拜登政府出臺非法移民甄別新規

林玲

2023年5月16日，在墨西哥蒂華納，“第42條邊境條款”到期后，通過官方指定應用程序CBPOne成功提交申請的移民被允許進入美國。

2023年4月10日，美國總統拜登簽署法令，規定自5月11日起，基于新冠疫情“國家緊急狀態”狀態的非法移民快速驅逐令“第42條”將被終止，原有的《美國聯邦法典》“第8條”移民法令開始全面實施。今年2月底新規進入公眾意見征求階段以后，美國與墨西哥邊境非法越境人數呈急劇上升之勢。根據美國海關與邊境保護局5月的統計，3月處理的美墨邊境非法移民人數為19萬余名，明顯超過2月的15余萬人次，4月則持續上升至21萬余人。在新規生效前的數天內，美墨邊境甚至出現“非法移民風暴”，邊境官員拘留的非法移民日均超過1萬名。5月10日，美墨邊境收容的非法移民達到2.8萬，大大超過邊境設施容納上限。為此，美國國土安全部派遣了2萬余名執法人員及1500名國民警衛隊員前往邊境，以應對大量非法移民涌入可能帶來的危機。同時，埃爾帕索、布朗斯維爾等得克薩斯州邊境城市以及紐約、芝加哥等多個城市相繼宣布進入相關緊急狀態。

“第42條”終止意味著什么

拜登宣布終止的“第42條”公共衛生令由特朗普政府于2020年3月頒布，該法令規定，在新冠疫情期間，出于疫情防控的需要，美國海關和邊境保護局可以不經移民法庭審理而對非法入境者一律實施驅逐，將其立即遣返至墨西哥，并不予受理其庇護請求，但并未禁止其再次入境美國。根據海關和邊境保護局的數據，自“第42條”實施以來，在邊境官員處理的非法移民中，約有四分之一屬于反復入境者。

相比之下，根據“第8條”移民法令，非法進入美國的移民可以向移民法庭或移民服務局官員申請庇護，但如果申請未獲通過，則將被遣返至墨西哥或原屬國，五年內禁止入境美國，如果違反五年禁令試圖再次入境，將可能面臨刑事指控。同時，新規規定，如果非法移民事先途經其他國家，且未在他國尋求庇護，或者未能事先向美國海關和邊境保護局在線預約申請庇護，則屬非法越境，將被立即遣返。因此，對于非法越境者而言，新規意味著更嚴厲的邊境管控。美國土安全部長馬約卡斯5月10日在記者會上特意強調，終止“第42條”并不意味著“邊界開放”，非法越境者將“面臨更嚴重后果”。

新規頒布被視為拜登政府收緊邊境管控政策，招致一些民權團體質疑，它們認為新規限制了“美國及國際法律保證的庇護權利”。由于絕大多數美墨邊境非法移民的最終目的地都是美國，他們通常不會在途經國家申請庇護，因此這些移民將面臨強制遣返。分析人士指出，新規等同于“過境禁令”，實質上無異于特朗普時期飽受詬病的“留在墨西哥”政策，那項政策要求申請庇護的非法移民在美國移民法庭裁決之前必須留在墨西哥，而拜登當選后曾試圖予以取消。美國政治新聞網評稱，拜登如今不過是在用“特朗普式的移民政策”代替特朗普時期的政策。新規也遭到部分民主黨人的批評，他們認為這代表了拜登政府移民政策的“倒退”。伊利諾伊州民主黨眾議員岡薩雷斯表示，新規違背了拜登競選期間承諾的“重建公平、人道而有序的移民制度”。

拜登政府搖擺的非法移民政策

2020年大選期間，拜登曾多次抨擊特朗普修建邊境墻的計劃，稱其為“排外”和“種族主義”行為，承諾一旦當選，“不會再修一英尺的墻”。拜登上任后，一度叫停新的邊境墻建設，并要求國會取消相關資助。然而，隨著非法越境者人數的持續上升，以及一些邊境州的強烈反對，拜登政府又不得不同意在得克薩斯、亞利桑那、加利福尼亞等州重啟一些建墻項目。2022年7月，美國國土安全部曾發表聲明稱，重啟部分美墨邊境墻的建設計劃，包括填補邊境墻主要缺口的決定，表明“部署現代化邊境措施以改善西南邊境安全，已經成為政府的優先事項”。

拜登政府起初為兌現競選承諾，著手推翻特朗普時期的非法移民政策，包括宣布重啟奧巴馬時期的“童年抵美者暫緩遣返計劃”（DACA）（俗稱“追夢人計劃”）及其項下“父母暫緩遣返計劃”（DAPA），同時大幅縮減了“追夢人計劃”所要求的入籍時間期限，試圖推進特定非法移民群體的合法化，以更開放的移民政策獲取拉美裔等少數族裔群體的政治支持。然而，非法移民合法化計劃所釋放的信號以及隨之而來的相對寬松政策，刺激了墨西哥和其他拉美國家非法移民的急劇增長，“移民大篷車”人員更趨多元化。隨著非法移民潮的不斷擴大，拜登政府不得不重新加強邊境管控，不斷驅逐、拘捕非法移民。據美國海關和邊境保護局統計，2021財年美國執法部門在美墨邊境抓捕的非法越境者超過170萬人次，2022財年上升到270萬，而2023財年前半年，即2022年10月至2023年4月就已超過180萬。

此外，在難民安置問題上，盡管拜登政府相對于特朗普時期大幅提升了難民準入數目，但其制定的準入人數與實際接收人數之間存在很大差距。拜登政府在2021財年將接收難民的上限從特朗普時期的1.5萬提升到6.2萬，但實際接納難民數只有1.1411萬，最終創下美國《1980年難民法案》實施以來的歷史新低。2022財年，拜登政府繼續將難民準入數提升至競選期間承諾的12.5萬，然而當財年實際接收人數僅約2.6萬。難民接收計劃與實際執行結果之間的差異給涌入邊境的難民造成巨大心理落差，難民收容與安置問題甚至不時引發人道主義危機，引發公眾關切。

今年5月由路透社與益索普公司聯合展開的民調顯示，約60%的美國民眾不贊同拜登政府的移民政策，贊同率只有26%，甚至低于拜登在經濟與通脹問題上的政策支持率（分別為32%、27%），而經濟與通脹問題通常被認為是拜登一段時間來最缺乏公眾支持度的政策議題。

非法移民治理困境癥結所在

表面上看，拜登政府在移民政策上的反復與矛盾是應對非法移民潮的直接產物，但究其根本，美國非法移民治理困境的癥結在于，不斷升級的黨爭嚴重阻礙了移民改革進展。自1996年美國國會通過《非法移民改革和移民責任法》之后，20多年來再無綜合性、系統性的移民改革法案問世。2013年奧巴馬任總統期間，國會參議院通過的《邊境安全、經濟機會與移民現代化法案》在眾議院流產，此后無論是民主黨還是共和黨政府，都只能出臺一些針對具體領域的移民法案，無法對全局進行重審和調整，遑論對現行移民政策進行大幅改革。隨著總統換屆與兩黨交替執政，非法移民問題更是首當其沖成為黨爭前沿，不斷遭遇反復，由此帶來的問題循環往復，成為難解的死結。

5月11日“第42條”失效當天，共和黨主導的國會眾議院投票通過了《加強邊境安全法案》，提出重啟美墨邊境墻修建、增加庇護申請限制、為邊境執法人員加撥經費等措施。該法案很難在民主黨控制的國會參議院通過，但仍顯示出共和黨人對拜登政府新規的強硬反擊。值得關注的是，共和黨人主導的邊境州得克薩斯的州議會也在5月出臺一項名為“HB7”的州法案，規定除了從邊境口岸入境者，從其他任何地方穿越得州美墨邊境的人將一律被視為州法違反者。該法案還為邊境執法人員及相關設施加撥1億美元經費。“HB7”的推出顯然是對聯邦政府新規的直接挑戰，《得克薩斯先驅報》對此評論稱，由于制定移民法在傳統上屬于聯邦政府的權限，新通過的州法實質上是對“州政府實施移民法的權力極限的考驗”。

美國、墨西哥邊境示意圖。

由此，圍繞移民問題的黨爭不僅體現于聯邦層面白宮與國會間的激烈博弈，也反映在得克薩斯、佛羅里達州等共和黨人主導的邊境州與聯邦政府矛盾的激化上。2021年8月拜登政府宣布取消特朗普時期的“留在墨西哥”政策后，立即遭到一些邊境州的強烈反對，得克薩斯等邊境州對聯邦政府提出起訴，案件上訴至聯邦最高法院后，以保守派為主的最高法院最終以6∶3的投票結果裁決保留“留在墨西哥”政策，使得該政策在拜登時期被延續。此外，面對邊境非法移民潮，得州、佛州等邊境州還展開“移民攻勢”，直接把上萬移民通過大巴、飛機陸續“投放”到華盛頓特區、紐約、費城等民主黨人主政的“庇護城市”，甚至副總統哈里斯的住所外，對拜登政府公開施壓，并以此作為2022年中期選舉選民動員的一大利器。

在2024年大選選戰即將展開之際，非法移民問題再次成為共和黨總統參選人政治動員的核心議題。已宣布參選的特朗普公開承諾，如果重返白宮，他將在上任第一天就頒布行政令，取消無證移民子女的“出生公民權”。與此同時，另一名共和黨參選人、佛州州長德桑蒂斯明確表示將在美墨邊境繼續修建“邊界墻”，以此打擊“芬太尼走私”和販毒集團，這引發了人們對激進反移民言論成為政治主流的擔憂。作為特朗普有力黨內挑戰者的德桑蒂斯甚至指責特朗普在“出生公民權”問題上“左傾”，指出特朗普在總統任期內曾多次提及該問題，但最終并未出臺任何相關行政令，其遏制非法移民的決心令人懷疑。可以預見的是，在非法移民問題上競相秀強硬，向右翼靠攏，將成為2024年大選共和黨初選的重要策略，而兩黨圍繞移民政策的選民動員與政治博弈也將更為激烈。