緬甸伊洛瓦底江三角洲灌區管理規劃思路

趙萍 周艷先 湯潔

摘 要：緬甸水資源豐富，耕地面積廣袤，卻是目前東南亞地區饑餓程度最高的國家之一。提高灌區管理水平是提高緬甸糧食產量實現農業發展目標的重要途徑，通過梳理緬甸伊洛瓦底江三角洲灌區現狀，結合三角洲農業對灌溉的需求，指出三角洲灌區管理在體制機制、水利基礎設施、信息化等方面存在的問題，提出灌區管理規劃的思路，包括完善法規制度與體制建設、合理布局規劃、強化水利基礎設施建設和管理、優化灌區運行機制、加大信息化水平建設、注重人才引進與培養、加強灌溉試驗與科學研究、注重技術推廣、挖掘旱季土地利用潛力、加速產業結構調整、拓展投融資渠道等措施建議。

關鍵詞：緬甸；伊洛瓦底江三角洲；灌區管理；水資源管理

中圖分類號：S274.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A

2016年瀾湄合作機制成立以來，瀾湄合作步入快速成長階段，我國與瀾滄江—湄公河下游國家的合作與交流更加密切。緬甸是瀾湄合作六國之一，以農業為經濟支柱，農業經濟約占國家GDP的43%。該國耕地資源豐富，可耕土地約1 821萬hm2，人均占有耕地面積達0.32 hm2，水稻種植面積占可耕地面積的60%[1]，曾是世界上最大的大米出口國，并以“稻米之國”著稱于世。近幾十年來緬甸農業生產面積不斷擴大，但受制于農業經濟投入不足，水利基礎設施欠缺，管理水平有限，糧食安全指數在全世界處于落后水平[2]。近十幾年來，盡管緬甸政府采取了一系列促進政策[3]，但仍是東南亞地區饑餓程度最高的國家之一[4]。

伊洛瓦底江三角洲降水豐沛，但年內分配十分不均，旱季大面積土地撂荒，咸水入侵，雨季洪澇災害頻發，加上社會經濟發展相對落后，水利基礎設施薄弱，嚴重阻礙了三角洲農業發展。全面梳理緬甸三角洲灌溉現狀及存在的問題，結合我國灌區管理經驗，提出三角洲灌區管理規劃思路，對于保障三角洲灌區供水安全及糧食生產安全具有重要意義。

1 伊洛瓦底江三角洲灌區概況

伊洛瓦底江是亞洲中南半島大河之一，由北向南貫穿緬甸全國，在緬甸境內長達2 030 km，是緬甸境內第一大河。伊洛瓦底江在緬甸南部匯入安達曼海，并在河口段形成扇形三角洲伊洛瓦底江三角洲（以下簡稱“三角洲”）。三角洲西以Pathein河為界，東以Hlaing-Yangon河為界（見圖1），總面積2.61萬km2，占緬甸國土面積（67.6萬km2）的3.86%，三角洲以種植水稻為主，種植面積約占全國水稻種植面積的15%，享有“緬甸谷倉”之盛譽。稻米出口量占全國稻米總出口量的37.5%，對緬甸的出口貿易意義重大。

伊洛瓦底三角洲屬亞洲西南季風氣候，受西南季風支配，分雨季和旱季。降水豐沛，多年平均降水量2 400～3 200 mm，呈現南多北少的空間分布特征。降雨年內分布不均勻，雨季為5月中旬至10月中旬，降水量占全年降水量的比重超過90％～95％；11月至次年4月為旱季，雨量稀少，降水量約占全年的5％～10%。

三角洲以傳統的糧食種植為主，工業十分落后，農民收入低，人均GDP 470美元，遠低于緬甸全國1 300美元的平均水平，30％的家庭生活在貧困線以下。三角洲地區作物種植結構較為單一，主要為水稻、豆類和油料作物。以央冬（yaungdon）至德努驃（Danubyu）為界線，以南種植雙季稻（雨季與旱季）；以北雨季種植水稻，旱季種植以黑豆為主的旱作物。稻米和黑豆主要出口國外，農民收入受國際市場農產品價格波動影響大，農民抗風險能力差。另外，洪水與風暴等自然災害頻發，也對三角洲經濟社會與人民生命安全造成嚴重的影響。

三角洲主要水利基礎設施包括堤防、圩垸、水閘、灌排渠系等。堤防和圩垸總長約2 014.43 km，大多建于英國殖民地時期，主要用于防洪；水閘共有104座，主要用于灌溉與防洪，另外還有灌排渠、水廠、蓄水池和水井等。由于建設時間早，建設標準低，維護不善等原因，工程多出現損毀、堵塞，灌溉防洪效益日益喪失。三角洲上部幾乎無灌溉工程，旱季大面積土地撂荒；中部灌區主要依靠水閘和渠道引水灌溉，灌溉設施老化、損毀現象普遍，渠道淤積嚴重，影響灌溉與排水效率，地勢低的地區澇災嚴重；三角洲下部，受咸水上溯影響，缺乏灌溉水源，旱季大面積土地撂荒，雨季澇災嚴重。

三角洲河流密布，水土資源豐富，然而受經濟條件的制約，水利基礎設施和農田建設十分落后，灌溉面積僅占耕地面積的10%左右，糧食安全得不到有效保障。

緬甸灌區管理方面，緬甸就農業生產逐步制定了一系列法律法規，灌區管理涉及農業、水利、交通等多個部門，并成立了多個管理委員會，灌區信息數據采集多使用人工，數據儲存常為紙質版，丟失風險高，尚無專門的灌區管理規劃[5-9]。

2 農業發展對灌溉的需求

緬甸政府2016年提出的“12條經濟政策”，制定了以經濟發展為中心的發展戰略，指出“為保證經濟社會全面發展、糧食安全與增加出口，平衡農業與工業發展，支持與支撐種植業、畜禽養殖業與工業的全面協同發展”。《緬甸可持續發展規劃（2018—2030）》提出“為發展經濟多樣與高產經濟創造有利環境，以農業種植、水產養殖與混養（種植與養殖）協同包容發展為基礎減輕農村貧困”的發展策略，提出提升灌溉與排水設施，支持更加高效、可持續的水資源管理系統等相關措施。為響應《緬甸可持續發展規劃（2018—2030）》到2030年實現包容性的、競爭性的、糧食和營養安全的、適應氣候變化的、可持續的農業系統的目標，緬甸農業部在《緬甸農業發展戰略與投資計劃（2018—19～2022—23）》提出了農業發展具體指標：農業產值年均增長率4%，土地生產力（單位收獲面積產值）提高50%，勞動力生產力（每個勞動力產值）提高50%，農產品出口產值增加60%。根據上述發展目標以及三角洲的實際情況預測，2030年三角洲作物播種面積將較現狀增加17.5萬hm2，復種指數由現狀1.37提升至1.46，灌溉面積將較現狀增加17.5萬hm2。

三角洲急需通過強化灌區水利基礎設施建設，提高灌溉技術及灌區管理水平來保障其農業發展目標的實現。

3 灌區管理現狀及存在的問題

灌區管理水平對灌區的發展起著至關重要的作用。受限于落后的經濟技術條件，伊洛瓦底三角洲灌區管理水平十分落后。灌區管理體制機制不完善，無專門的灌區管理機構，缺乏有效的灌溉發展長期規劃和長效機制；灌溉基礎設施缺乏維護與修繕，灌溉用水無有效計量，灌溉水費幾乎無法收繳，灌區管理及工程維護經費不足；機械化與自動化水平低，嚴重限制其農業生產的效率。

3.1 法律法規及標準體系不健全

緬甸灌溉管理部門制定和出臺了一系列相關法律法規，從土地開發利用、耕地管理、農藥化肥使用、種子管理及環境保護等多方面進行了規范。但這些法律法規大部分頒布時間較早，隨著經濟社會的發展，適用性逐漸減退。盡管緬甸相關部門努力制定新的法律，但整體進度緩慢。緬甸于2014年頒布了《緬甸飲用水質量標準》，但水質標準體系不健全，目前多以世界衛生組織的水質標準為參照，急需制定適應緬甸自身現狀的灌溉、生活等取用水標準。工程建設方面，緬甸相關標準頒布時間也較為久遠，工程設計標準低，難以滿足現在水資源開發利用、防洪減災需求。

3.2 管理體制有待進一步完善

緬甸政府層面水資源及灌溉管理主要部門包括交通與通訊部、農業畜牧與灌溉部、自然資源與環保部，相關工作還涉及內政部、電力與能源部等。為了使水資源管理相關職責更加統一，緬甸設置了國家水資源管理委員會、國家環境事務委員會、國家環境保護與氣候變化委員會等。為加快三角洲的開發，成立了伊洛瓦底江三角洲委員會等。其他利益相關者或平臺還包括緬甸氣候變化聯盟、伊諾瓦底江流域綜合管理項目多利益相關者論壇、全球水伙伴、三角洲聯盟等。

緬甸水資源管理主要部門是交通與通訊部的水資源與河流改善司，但又分別賦予農業畜牧與灌溉部、自然資源與環境保護部、內政部、規劃與財政部、建設部、衛生部等多部門相關職責，相應地水資源相關信息監測與管理分散于不同的部門，造成“多頭管水”。缺少專門的灌區管理機構，部門間信息溝通協調不暢，缺少合作。

3.3 水文監測及信息化水平低

緬甸的水文氣象觀測由交通與通訊部、農業畜牧與灌溉部負責。交通部氣象水文司負責流域內氣象站降水、蒸發、氣溫、風等氣象資料和干支流水文站水位、流量的觀測，承擔流域內警戒水位的發布；農業畜牧和灌溉部灌溉與水資源利用管理司負責各堤段的水位觀測。

三角洲區域內水文監測站點布設缺少總體規劃，且各水文要素分別監測，僅有少數幾個站點遵循基礎設施建設標準，水文數據質量較差，數據缺失嚴重；工作人員缺乏專業素質，數據采集管理能力嚴重不足，站點缺乏定期維護，數據不能有效得到收集、整編和運用。同時，緬甸灌區管理信息化程度非常低，大部分資料為紙質版，缺少備份，數據丟失風險較高。

3.4 灌區發展規劃缺失

近年來，為促進伊洛瓦底三角洲農業經濟進一步發展，緬甸政府及相關部門組織開展了三角洲區域相關規劃，包括《緬甸農業五年短期發展規劃（2016—2020）》、《緬甸水稻發展規劃》、世界銀行援助的《伊洛瓦底江流域綜合規劃》、荷蘭政府援助的《伊洛瓦底江三角洲綜合發展規劃》以及韓國政府援助的《三角洲地區農業發展總體規劃》等。整體而言，緬甸政府十分重視農業發展規劃，但是水資源在農業發展規劃中未得到充分體現，尚未開展以水資源管理為重點的灌區規劃。

3.5 灌區工程管護不善

灌區堤防、水閘、灌排渠系、飲水工程等，由于建設時間早、標準低，大部分損毀嚴重，缺乏維護和修繕，灌溉用水也缺少有效計量措施。受限于落后的管理制度、土地歸屬權以及技術條件，無法發展大規模機械化，灌溉基礎設施多靠人力運行，效率低下，嚴重限制了農業生產效率。

4 灌區管理規劃的思路

4.1 完善管理法規制度與體制建設，明晰管理職責

修訂完善水資源管理、農業生產、土地利用等相關法律法規及配套規章制度，使灌區管理有法可依，有章可循，并加強法律法規獎懲制度實踐力度，通過立法后評估機制適時修訂相關制度。

制定出臺三角洲灌區管理制度，明確水行政主管部門對灌區的管理職責，伊諾瓦底省、仰光省及下級縣市各級水利主管部門切實加強對灌區管理工作的領導，建立健全管理機構，充實和培訓管理人員，督促改善經營管理。

明確灌區統一管理和分級管理事權，明確灌區及相關工程責任主體及其權責?？缭絻蓚€行政區劃的灌區，應由上一級或由上級委托一個主要受益的行政單位負責管理，關系重大的灌區也可提高一級管理。

采取專業管理機構和群眾性管理組織相結合的辦法進行灌區管理。由相關行政區域和相關部門官員代表和受益地區有關負責人員組建伊洛瓦底江灌區管理委員會，負責對相關單位的監督管理，制定和修訂灌區管理的規章制度，研究管理工作中的重大問題，根據需要定期或臨時召開灌區代表會議。加強灌區管理委員會的協調能力，強化灌區水資源等統一調配。成立農民用水者協會參與灌區管理和維護。

制定灌區規劃規范、灌區建設規范、工程建設標準、灌區用水標準、灌區規范化管理考核標準、節水型灌區標準等，促進灌區規范化標準化管理。

4.2 合理布局規劃，強化水利基礎設施建設

根據地形特點、河流水系、社會經濟發展狀況等，可將伊洛瓦底江三角洲分為上、中、下三個區域。

（1）上部位于伊洛瓦底江三角洲頂端，與中部的分界線為央東（Nyaungdon）—德努驃（Danubyu）。該部分不受咸水上溯的影響，但受伊洛瓦底江干流洪水的直接沖擊，防洪形勢嚴峻。雨季降水豐沛，基本不需要灌溉，旱季僅依靠河道、水塘等提水灌溉，灌溉面積十分有限；現狀無集中供水水廠，城鄉生活用水多來自地下水，但地下水存在砷超標的問題。該區域地形平坦，不具備建設大規模蓄水工程的條件，旱季外江水位普遍低于地面高程，規劃發展提水灌溉。另外，對堤防保護區域內的河道進行疏浚、順直、拓寬，增加其輸水能力，在其上建立灌溉節制閘，并配套引水渠道，并結合灌溉提水泵站新建集中供水水廠保障重點城鎮供水。

（2）中部與下部分界線為最遠咸水上溯線。該部分基本不受咸水上溯影響，河流凹岸侵蝕嚴重，堤防、護岸崩塌現象普遍；地勢高地區旱季灌溉水源缺乏，地勢低地區內澇嚴重；無集中供水廠，飲水多來自地下水，但部分地區淺層地下水砷含量超標。規劃對灌區的水閘進行提標升級，提高其引水能力，對灌區內渠系進行疏浚、拓寬、順直，增加其輸水能力；同時對具有保護重要城鎮及灌區的堤防等進行加高加固，修復涵閘與渠系；因地制宜新建蓄水涵閘及水廠保障灌區生活生產用水。

（3）三角洲下部緊靠安達曼海，受上游洪水影響較小，主要問題為咸水上溯，導致淡水水源十分匱乏。圩垸內雨季降水充沛，不需要灌溉，但存在排澇問題；旱季僅能依靠圩垸內河道內存蓄的有限淡水進行灌溉，面積十分有限，土地大面積撂荒。地下水受咸水污染，無法開采使用；該地區生活用水基本依靠蓄水池集蓄雨水，缺少凈水設備。規劃在咸水上溯線以上新建引水工程，解決該地區的居民生活用水短缺，發展旱季農業灌溉。改擴建現有引水工程及水廠等，新建或加高加固防洪保證率不達標的重要堤防，修復涵閘與排水渠系。

4.3 加強灌區工程管理，優化灌區運行機制

完善灌區工程審批、建設、驗收程序，劃定保護管理范圍，并明確管理部門及其職責。加強工程運行維護，責任部門制定工程管理養護辦法，定期開展檢查觀測，并開展修護工作，發動群眾參與工程維護管理，明確工程管理養護經費由灌區管理單位和收益社會共同承擔。

灌區推行計劃供水、合同供水，灌區管理單位做到適時、適量、科學合理供水；配備灌區管理技術員，適時深入田間進行灌溉指導；規范水費收繳，推進節約用水，提高用水效率，建立灌區良性運轉機制。完善計量設施，渠系、輸水管道、用戶端配備量水設備，做好水情水質監測。

4.4 加大信息化水平建設，注重人才引進與培養

強化水資源基礎資料的收集和整理，建設綜合監測信息采集系統，實現對水文水資源等信息的定期和實時采集監測，灌溉管理部門應與水資源管理等相關部門建立信息交流與共享機制，實現水情相關信息的及時收集與整理，為制定合理的灌溉用水計劃打下基礎。逐步對灌區進行信息化改造，逐步實現管理自動化，灌區與各管理站之間通過互聯網進行通訊調度，開發適應本灌區特點的管理軟件。注重水利及灌區管理人才的引進與培養，同時對基層工作人員開展定期培訓，提高水資源與灌區管理能力。

4.5 加強灌溉試驗與科學研究，注重技術推廣

水利部門應加強灌排技術和灌溉管理的科學研究工作，加強對灌溉試驗研究工作的領導。根據自然條件和農業生產區劃，選定有代表性的灌區，設立灌溉試驗站（場），針對當前灌溉用水中的實際問題，進行試驗、示范，并推廣科研成果。在灌溉技術方面，探索水源工程及水資源聯合調度技術、灌區輸配水骨干渠系工程技術、低壓管道輸水及田間灌溉技術、農田排水與水位水量監測技術等[10]，利用當地農業技術推廣站，開展群眾性的灌溉試驗活動，總結省水增產試驗，做好技術傳授和推廣工作。

4.6 充分挖掘旱季土地利用潛力，加速產業結構調整

三角洲旱季大部分耕地撂荒，可借助骨干水源工程建設，提高旱季土地利用率。加速產業結構調整，擺脫單一的農藝種植模式，合理規劃園林用地，鼓勵當地農民發展水產養殖業和畜牧業，積極開展種植、養殖、加工、服務等多種經營項目，創辦各類水利經濟實體，提高灌區的整體效益，助力灌區運行良性循環。

4.7 拓展投融資渠道，緩解政府投資壓力

目前，根據水資源開發的具體政策，緬甸政府規定了三種水電項目投資方式，即政府投資、國內私營企業以BOT（Build-Operate-Transfer）的方式投資及JV/BOT（政府參與下的外商投資模式）。

為加快灌區升級，政府在進一步加大對灌區水利基礎設施建設及運行管理投資的同時，應積極拓展其他融資方式，包括ABS（Asset-Backed Securitization）模式、PFI（Private Finance Initiative）模式、PPP（Public Private Partnership）模式等。利用發展中國家的優勢，積極進行國際融資，如通過外國政府貸款、國際（區域）性金融組織貸款、國際商業銀行貸款、外國直接投資等獲取項目資金。

5 結束語

在分析伊洛瓦底江三角洲灌區現狀及農業發展對灌溉的需求的基礎上，給出了灌區管理規劃的參考思路，從體制機制建設、合理布局規劃、基礎設施與信息化建設、人才培養與科學研究、產業結構調整與融資等多方面提出強化灌區管理的框架及措施，以促進緬甸灌區管理水平提高、緩解糧食安全威脅。

參考文獻：

[1] 許凱，趙樹辰，趙萍.緬甸糧食主產區灌溉發展規劃[R]. 武漢：長江水利委員會，2019.

[2] 王麗珍.21世紀以來緬甸農產品出口發展研究[D]. 昆明：云南大學，2015.

[3] 李國章.緬甸農業促進政策成效顯著[N]. 經濟日報，2011-7-19.

[4] 錢樹靜，侯敏.緬甸農業政策及糧食安全問題的演變[J].東南亞研究，2013（3）：24-30.

[5] Myanmar Agriculture Sector in Brief [R]. Myanmar：The Ministry of Agriculture，Livestock and Irrigation，2018.

[6] Outline of Irrigation and Water Utilization Management Department[R]. Myanmar：The Ministry of Agriculture，Livestock and Irrigation，2016.

[7] General Information and Hydro-Meteorological Data Ayeyarwady Region[R]. Myanmar：The Ministry of Agriculture，Livestock and Irrigation，2018.

[8] Agricultural Sector Policies and Thrusts for Second Five Year Short Term Plan [R]. Myanmar：The Ministry of Agriculture，Livestock and Irrigation，2016.

[9] Myanmar Agricultural Statistics（2007-2008 to 2016-2017） [R]. Myanmar：The Government of the Republic of the Union of Myanmar Ministry of Planning and Finace，2018.

[10] 高占義.我國灌區建設及管理技術發展成就與展望[J].水利學報，2019，50（1）：88-96.

Abstract：Myanmar possesses abundant water resources and vast arable land，but is still one of the countries with the highest levels of hunger in Southeast Asia. Increasing the management level of irrigated areas is an important means of improving Myanmars food production and achieving its agricultural development goals. In this study we analyzed the current situation of irrigation management in the Irrawaddy Delta，identified the problems in the institutional mechanisms，water infrastructure，and information technology of the delta agriculture，and provided a roadmap for the irrigation management planning. This roadmap includes? improving regulations and institutions，reasonable planning，strengthening water infrastructure construction and management，optimizing the irrigation operation mechanism，enhancing the level of information technology，focusing on attracting and training talents，intensifying irrigation testing and scientific research，emphasizing technology promotion，exploring the potential use of land in dry season，accelerating industrial structure adjustment，and expanding investment and financing channels.

Key words：Myanmar；Irrawaddy delta；irrigation area management；water resources management