沙利文的演講凸顯美國核政策兩面性

樊吉社　宣韓韓

2022年11月4日，美國總統國家安全事務助理沙利文（右）訪問基輔期間，會見烏克蘭總統辦公室主任葉爾馬克。

6月2日，美國總統國家安全事務助理沙利文出席由美國軍控協會舉辦的主題為“在危險時刻降低核威脅”年度會議，并發表主旨演講。他系統介紹了拜登政府的核安全政策，包括對當前全球核形勢的認知、防范核武器競爭的看法、促進核軍控和加強防擴散的舉措，以及降低核武器使用風險的構想。沙利文在演講開篇引用了1963年7月26日肯尼迪總統關于達成《部分禁止核試驗條約》（PTBT）的電視講話內容，演講結束時則再次引用那個講話中的“希望之光”提法，試圖以跨越60年歷史時空的方式說明當前應對全球核形勢挑戰的緊迫性。

國際核形勢的“新拐點”和拜登政府的“新方案”

沙利文表示，當年簽署《部分禁止核試驗條約》是美國采取一系列“負責任的”軍控與核威懾措施的“第一步”，此后各國將戰略穩定問題與其他議題分割處理，在限制核風險方面開展合作，各國領導人還選擇以更大核透明度緩解緊張局勢，這些日積月累的舉措構成當今世界核穩定、核安全的基石，然而這一基石正在被侵蝕。

沙利文說，國際社會正處于核穩定、核安全的“拐點”——在烏克蘭危機中，俄羅斯占領了扎波羅熱核電站，暫停執行《新削減戰略武器條約》（New START），并計劃在白俄羅斯部署戰術核武器，同時研發新的核能力。沙利文指責中國“擴展核力量規?！?，“拒絕核透明”，“不愿討論戰略穩定”。他還說，現存核擴散挑戰不但近期無解，而且可能進一步升溫，特別是“朝鮮加快核武器和導彈能力發展”，伊朗“加速進行鈾濃縮”，都意味著全球核穩定、核安全基石出現“裂縫”。

沙利文聲稱，面對錯綜復雜的核形勢，美國計劃采取“更好”而不是“更多”的辦法，包括推進核力量現代化，增強核工業基礎韌性，加強高超聲速導彈、網絡和外空等非核能力建設，以提高威懾能力。美國還將在核問題上進一步強化與同盟的政策協調合作。為了扭轉核形勢“拐點”，沙利文提出雙邊和多邊方案，包括美國希望與俄羅斯、中國開展“不附加條件的軍控磋商”，呼吁聯合國安理會常任理事國開展多邊軍控磋商，由美國主導制訂新核時代規范，等等。

三重關鍵信息

拜登政府的核政策已經明晰。盡管拜登曾被“宜居世界委員會”贊美為“終生的核軍控旗手”，并在競選期間就軍控問題發表過豪言壯語，但美國政府在2022年底發布的《核態勢評估》報告清晰展現了美國在軍控問題上“雷聲大雨點小”的特點。大國關系、國際核安全形勢以及地區防擴散問題的急劇變化迫使拜登政府在相關問題上繼續表態，沙利文此番演講至少傳遞了三重關鍵信息。

第一，重申延伸威懾的有效性和可信性。大國關系的急劇變化勢必牽動各國核政策，而大國核政策的調整又將沖擊美國盟國對延伸威懾有效性和可信性的信心。無論是東北亞地區防擴散形勢的升溫、朝鮮半島無核化的僵局，還是烏克蘭危機發生后歐亞大陸涉核事態的快速變化，美國在歐洲、亞太的盟國新增了諸多焦慮、躁動乃至擁核沖動。沙利文演講的首要任務是安撫盟國：美國目前既沒必要、也無打算擴展核武庫規模，比任何國家都更擔憂激進調整掀起大國核軍備競賽。因此，沙利文宣稱美國要推進“三位一體”核力量、指揮控制系統、核工業基礎的現代化，強調美國需要加強非核力量的發展。另一方面，為緩解盟國的焦慮，美國重申將就核問題同它們加強對話磋商。總之，美國既要穩定大國核關系，又要照顧盟國關切，試圖實現多種動態的戰略平衡。

第二，指責中俄挑戰核秩序。沙利文將核穩定、核安全面臨“拐點”的原因歸咎于“俄羅斯、中國的政策行為”，再次展現出美國擅長批評他國卻不愿進行自我反省的頑疾。國際核形勢的急劇變化是客觀事實，但造成變化的原因遠非沙利文的話術這般簡單。冷戰結束以來，導彈防御問題一直是深深嵌入美俄核關系的“倒刺”，持續困擾兩國核裁軍進程。多年來，美國認定處于頹勢的俄羅斯難作實質性反應，無視俄方關切，持續加強反導能力研發部署。烏克蘭危機全面升級后，美國又動員歐洲各國一道對俄采取嚴厲制裁措施，試圖徹底孤立俄，這進一步催化了雙方相互敵意，俄暫?！缎孪鳒p戰略武器條約》并決定在白俄羅斯部署戰術核武器顯然是應對美歐壓力之舉。

沙利文對中國核政策的指手畫腳更毫無道理。過去數十年來，中國始終保持戰略克制，將核力量維持在國家安全需要的最低水平。美國在中國核力量規劃問題上“猜盲盒”多年，幾無準確的時候，現在又將對中國發展核力量的某些推測當成既成事實，基于某種假設指責中國，卻從不反省自己。長期以來，美國不僅維持超大規模核力量，而且持續發展反導能力，“只許州官放火，不許百姓點燈”的心態更加暴露無遺。

第三，自塑“負責任大國”形象。沙利文在演講中為化解核挑戰提出的種種政策構想，在其自己看來已是最大限度的退讓和克制，甚至是最“負責任的”舉措了。美國還聲稱要引領多邊領域的規則、規范制訂，為新域新質的能力發展建立符合美國偏好的“護欄”。美國自塑和自命的“負責任”形象恐怕得不到多少人認可。在長期關注核問題及美國核政策的專家學者看來，美國的這些動議既沒有多少新意，也沒有太大意義。

美國還是“負責任的利益攸關方”嗎

美國是全球核問題的“利益攸關方”，這在各方眼中并不存在異議。美國處于戰備值班狀態的核彈頭數量位居全球之首，其擁有的核彈頭數量超過5000枚，只有俄羅斯能與之比肩。美國向盟國提供“核保護傘”，并通過各種方式維持延伸威懾的可信性和可靠性。美國還是諸多地區性核擴散問題的重要當事方，也是國際核秩序的核心參與者。因此，美國的政策調整不可避免地會對推進全球核裁軍、防擴散、核安保、防范核恐怖主義、核能民用等產生重要影響。

問題是，美國還是“負責任的利益攸關方”嗎？這個問號似乎越劃越大。特朗普執政期間，美國退出《中導條約》，在伊朗堅持履行《聯合全面行動計劃》的情況下單方面退出核協議并恢復對伊制裁，加快研發并加強部署反導能力，拒絕與俄就《新削減戰略武器條約》續約問題進行談判，“美國優先”成為指導美國核政策的執念。拜登執政后，立即與俄達成延長《新削減戰略武器條約》的共識，但現在這個條約因烏克蘭危機而再次岌岌可危。美國宣稱要與俄談判《新削減戰略武器條約》到期后的“軍控框架”，俄外交部發言人扎哈羅娃則強調沙利文的所有倡議均沒有真正回應俄方關切或者考慮俄方立場，只不過是“誘使俄按照美方開列的條件談判新條約”而已，俄對“脫離政治背景探討軍控前景”的動議沒有興趣。可見，美國不愿約束自身反導能力發展，卻希望與俄探討減少核武器數量，這種在不斷加強自身防御能力的同時刻意削弱對方進攻能力的霸道思維大概率要遭遇“骨感”現實。

2023年6月9日，從烏克蘭尼科波爾市第聶伯河畔遠眺扎波羅熱核電站。烏克蘭危機當中，該核電站的安全問題備受關注。

為了推動盟國追隨美國開展對華戰略競爭，拜登政府在2021年與英國、澳大利亞建立三方安全聯盟（AUKUS），協助澳建造核動力潛艇。有核國家向無核國家提供核技術、核材料，幫助其建造核潛艇，這是美國在防擴散問題上進行“創造性破壞”的惡例。十多年前，小布什政府曾大力推動核供應國集團“豁免”美國與印度的民用核能合作協議。在當時，美國與一個拒絕加入任何裁軍、軍控和防擴散機制并研發出核武器的國家開展民用核能合作，不但完全背離了核供應國集團的創立初衷，而且破壞了防擴散機制的基本精神和實質。國際核秩序已經異常脆弱，AUKUS的不負責任行徑使得防擴散形勢更加雪上加霜。

目前看，美國為了強化延伸威懾的可靠性和可信性，可能采取如下措施：與盟國開展更頻密的涉核磋商，在美國和盟國部署反導能力，將核力量部署到盟國，以及加強常規軍事能力，等等。這其中任何一項舉措都有極大可能擾動地區安全形勢并沖擊大國核關系，美國對盟國的“負責任”恰是對國際核形勢的“不負責任”。

綜觀當前國際核形勢、核秩序以及大國核關系，原有框架危在旦夕，所面臨的挑戰短期內難有解決辦法。沙利文所謂核穩定與核安全處于“拐點”的說法雖非聳人聽聞，但他提出的化解方案更多是“美國優先”的，遠非一個重要“利益攸關方”的負責任之舉。