裁量權，又不能過多過濫”[15]。

審計處罰自由裁量的司法控制是指法院對審計處罰自由裁量進行合理性審查。目前，我國的行政訴訟主要是針對不合法行為的訴訟，審計處罰自由裁量如果是在法律法規規定的范圍內并不存在不合法問題，所以難以納入行政訴訟范圍，但是“應該允許法院對審計執法裁量行為進行合理性審查，法院受理一些以執法不合理為訴訟標的案件，通過合理性審查和擴大受案范圍可以對審計執法人員形成一種法律上的威懾， 從而在一定程度上遏制其濫用裁量的行為”[15]。

審計處罰自由裁量的社會規制是指通過社會力量來抑制自由裁量權的濫用，例如通過對外公告審計處罰結果，讓社會來監督審計處罰的合理性；通過新聞媒體對不合理審計處罰進行報道，以形成社會輿論壓力等。

審計處罰自由裁量的行政規制是行政機關采取一些手段來抑制自由裁量的濫用，主要手段包括：（1）審計處罰自由裁量的分權制衡。審計自由裁量權不是由某個部門單獨決定，而是由多個部門分步驟共同決定，通過制衡式分權來抑制個別審計人員對審計處罰自由裁量的可能濫用。（2）審計處罰自由裁量的監督。這是事后對審計處罰自由裁量進行檢查，以發現不合理的審計處罰自由裁量，這種檢查包括本審計機關內部組織的檢查和上級審計機關的檢查。（3）審計處罰自由裁量的行政救濟。這是被處罰對象對審計機關作出的審計處罰不服的，可以通過行政復議的方式來維護自己的利益。（4）審計處罰自由裁量的案例指引。這是將各個領域審計處罰自由裁量做得比較好的案例予以總結并推廣，發揮類似于審判案例的作用，讓審計人員有可以借鑒的基礎，也便于審計人員更好地理解相關法律法規所確定的自由裁量。

（五）關于政府審計處罰自由裁量基準

由于自由裁量權可能被濫用，有的文獻主張建立自由裁量基準來限制自由裁量者的裁量空間，從而抑制其對自由裁量的濫用[17][18][22]，因此行政機關也建立了行政執法自由裁量基準。同時，一些文獻主張建立審計處罰自由裁量基準，以抑制審計人員對自由裁量的濫用[6][10][12][16]，因此審計機關也出臺了這類基準。然而，行政法學領域也有一些文獻反對建立自由裁量基準，王錫鋅認為，“實踐中試圖大規模地制定裁量基準，并通過基準的普遍適用來控制自由裁量的做法，除了可能帶來裁量的格式化甚至僵化，也存在著合法性方面的問題”[23]；關保英認為“行政自由裁量基準的命題本身就是一個偽命題，說它是偽命題，既基于其理論上的不可證立性，又基于其在行政法治實踐中的反法治進步性”，“行政自由裁量基準不存在的根本原因在于沒有這樣的準則對于行政過程來講更加可取”，“大多數這樣的裁量基準已經使原來的行政自由裁量權不復存在，因為在這樣的規則下，行政主體已不再有‘自由意志力和‘選擇權”[24]。

本文認為，上述關于行政自由裁量基準的觀點也適用于審計處罰自由裁量，采取一定的量化方法對審計處罰自由裁量進行細化，確實是減少了審計人員可以選擇的空間，進而可以減少審計處罰的隨意性。但是對審計處罰自由裁量權的過度細化、標準化，對審計處罰行為作出簡單、機械、統一的規定，表面上是公正的，限制了審計處罰權的濫用，但是實質上是不公平的，容易偏離個體正義。審計機關處罰的問題是復雜的，具體情節是差異化的，如果自由裁量基準還是原則性的，則失去價值；如果細化程度較高，是否就意味著審計處罰自由裁量基準的制定者可以事先預計到審計處罰將要面臨的具體情節，這顯然是不可能的。所以賦予審計機關一定的自由裁量權，彌補了法律的不足，審計機關在細化自由裁量權時應避免僵化，防止審計處罰成為標準處罰[25]。

四、結論和啟示

我國政府審計機關屬于本級政府的組成部分，因此，具有審計處罰權，如同其他各類行政處罰權一樣，審計處罰權也有自由裁量。本文借鑒行政自由裁量理論，結合經典審計理論，對審計處罰自由裁量的各個主要問題作理論闡釋。

審計處罰自由裁量權是為了更好地體現公平公正和實現審計終極目標，在法律法規所給定的審計處罰范圍內，按一定的程序，對審計所發現問題的責任者及妨礙審計工作的責任者所做出的具體審計處罰的選擇權。審計處罰自由裁量的目的是更好地體現公平公正和實現審計終極目標。審計處罰要做到公平公正，一個基本的要求是責罰相當，給予的審計處罰要與處罰對象的責任相匹配，而同樣性質的經濟違規行為，其違規的具體情節可能很復雜，要實現公平公正，唯一可行的辦法是賦予處罰決定者以自由裁量權。審計處罰自由裁量的價值有三個方面：一是保障公平正義，二是提升審計質量，三是提高審計效率。審計處罰自由裁量濫用的主要規制手段包括立法規制、司法規制、行政規制和社會規制，并且行政規制應該是主要手段。行政規制主要手段包括：審計處罰自由裁量的分權制衡；審計處罰自由裁量的監督；審計處罰自由裁量的行政救濟；審計處罰自由裁量的案例指引。審計處罰自由裁量基準主要是采取一定的量化方法對審計處罰自由裁量進行細化，這確實能夠減少審計人員可以選擇的空間，進而可以減少審計處罰的隨意性，但是如果細化程度過高，就從根本上否定了自由裁量。

本文的研究表明，審計處罰自由裁量有其理論邏輯，不少的審計機關熱衷于制定非常細致的審計處罰自由裁量基準，這恰恰是從根本上否定審計處罰自由裁量。本文的研究再次表明，理論自信是制度自信的基礎，正確地認知審計處罰自由裁量的理論邏輯，是科學地建構審計處罰自由裁量相關制度的基礎。 AFA

參考文獻

[1] Davis， K. C. Discretionary Justice： a Pre‐liminary Inquiry[M]. Louisiana State University Press，1969.

[2] 姜明安.論行政自由裁量權及其法律控制[J].法學研究，1993（1）：44-50.

[3] 崔卓蘭，劉福元.論行政自由裁量權的內部控制[J].中國法學，2009（4）：73-84.

[4] 趙自云.論審計執法中的自由裁量權[J].法學雜志，1991（6）：26-27.

[5] 申承誼，劉興逢.審計執法自由裁量權及其運用[J].審計月刊，2007（4）：37-38.

[6] 萬會國，周君飛.審計執法中合理運用自由裁量權[J].審計月刊，2007（7）：25-26.

[7] 尚兆燕.對審計執法裁量權理論的不同解讀[J].南京審計大學學報，2010（3）：61-66.

[8] 王毅清.審計執法中自由裁量權淺議[J].現代審計與經濟，2000（1）：21-21.

[9] 鐘淮山，李建平.淺議審計自由裁量權的規范[J].審計月刊，2007（4）：40-40.

[10] 曹西榮.淺談審計機關自由裁量權的設置及應用[J].現代審計與經濟，2013（1）：8-9.

[11] 王廣慶.國家審計機關行使自由裁量權的問題及規制[J].審計月刊，2013（11）：16-17.

[12] 安梅.國家審計權執法中的裁量權與規制強化[J].金融經濟，2018（3）：110-112.

[13] 謝開盛.論自由裁量權在審計定性和審計處罰中的合理運用[J].審計與理財，2013（2）：28-29.

[14] 徐波，廖晨琪.論自由裁量權與審計質量[J].安陽工學院學報，2022，21（5）：83-65.

[15] 王愛國，尚兆燕.國家審計執法中的裁量權及其規制[J].審計文摘，2008（6）：99-101.

[16] 本刊特約評論員.讓審計自由裁量權在陽光下規范行使[J].審計月刊，2014（9）：1-1.

[17] 余凌云.游走在規范與僵化之間——對金華行政裁量基準實踐的思考[J].清華法學，2008（3）：54-80.

[18] 王春業.論基準制度及其法制化——以行政處罰為例[J].河北法學，2009（6）：100-104.

[19] 王學棟，王舒娜.論行政自由裁量權的價值定位[J].中國行政管理，2007（6）：36-38.

[20] 周麗婷.論行政自由裁量權的濫用及其程序性控制[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2012（1）：45-49.

[21] 陳麗芳.論行政自由裁量權的行政內部控制[J].浙江社會科學，2005，（3）：200-203.

[22] 陳嬰虹.行政處罰自由裁量基準設定的適當性-以近年浙江省行政處罰自由裁量基準為觀察點[J].行政論壇，2010（3）：64-68.

[23] 王錫鋅.自由裁量權基準：技術的創新還是誤用[J].法學研究，2008（5）：36-48.

[24] 關保英.行政自由裁量基準質疑[J].法律科學：西北政法大學學報，2013（3）：45-55。

[25] 楊珺.審計處罰自由裁量權的運用[J].中國審計，2005（21）：60-62.

（編輯：張春紅）