“中國屋”，美國對華政策實施新機構

王浩

位于華盛頓特區的美國國務院大樓。

今年5月，美國國務院負責中國事務的重要官員華自強（Rick Waters）在一次工作會議上表示將于6月底離職，再次引發國內外對于美國國務院“中國屋”（China House） 這一機構的高度關注。所謂“中國屋”，是美國政府外交部門下設的專門負責推行對華政策的機構。了解該機構的創設背景、組織架構及主要功能，對于理解拜登政府對華政策及中美關系走向具有特殊意義。

“中國屋”的創設背景與組織架構

2022年5月26日，美國國務卿布林肯在發表題為“拜登政府對華政策”的演講時，除了提出“投資、結盟、競爭”這一總體框架外，還宣布將在美國國務院設立一個新機構，來協調和執行與中國相關的政策。同年12月16日，拜登政府正式啟動“中國協調辦公室”，其非正式名稱就是“中國屋”（亦稱“中國組”），該設置取代了原有的“中國處”（China Desk），成為美國國務院負責中國事務的最主要機構。在中美戰略博弈日趨深化的背景下，“中國屋”的創設有其必然邏輯。

“中國屋”的人員編制規模為60～70人，由國務院負責亞太事務的副助理國務卿華自強主管，向負責亞太事務的助理國務卿康達（Daniel Kritenbrink）、副國務卿舍曼（Wendy Sherman， 即將離職）匯報。從組織架構看，“中國屋”由三個團隊組成，第一個團隊負責傳統的美中雙邊關系事務，第二個團隊負責處理美中戰略溝通事宜，第三個團隊則被稱作“全球團隊”，專注于美國在中國境外的涉華活動。從人員構成看，“中國屋”涵蓋了美國國務院系統內的中國問題專家及各地區司局人員，比如負責非洲和拉美地區涉華事務的工作人員。這些人與經濟、技術、多邊外交、戰略溝通和國際安全領域的專家并肩工作，共同參謀、執行拜登政府的對華政策。

“中國屋”的創設背景與組織架構表明，其更多承擔的是職能性而非決策性事務。一方面，該機構負責人是副助理國務卿，在國務院層面并不掌握對華政策制定權。另一方面，根據美國國務院官員的說法，該機構的設立旨在消除繁冗的政府機構間隔閡，以使美國官員在國務院內外擁有一個各方面可共享的“信息交換中心”。

“中國屋”的戰略目標與主要功能

根據美國國務院發言人的介紹，“中國屋”是布林肯推動“國務院機構現代化”議程的一個關鍵組成部分，重點是使國務院有能力應對“未來十年的挑戰”并“抓住機遇”。顯然，所謂“未來十年的挑戰”主要指的就是美國與中國的“戰略競爭”。該發言人指出，“國務卿和國務院領導層致力于確保美國擁有人才、工具和資源，來成功執行政府的對華政策，因為這是我們面臨的最復雜和最重要地緣政治挑戰。它將為整個國務院服務……意味著國務院的政策會更加靈活、一致，也意味著我們能更好地與盟友伙伴合作，更深入地與每個國家接觸”。可以看出，“中國屋”的戰略目標就是成為美國對華政策的有效執行機構和協調中心。

促進各職能部門涉華工作人員間的跨部門交流是美國國務院設立“中國屋”的首要考慮。長期以來，美國對華政策的執行面臨靈活性和反應度不足的問題，無法充分落實對華戰略理念。換言之，美國政府先前設置的對華機構臃腫不堪，部門之間溝通效率低下，出現了涉華問題“誰都能管卻又誰都不管”的情況。基于此，“中國屋”的成立是對國務院自身涉華工作職能的優化。事實上，拜登政府各個主要部門以及美國國會都有專門負責處理中國事務的機構存在，它們的核心職能均非決策，而是執行《美國國家安全戰略》報告及國會相關法案所確定的以競爭為導向的對華政策。

“中國屋”的創設有著深刻的國內政治效用，拜登政府希望通過此舉向共和黨國會和公眾表明，其有能力制定對華政策并高效處理涉華事務。在美國國內政治日趨“極化”、黨爭惡斗不斷加劇的背景下，對華示強已成為兩黨政治精英撈取政治資本、抵御對手攻訐的有效策略。“中國屋”的創設表明，拜登政府采取嚴肅態度應對中國崛起對美國造成的“威脅”和“挑戰”。

“中國屋”的設立還著眼于超越雙邊關系層面，加強美國在全球其他地區同中國的“競爭”。在拜登政府看來，美中戰略競爭是中長期的全球領導權之爭，其希望通過設立“中國屋”，更有效地投入并整合各類資源，尤其是人力資源，關注和應對中國在全球各個地區開展的活動，進而提升美國的外交投入精準度，在維護和強化美國海外影響力的同時，制衡、削弱中國影響力的增長，從而實現《美國國家安全戰略》報告確立的“競贏”（Outcompete）中國目標。

難改美國對華決策弊端

然而在具體實踐中，“中國屋”自籌建之初起就遭遇重重質疑甚至反對，其面臨的現實困境主要有四個。

首先，盡管“中國屋”的創立部分解決了美國國務院在執行對華政策時的整合難題，但作為政策執行機構和官僚體系的一部分，仍無法及時回應戰略和決策層面的調整和美中關系的瞬息變化。從設立之日起，“中國屋”存在的意義就近乎完全為拜登政府的對華競爭戰略服務，隨之在實踐中塑造出一種“一邊倒”的強硬思維，并在此基礎上形成對華打壓、遏制和脫鉤的政策及體系慣性，無法全面客觀地反映美國對華政策的全貌。結果是，在近來拜登政府基于內外戰略考量開始緩和對華關系的過程中，“中國屋”不僅未能跟上節奏，發揮有效的協調推動作用，反而成為阻力，并凸顯機構內部的理念紛爭和思想混亂，最終導致機構內工作人員紛紛離職。曾擔任美國駐香港總領事和國務院中國處職業外交官的理查德·鮑徹（Richard Boucher）認為，“如果‘中國屋只是成為華盛頓官僚機構中的另一個參與者，它將無權對中國實施一致的政策”。

其次，“中國屋”無法真正解決美國對華政策的難點和痛點問題。前美國外交官、現任維拉諾瓦大學政治學助理教授的黛博拉·塞利格森（Deborah Seligsohn）認為，目前美國對華政策中真正緊迫的問題是“要確保美國能夠長期有效地培養高水平的中國問題專家，但是肇始于特朗普時期的一系列毫無邏輯的政策使得這一努力變得非常困難”。

再次，“中國屋”存在“重復設置”之嫌，反而有可能導致更嚴重的政策混亂。華盛頓保守智庫傳統基金會的高級研究員成斌（Dean Cheng）認為，美國政府其他部門擁有各領域各方面的中國問題專家，如果真要建立有效的對華政策協調和執行機構，應該是由國務院出面，召集一批來自財政部、商務部、白宮科技政策辦公室（OSTP）、美國航空航天局（NASA）等部門機構的中國問題專家，因為國務院需要考慮的不僅是外交事宜，還應包括貿易、投資、網絡安全等更廣泛領域的議題。

第四，“中國屋”面臨一些新設立機構普遍需要應對的挑戰和困難。一般而言，新機構成立后，都不可避免地面臨協調難題。機構內部人員之間有相同的看法，也會有不同的意見，這意味著機構需要花費更多時間進行組織內部和外部的協調。卡內基國際和平基金會的杰出研究員、曾在老布什任內出任總統特別顧問兼國家安全委員會亞洲事務高級主任的包道格（Douglas Paal）還提到，“中國屋”所面臨的一個特有挑戰，是如何招募到真正對中國感興趣并富有經驗的人為其工作。

總的來看，以服務美國對華競爭戰略為宗旨的“中國屋”，其設立對中美關系的穩定、改善和發展顯然并非積極信號。尤其值得關注的是，該機構最突出的一個特點是，試圖通過權力和資源的集中，結束原有官僚體系長期存在的各自為政、疏于協調的“碎片化”局面，從而打通外交系統與政府各部門間的壁壘，將美國國務院涉華職能部門納入統一協調，以提高美國對華戰略競爭政策的執行效力。

從近段時間以來的中美關系變化看，未來“中國屋”所扮演的角色可能不僅僅是美國對華戰略競爭的部門“橋頭堡”，而是有可能成為兼具競爭與溝通雙重職能的美國對華政策執行和協調機構。但是，基于“中國屋”創設以來的表現，該機構能否實質性提升美國政府的對華戰略競爭能力，仍有待觀察。與此同時，中美關系的動態演變將迫使該機構在實踐中不斷調整工作方式，以更靈活、全面和有效地反映與中方的互動，而非最終成為一個僵化的競爭工具，否則將難免陷入無法有效運轉的困境。