勉強度過退休制度改革危機的法國政府

張金嶺

2023年6月13日，法國總統馬克龍在衛生、勞工兩部部長陪同下，視察位于阿爾代什省的一家制藥廠。

4月14日，以總統馬克龍正式頒布新法為標志，法國退休制度改革在歷經三個多月的立法博弈后暫告一段落。但是，圍繞這場改革的政治較量卻遠未結束，由其而起的抗議、罷工仍持續不斷。6月8日，法國國民議會反對派提出的旨在廢除新法的提案在議會辯論，盡管在當天被撤回，但并沒有挫敗反對派的抗爭。勉強度過退休制度改革危機的法國政府依舊面臨巨大挑戰。

被指“不民主”的立法過程

退休制度改革早在馬克龍首個總統任期就被提上政治日程，相關嘗試在2019年底遭受沉重打擊。自2023年初正式推出改革法案以來，對于阻力之強大，馬克龍與法國政府有著清醒的認知，但態度堅決，毫不退讓，甚至加速推動立法程序。

新法頒布標志著政府的改革目標基本實現，但這背后的浪濤澎湃卻無法被忽視，政府被指“破壞民主決策機制”。今年3月16日，在反對改革之聲異常激烈之際，政府突然決定動用憲法第49-3條賦予的權力，繞開國民議會投票，強行宣布通過改革法案。對此，議會反對力量和廣大民眾雖有所預料，但當它真正成為政府的現實選擇時，怒火立即被點燃，演變成席卷法國各地的抗議示威和罷工浪潮，暴力不斷，很多人被捕。

政府宣布強行通過改革法案后，反對派發起兩項不信任動議。按照法國法律規定，若有不信任動議在議會獲通過，不但改革法案會被廢除，政府也面臨解散重組危險。在第一次由獨立派聯合黨團發起的不信任動議表決中，支持者獲得278票，與不信任案獲通過所需的法定287票僅有9票之差。

國會中的改革阻力主要來自國民議會。3月11日，當法案文本還處在“一讀”階段，參議院就通過了改革計劃。即便如此，政府也未曾冒險在國民議會進行正常的投票表決，足見當時反對力量有多強勢。政府顯然有著精明的算計。在正常投票表決的情況下，對法案持猶豫立場者不會成為贊同力量，但當政府訴諸憲法49-3條后，面對反對力量發起的不信任投票，猶豫的議員們則又變成“支持者”。不信任投票未獲通過，更加刺激了民眾的憤怒情緒，街頭抗議與行業罷工更加猛烈。由于清潔工罷工，3月底的巴黎街頭一度垃圾成山，臭氣熏天。

盡管反對派提交了違憲申訴，但在4月14日，憲法委員會還是批準了改革法案的核心內容，這意味著改革邁過了立法程序的最后一道門檻。當晚，馬克龍即批準頒布新法，此舉又遭到反對派和工會組織猛烈抨擊。新法頒布后，民眾和工會組織先后組織了多輪新的抗議示威，還呼吁就改革法案進行全民公投。以獨立派聯合黨團為主的議會反對派力量則著手動議廢除新法，一度令馬克龍領導的議會多數派憂心忡忡。

6月8日，經過一段時間醞釀，國民議會就反對派提案進行專題辯論。除要求將法定退休年齡降回到62歲、延緩提高養老保險繳費年限外，該提案還建議舉辦“致力于保障退休體系可持續發展的融資大會”，以解決養老金面臨的財政難題。提案者表示，退休制度的財政支持不能只依賴于在職人員，因為在職人員與非在職人員的數量對比越來越不平衡，而且資本在國民財富中所占比重不斷擴大，對勞動者本身很是不利。

反對派原以為這份提案是有可能通過國民議會“一讀”的。然而，作為退休制度改革的推動者，國民議會中的總統多數派祭出憲法第40條給予阻擊和否決。法國憲法第40條規定，由國會成員提出的法律提案或修正案，若導致公共資源的減少或公共負擔的加重，則不可接受。因此，國民議會主席以反對派提出的廢除改革舉措提案將會導致公共財政負擔增加為由，予以拒絕。對此結果，提案的主推者、獨立派聯合黨團主席伯特蘭·潘徹認為是一場“大鬧劇”，是“政府陷入困境的標志”，“如果把憲法第40條適用于所有議會法案，我們將無法再提交任何法案”。

退休制度改革中的關鍵議題

自1993年法國首次啟動大規模的退休制度改革以來，已有多次修法。本次改革最具標志性的變化是，除個別行業和群體外，到2030年逐步將法定退休年齡延遲至64歲。同時，自2027年起退休人員若要獲得全額養老金，其養老保險的繳費年限必須達到43年，較此前的改革規劃提前了8年。

其他受到特別關注的新舉措是，又有一部分特殊的退休體系走向終結。新法正式實施后，法國的電氣、公證等行業和巴黎大眾運輸公司、法蘭西銀行的新雇員將不能再像其前輩那樣享受特殊退休制度提供的額外保障。除此之外，還有一些較為重要的改革措施，比如：為從事護理工作的勞動者設立養老保險，以便更好地照顧這一群體的退休權益；把針對養育三名以上子女（含三名）的退休人員多享受10%退休金的規定拓展至自由職業和律師等群體；將最低退休金水平提升至每月1200歐元（稅前），相當于稅后最低工資的85%。不過，最低退休金水平的提高只面向工作年限達到要求且按最低工資標準全職繳納養老保險的勞動者。據估計，未來每年將有1萬至2萬名新退休人員受益于最低養老金改革。此外，改革還從制度上進一步保障了在公共部門就職的勞動者可以工作到70歲的可能性。此前，只有有子女要撫養或工作年限不足的人才可申請工作到70歲。

法國退休制度改革歷程

在法國國會就改革法案進行討論的過程中，參議院和國民議會對政府最初的改革舉措提出了不少重要修正，比如在養老保險繳費年限計算、退休金獎勵等方面，盡可能減少對母親權益的影響。國會還決定，到2027年把男女兩性的退休金差額縮小一半，到2050年全部消除二者間的差別。參議院還對向老年人發放團結津貼的條件進行了更嚴格的限定，將每年在法國居住時間的要求從6個月提高至9個月。

在延遲退休的背景下，改革特別關注老年人就業問題，為此專門在員工人數達300人以上的企業中設立“老年指數”，作為推動企業招募老年員工的抓手。相關企業必須每年都要發布老年員工就業狀況，及其為促進老年人就業所采取的措施。違反規定的企業會受到處罰，額度將達其所有員工工資總額的1%。在改革法案的審讀討論期間，參議院提議未來三年為60歲以上的長期失業者試行一種“老年人非固定期限合同”，推動其就業，簽署此類合同的雇主在一年內可免繳家庭分攤金，改革法案最終予以采納。

改革落實仍將面臨困境

退休制度改革立法看似以法國政府的勝利而告終，但紛爭遠未結束，政府公信力已被嚴重削弱。馬克龍領導的中間派力量在國民議會中本擁有最多席位，但政府卻靠訴諸憲法49-3條強行通過改革法案，而且由此激起的不信任投票差點通過，表明黨派紛爭將進一步撕裂法國政治和社會。

追求公平與團結也是此次改革的重要目標之一，標志性舉措就是政府努力推動特殊退休體系的終結。但改革并不徹底，海員、自由職業者及巴黎歌劇院、法蘭西劇院等機構的工作人員所享有的獨立退休制度和農業部門的退休制度保留原狀。這種“留尾巴”的做法令民眾感到不公。

盡管政府特別強調改革對減少養老財政赤字的作用，但在部分經濟界人士看來，現實并非如此。經濟學家帕特里克·阿圖斯表示，此次改革在經濟上“毫無價值”，且“效率低下”，政府不應當進行被大多數利益相關者拒絕的改革，目前法國大多數人不想工作到那么晚。作為政府改革法案附件一起公布的一項研究報告顯示，目前法國60至64歲人群的就業率僅為33%，遠低于歐盟45%的平均水平。如何創造崗位，滿足行將退休群體的就業需求，對法國構成嚴峻挑戰。阿圖斯表示，將退休年齡從62歲延遲至64歲，雖會到2030年底將法國60歲以上人群的就業率提高6個百分點，但總體就業率只會因此提高0.6個百分點，意義不大。

相比之下，年輕人的就業問題更值得關注。目前法國年輕人就業率遠低于歐洲平均水平。到2023年1月，歐盟和歐元區25歲以下人口的平均失業率為14.4%，法國這一數據則為17.4%。法國國家統計和經濟研究院數據顯示，2021年在法國15至29歲的人群中，有12.8%的人屬于“尼特族”，即未就業也未在學或接受培訓者，總人數高達140萬，其中在18至24歲群體中的“尼特族”占了18.3%。提高青年人就業率可改善法國人口的職退比，進而緩和改革所針對的現收現付的退休制度財政平衡問題。阿圖斯表示，如果法國的失業率（2022年為7.2%）能降到德國的水平（2022年為3.5%），未來八年將為政府創造400億歐元的財政收入，有助于緩解養老金財政保障難題。

新法頒布并不意味著所有改革舉措都能順利落實，法國政府尤其要著重考慮如何在新法實施過程中回應反對者的訴求。在憲法委員會通過改革議案當天，總理博爾內表示，“今晚，既沒有贏家，也沒有輸家”。很明顯，政府利用各種法律救濟手段實現了立法，并未真正贏得民心。為盡早實現其追求的退休制度財政平衡，法國政府一意孤行，某些條款還存在法律漏洞，都將在新法實施過程中暴露出來。長遠看，這場改革將給法國社會發展帶來怎樣的影響，對于正日益面臨人口老齡化挑戰的世界各國有何借鑒，值得持續關注。