城鄉融合高質量發展的“功能-產業-空間”體系構建和實踐

趙寧 張健 呂旺濤

摘 要：以主體功能區理論為分析基礎，構建城鄉融合發展“功能-產業-空間”體系。結合湖北區域發展戰略和城鄉發展實踐，從功能定位、產業主導、空間形態三個方面提出城鄉融合高質量發展的模式、驅動力、路徑，重塑省域城鄉發展新格局，為城鄉融合發展提供決策參考。

關鍵詞：城鄉融合；功能定位；產業主導；空間形態；湖北省

中圖分類號：F291.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A

建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，是黨的十九大作出的重大決策部署。高質量發展背景下的城鄉融合是貫徹新發展理念，構建新發展格局，推動農業農村優先發展，協調推進鄉村振興和新型城鎮化，不斷縮小城鄉差距和推動經濟社會融合，完善要素市場化調節機制和產權制度改革體系的應有之義。

改革開放之后尤其是黨的十八大以來，湖北在推動城鄉統籌和融合發展方面取得了顯著成就，但仍存在一些問題，如城鄉差距仍然較大、城鄉流動面臨制度性和市場性障礙、鄉村地區基礎設施遠比城市薄弱等。針對城鄉融合中存在的諸多問題，如何適應新時代高質量發展要求，湖北需要創新思路，打破傳統思維慣式。

1 城鄉融合FIS體系的理論內涵

FIS是指基于“功能（Function）-產業（Industry）-空間（Space）”的城鄉融合發展體系，分別代表城鄉融合的發展模式、發展動力、發展路徑（見圖1）。在我國現有體制下，區域發展前景與國家功能定位和支持政策相關度較大。從城鄉融合的角度，其邏輯主線為根據城鄉的發展現狀和環境要求確定區域功能定位，通過功能定位確定區域主導產業，從而影響區域城鄉人口分布的空間形態。

（1）功能定位決定城鄉融合發展模式。功能定位是指通過對區域的地理區位交通、人口密度和分布、資源環境承載狀況、以及當前開發強度和未來發展潛力等進行綜合研判，將區域發展方向確定為某一種或幾種特定功能。建國后和改革開放后的很長一段時期，我國對區域經濟發展的評價基本上是按各級行政區劃進行的。雖然有利于調動各級行政區發展的積極性，便于區域評價和政策引導，但容易引發不同地區之間基于政績觀的攀比，出現地區發展評價不夠客觀和區域政策操作的失真。隨著經濟發展加速，也產生了一系列問題，如生態損害嚴重，生態系統功能退化；資源開發強度大，環境問題凸顯；區域結構不合理，國土空間利用效率低；城鄉公共服務和基礎設施差距大等。為糾正經濟發展過程中出現的人口、資源、環境，以及城鄉和不同區域差距過大的問題，國家制訂實施了《全國主體功能區規劃》，明確劃分為優化開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區四種類型。通過明確區域的功能定位，實施有差異的引導性開發政策，形成各具特色的城鄉融合模式，縮小區域城鄉差距，推動城鄉一體化發展。

（2）產業主導決定城鄉融合發展動力。隨著我國城鎮化進入新階段，一方面，政府為縮小城鄉差距帶動鄉村發展在政策上對鄉村傾斜，吸引資源向鄉村轉移；另一方面，城市的產業轉型升級推動市場要素向城市周邊鄉村流動，表現為城市產業、人才對城市周邊的的輻射和外溢。在這個過程中，起關鍵作用的是產業發展。根據功能定位差異，不同區域的產業發展方向既各有特色又保持緊密聯系。優化開發區域以第三產業為主，不斷推進產業結構升級和優化調整；重點開發區域以第二產業為主，同時連三帶一；限制開發區域以第一產業為主，同時通過與二三產業融合實現農業轉型升級；禁止開發區域不以產業發展為重點，通過適度的文旅產業推動人與自然和諧共生。

（3）空間形態決定城鄉融合發展路徑。城鄉融合的重點在融，即實現相鄰區域和城鄉之間公共服務、基礎設施等互融互通，減少城鄉之間要素流通和公共服務基礎設施等各方面的差異；生產要素在城鄉之間雙向流動，生產力在城鄉之間合理布局，產業相互銜接，產業鏈、供應鏈、物流鏈、技術鏈結合更加緊密。從空間形態上看，不同功能定位區域的融合重點略有差異。優化開發區域表現為城鄉一體，城鄉空間界限消失，鄉村完全融合城市；重點開發區域表現為產城融合，人口職住分離，城鄉產業融通，以城鎮為基底連接鄉村，以工業為主體帶動農業；限制開發區域表現為農旅融合，農業轉型升級，鄉村基底特色顯著；禁止開發區域表現為人與自然融合，人對自然空間的影響降到最小。

2 FIS體系下湖北城鄉融合發展模式

湖北省自然稟賦條件良好，地理條件優越，江河湖泊眾多，水資源豐富。全省適宜開發面積相對較多，環境質量相對較好，生態系統支撐能力較強，國土開發和人口分布格局相對集中。全省人口密度較大，經濟發展水平較高的縣（市、區）大多分布在武漢、襄陽、宜昌、荊州、黃石等市主城區及其周邊區域。全省共有103個縣級行政單位，其中屬于國家級重點開發區域28個，省級重點開發區域16個，國家級農產品主產區29個，國家級重點生態功能區28個，省級重點生態功能區2個。根據功能定位的不同，分為提檔升級、增資擴容、定點集中和外遷安置模式。

2.1 提檔升級模式

在《全國主體功能區規劃》中國家定位的優化開發區域不包括湖北。《湖北省主體功能規劃》也僅提出重點開發、限制開發和禁止開發三種類型。隨著2017年國家發展和改革委員會批復支持武漢建設國家中心城市，武漢開始在更高層次上承擔發展職能和參與國際分工。按照國家優化開發區域的功能定位，武漢的主體功能可做適當調整，部分區域參照優化開發標準執行，具體范圍為武漢主城7區（江岸區、江漢區、硚口區、漢陽區、武昌區、洪山區、青山區）。主城區絕大部分已按照城市街道管理，但在部分區域仍然存在城鄉融合的問題，如洪山區天興鄉、青菱鄉、建設鄉、九峰鄉、花山鎮等鄉鎮建制。

按照湖北省“十四五”規劃和2035遠景目標，武漢城市圈是全省高質量發展的龍頭和主要增長極，應充分發揮武漢作為國家中心城市、長江經濟帶核心城市的引領和輻射帶動作用。支持武漢做大做強，既關乎武漢，亦利于全省。加快武漢建設國家中心城市、國家科技創新中心、區域金融中心和國際化大都市，全面提升城市體量、規模、能級和競爭力，更好發揮帶動區域發展、服務國家大局和參與全球競爭的職能。

作為全省唯一可參照優化開發標準執行的區域，武漢中心城區定位高、范圍廣、功能強，生態和經濟上是全國“兩型”社會建設綜合配套改革示范區、重要的先進制造業基地、高技術產業基地和現代服務業中心，區位交通上是全國重要的現代物流基地和綜合交通樞紐，科技創新上是區域性信息產業科技創新基地，人口上是限制開發區域與禁止開發區域超載人口的吸納地，功能上是構建促進中部地區崛起的重要戰略支點的支撐。未來應聚焦于科技創新、金融、物流等高端產業，逐步消除鄉村建制，對現有的鄉村空間和鄉村資源以城市化標準進行整合和改造升級，走都市化開發道路。

2.2 增資擴容模式

全省重點開發區域包括37個縣（市、區）和其他31個縣（市、區）中部分重點開發的城鎮區域。其中屬于國家級重點開發區域有21個縣（市、區），主要位于武漢都市圈的核心區域；屬于省級重點開發區域有16個縣（市、區）。

重點開發區域是全省經濟增長的重要增長極，其功能定位于落實“一帶一路”、長江經濟帶發展、促進中部地區崛起、長江中游城市群建設等國家戰略和全省構建新發展格局先行區的重要支撐點。重點開發區域城鄉融合的方向是增加公共資源投入、提高人口集聚程度、擴大人口數量規模，在優化經濟結構、提高生產效益、降低能源消耗、保護自然環境的基礎上大力推動經濟轉型和高質量發展；加大推進工業信息化，激活區域發展潛力，增強產業集聚和科技聚集能力，根據區域特點有選擇地積極承接產業轉移，形成競爭積極有序、分工協作合理的現代化產業體系；推進新型城鎮化，強化區域城市競爭力，持續改善生態環境，提高區域對人口、科技、資本等優質生產要素的吸引力和承載力。

2.3 定點集中模式

限制開發區域分為兩類，一類是農產品主產區，全省包括洪湖、監利、當陽、陽新、赤壁等29個縣（市），其功能主要定位于保障農產品安全和增強農業生產能力；另一類是重點生態功能區，包括鄖西、秭歸、麻城、利川等28個縣（市），其功能主要定位于保障生態安全和提供高質量生態產品供給。

限制開發區域的城鄉融合發展方向應該是在條件允許的情況下，通過提供高質量公共服務和基礎設施，引導人口集中，逐步縮小城鄉收入水平和公共服務差距，降低基礎設施建設和公共服務提供成本，發展農業規模經營，發揮大農業綜合效益，保障農產品生產和生態產品提供。

2.4 外遷安置模式

全省的禁止開發區域以點狀形態分布于上述三種類型主體功能區中。此類型區域依據法律法規和相關規劃實施強制性保護，嚴控社會經濟活動和人類行為對自然生態和文化遺產造成干擾和破壞，禁止不符合區域定位和主體功能的開發活動，引導人口有序外遷轉移，最終實現污染“零排放”，改善環境質量恢復至無活動的初始水平。

禁止開發區按核心區、緩沖區和實驗區分類管理。發展策略定位于逐步減少區域內人口，核心區實現無人居住，緩沖區和實驗區動員居民外遷。按照區域實際情況，對區域內人口實行異地搬遷和就地轉移兩種方式，大部分人口搬遷到區域外，少部分人口就地轉為保護區管護維保人員。

3 FIS體系下湖北城鄉融合發展動力

3.1 科技文化驅動

武漢主城區域代表湖北最高的發展水平，是湖北高質量發展的塔尖，承擔著帶動區域發展、服務國家戰略、參與全球分工的重要職能。區域內人口密度大，土地價值高。為最大化單位面積的經濟效益，減少工業污染和重型原材料運輸給城市帶來的安全隱患和交通壓力，原來作為城市發展支柱的大型工業企業和其生產部門大多已外遷至遠城區。從人居環境改善、城市公共空間發展和經濟效益提高上看，主城區主要定位于發展金融保險、信息服務、中介咨詢、科技研發、廣告會展、教育培訓、通訊物流等高端服務業，這些產業企業經濟效益好，環境污染小，資源消耗低，代表了產業結構的高級化，符合城市發展高級階段的特征。

湖北省“十四五”規劃明確提出，支持武漢做大做強。隨著人口不斷流入、產業騰籠換鳥和愈加嚴格的環保考核，武漢主城區發展空間需求更加急迫，就業人口素質持續提升，對人口和企業的市場篩選門檻不斷提高，鄉村落后的生產方式和傳統工業企業將面臨更大的壓力，最終會被城市化和科技化所替代。因此，主城區城鄉融合的動力來自于科技文化驅動的第三產業。

3.2 工業驅動

重點開發區域是湖北的重心，是經濟社會發展的大盤，是湖北高質量發展的高原和最大腹地，也是城鄉融合的重點。按照湖北省主體功能規劃和“十四五”發展規劃，全省確立了“一主引領、兩翼驅動、全域協同”的區域發展格局。

武漢城市圈同城化發展。武漢四大副城“光谷副城、車谷副城、臨空副城、長江新區副城”逐漸成熟的“光芯屏端網”、汽車制造、網絡安全、航天航運等支柱產業成效顯著，成為支撐武漢高質量發展的引擎。四大副城是武漢與周邊城市連接的焦點地區，通過四大副城的建設和產業外溢，加強與周邊地區的產業協作和交流。南北兩翼扇面式發展。加強襄陽、宜昌省域副中心建設，支持“襄十隨神”城市群打造以產業轉型升級和先進制造業為重點的漢江生態經濟帶，支持“宜荊荊恩”城市群打造以綠色經濟和戰略性新興產業為特色的長江高質量發展經濟帶。

3.3 農業驅動

全省有29個縣市定位為農產品主產區。農業產品和農特產品是本類型區域的發展動力。通過全面實施鄉村振興，大力推動農業產業化發展，在保持農業產量穩定增長的同時，推動農業1.0（農副產品生產）向農業6.0（生產、加工、貿易、科研、觀光、文創）轉變，加快由農業大省向農業強省轉變。加強高標準農田建設，推廣“蝦-蟹-稻-漁”等復合種養模式，提升農業增收和糧食保供能力。發展壯大傳統優勢特色農業產業鏈，引導農民主動對接市場調整產品結構。發展農副產品精深加工，壯大懂技術、懂市場的復合型農業人才隊伍。

3.4 生態驅動

湖北有三個國家級和一個省級原集中連片特困地區，既是山區，也是生態屏障區，分別是武陵山區、秦巴山區、大別山區和幕阜山區，四大片區有30個縣（市、區）定位為重點生態功能區。生態功能區定位于保障生態安全和提供高質量生態產品供給，區域內實施積極的人口退出政策，加強勞動力培訓和轉移。引導人數少、位置偏的鄉村人口向較大規模的集鎮、縣城集中，生態環境脆弱、地質災害易發區的鄉村逐步退出，盡量減少基礎設施建設。除非必要，不進行新的城鎮建設和大規模開發，有效控制開發規模和開發強度，以不超過生態承載能力為首要原則。探索森林、湖泊、草地等重點領域生態保護和生態補償機制，探索基于湖北省情的生態區綠色資源保護方式。依托山林自然資源，差異化發展特色種養、特色加工和特色文旅。

4 FIS體系下湖北城鄉融合發展路徑

4.1 中心城市城鄉一體

一般來說，中心城市發展水平高，產業成熟，人口密度大，經濟集聚能力強。但隨著人口的不斷流入，開始出現規模不經濟，具體表現為房價過高、交通擁擠、人力成本高，倒逼企業搬遷產業轉移，為高級產業騰出發展空間，完成產業轉型升級。從人口上看，2021年武漢城鎮化率達84.5％，仍有200多萬鄉村人口；從空間上看，鄉村面積占全市的70％，屬于典型的大都市帶大鄉村。武漢主城區作為全省發展水平最高的區域，優化開發區域的城鄉融合表現為城鄉界限消失，空間融為一體，主城區與副城開發區、新城區的分界線不明顯。為此，需要從空間結構、城市布局、人口分布、產業結構等方面不斷優化城鄉融合進程。

（1）優化空間結構。減少城市工礦建設，現有的逐步外遷，改善城鄉生活空間，控制城市無序擴張。目前在武漢主城區，青山、洪山等部分區域的大型工業廠區仍存在生態安全和生產安全等問題，未來應逐步搬遷，既消除安全隱患，又為產業轉型騰出發展空間；天興鄉等農業農村用地應提檔升級，改造成為江中綠洲，成為生態農產品基地、生態旅游和市民休閑服務場所。

（2）優化城市布局。進一步健全完善城市功能，促進城市高效集約發展，圍繞城區角色定位和產業分工，強化城區間的功能銜接和經濟互補，提高城市整體協作能力。武漢目前已經形成“1+4”的城鎮格局，即主城區+光谷、車都、臨空、長江新區4個副城。主城區中武昌、洪山和江岸、江漢等區發展勢頭較好，青山、漢陽、硚口相對落后，需進一步找準區域功能定位和產業方向，推動各區功能互補。

（3）優化人口分布。合理控制超大城市主城區的人口規模，引導人口均衡、有序、集聚分布。數據顯示，2021年，武漢市常住人口達到1 364.9萬人，重回中部第一，成為超大城市，顯示出武漢作為中部地區核心城市的吸引力。隨著未來國家重大戰略實施，武漢人口會繼續增長，其中人口增量主要集中于產業、服務、基礎設施配套成熟的主城區，需提前做好人口引導，預留發展空間，合理布局產業和公共設施。

（4）優化產業結構。推動城市產業結構優化升級，向高級、高效、高價值轉變，增強信息科技產業、高端裝備制造業、現代服務業對經濟增長的帶動作用。武漢主城區以第三產業為主，但服務經濟質量還有待進一步提升。依托自身地理、交通、經濟的區位優勢，把提高服務業質量放在重要層面來考慮，加大現代服務業發展扶持力度，合理布局服務業，通過多產業集群發展提升服務業的競爭力。第一產業和第二產業在部分區域仍有布局，一方面通過高新技術改造、教育培訓等，進一步推動農業產業升級融合，另一方面在工業供給側結構性改革方面下功夫，注重多門類專業化行業格局的培育，特別是排放小、能耗低的先進制造業部門的培育，加快傳統工業項目的改造，立足突破高能耗產業綠色轉型發展的難題。

4.2 特色城鎮產城融合

隨著區域中心城市核心區的產業轉型升級，原來支撐城市發展的工業必然會向外轉移，即所謂產業轉移的“雁陣模式”，轉移的方向一般是就近外溢和沿交通干線分布，通過有梯度的產業分級，打造各自的比較優勢，形成新的產業生態圈。產業轉移不僅僅是實體經濟（主要是制造業等工業）的發展，更重要的是，產業的活力必然帶來人口集聚，形成新的增長點。其所帶動的基礎設施投資、城鎮化建設，才能具有源頭活水，這是產業化、城鎮化的要義所在。最新的區域戰略表明，湖北更加注重區域協同優化，既發揮龍頭城市和區域中心城市的輻射帶動作用，又發揮縣域和鄉村的強基固本作用。

（1）武漢城市（都市）圈同城化發展。圍繞做大做強中心城市，湖北正式提出支持武漢城市圈同城化發展，城市圈9市將統籌推進“鐵-公-機-港”立體交通基礎設施建設，構建設施互聯、管理協同、服務共享的現代化綜合交通體系，建設一批交通、水利、能源、信息、市政領域重大工程，實現區域基礎設施互聯互通，明確武漢地鐵向周邊延伸，直達8市。加快武鄂黃黃一體化發展，使武漢都市圈成為長江中游增長核心和全國重要增長極。

（2）南北兩翼加快發展。從“一主兩副”、“兩圈兩帶”到“一主兩翼”、“全域協同”，由“宜荊荊”與“襄十隨”到“宜荊荊恩”與“襄十隨神”，可以看出湖北更加注重區域協調和城鄉融合。推動武漢都市圈聯手襄陽都市圈和“宜荊荊”都市圈打造全省城鎮化發展新高地，輻射帶動全省新型城鎮化。加強主城與副城、副城與副城、副城與縣城、縣城與鄉村之間的對接，切實發揮城鎮對鄉村的輻射和帶動作用。

（3）做強縣域經濟。加快推進以人為核心的新型城鎮化和以縣城為重要載體的就地城鎮化，樹立“大城小縣”的理念，引導鄉村人口向縣城集中，加快建設宜居縣城、智慧縣城、生態縣城、人文縣城。大力發展縣域經濟，培育一批特色鮮明、集中度高、關聯性強、競爭力強的塊狀產業集群。發揮小城鎮聯結城鄉作用，發展一批特色小鎮。特色小鎮不僅能夠帶動周邊農村基礎設施建設和公共服務升級，也可以吸納農村剩余勞動力就業，促進農村產業融合，推動城市文明向農村輻射擴散，實現城鄉融合。

4.3 美麗鄉村農旅融合

鄉村是城鄉融合的短板和重點，通過產業融合提升鄉村發展質量。發展休閑農業與鄉村旅游業，促進農旅深度融合，是推動農業轉型升級、實現農業現代化的強大動力。優化提升各類農業園區，完善縣城和小城鎮聯結城鄉的功能，探索創新美麗鄉村特色化差異化發展模式，盤活用好鄉村資源資產。創建一批城鄉融合典型項目，形成示范帶動效應。按照鄉村地理條件、區位交通、經濟水平等差異化打造不同類型美麗鄉村。

（1）江漢平原美麗鄉村建設區。將江漢平原作為全省鄉村振興發展的重點區域，突出振興發展，做好“農”文章。充分發揮江漢平原地勢平、水源豐、耕地足的資源優勢，重點發展“糧棉油菜肉蛋魚”等大宗農產品，筑牢全省保障農業糧食安全的基底。對水利、交通等涉農基礎設施加大投資力度，補齊制約農業發展的硬件短板。針對農村現存的農業水質污染問題，加大水生態修復和水資源保護，探索推廣資源節約和循環利用模式，提升江漢平原鄉村振興可持續發展能力。

（2）都市城郊美麗鄉村建設區。在武漢、宜昌、襄陽、黃石等經濟社會發展基礎較好的城市城郊鄉村，做好“融”文章。把傳統農業和新技術、新業態、新流量充分融合，大力發展菜果茶藥等高效園藝作物產業，適度發展養殖業，積極發展休閑農業、鄉村旅游、生態康養等新興產業。加快城市基礎設施、公共服務向農村延伸，促進城鄉融合。

（3）脫貧片區美麗鄉村建設區。對武陵山、大別山、秦巴山、幕阜山等脫貧地區縣（市、區），做好“景”文章。充分利用湖北的自然資源和生態資源優勢，發展山區特色農業和鄉村旅游，推動農旅融合。支持恩施州等16個國家級、隨縣等17個省級全域旅游示范區建設，推進山、水、林、田、路、房的景觀化治理。建設國家級休閑農業示范縣、中國美麗休閑鄉村、運動休閑特色小鎮和湖北旅游強縣、旅游名鎮、旅游名村、旅游名街，將湖北打造成國內知名的鄉村旅游目的地。

4.4 國家公園人與自然融合

對劃入國家和全省生態保護范圍的林區、林場以及自然保護區、國家生態公園等，實施生態優先，以生態保護和生態恢復為主要功能。對這類區域實行科學有效的強制性保護政策，嚴格控制有悖主體功能定位的各類開發活動，引導超載人口有序向重點開發區轉移，統籌人與自然的和諧，實現零排放。

對于禁止開發區域發展，不使用傳統考核辦法，以生態保護和資源再生作為重要考核指標。這類區域的城鄉融合更加傾向于鄉村傳統文化復現和自然環境建設，現有的居民點外遷后，有限的生產生活方式以循環經濟為主，以不超出生態承載能力為限，實現區域零排放。除自然保護區核心區和文化自然遺產之外，其他可適度發展生態文化旅游，但嚴禁開展大規模旅游用途的基礎設施建設和生產經營活動。

5 結束語

為推動城鄉融合高質量發展構建的FIS體系，整合了功能、產業和空間三大要素，分別從融合模式、融合動力和融合路徑方面區分出優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四種區域類型。需要說明的是，四種類型區域并不絕對，實踐中應根據發展基礎、人口結構、資源稟賦、市場機遇等情況適時微調，但一般來說，這四種類型仍然可以為多數區域城鄉融合發展決策提供參考。

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Abstract：Drawing on the theory of principal function zones，this study presents a “function，industry and space”framework for promoting integrated urban and rural development. Based on the regional development strategy of Hubei Province and practices of urban and rural development，we propose the mode，driving force，and pathway for high-quality integrated urban and rural development from three perspectives inclusive of functional positioning，leading industries，and spatial form to reshape the regional urban-rural development pattern. This study offers a reference for the decision-making of integrated urban-rural development.

Key words：urban and rural integration；functional positioning；industry-oriented；space form；Hubei Province