長江流域城鎮排水系統“廠網一體化”PPP模式應用探討

吳坤明 巫堅 周小國 胡軍

摘 要：城鎮排水系統普遍存在廠網分離、污水管網建設改造滯后、廠網管養職責分割、設施可持續運維能力不強等問題?；凇皬S網一體化”PPP模式的內涵與特點，系統分析了長江流域城鎮排水系統“廠網一體化”PPP模式實施過程中存在的問題，剖析了制約“廠網一體化”PPP模式實施的因素，提出了對策與建議，以期為長江流域城鎮排水系統的科學規劃建設、高效管理運營提供參考。

關鍵詞：長江流域；城鎮排水系統；廠網一體化；PPP模式

中圖分類號：TU992? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A

0 引言

長江流域污水排放量約占全國70%，沿線城鎮污水收集處理程度對長江水環境治理與保護起著決定性作用。城鎮排水系統是由排水管網和污水處理廠串聯組成的有機整體，二者之間存在著連接聯通、互相影響、相互聯動的特性和規律，需要統籌建設和協調運行才能完全發揮其水環境保障作用。然而，城鎮排水系統投資金額高、公益屬性強、收益回報周期長等特點常常導致城鎮排水系統管網建設改造滯后、廠網分離、廠網管養職責分割、設施可持續運維能力不強等問題。

為緩解政府財政壓力，2000年以后，以BOT為代表的項目管理模式逐步在市政水務行業得到廣泛應用，但仍未解決廠網建設分離問題。2010年，北京排水集團率先在國內同行業中提出了“廠網一體化”概念，通過與北京市政府簽訂30年特許經營協議，在北京中心城區開展了“廠網一體化”模式的實踐應用，實現了廠網建設及運行的統一調度，使得雨污水收集、處理、回用難以形成緊密聯動的問題得到有效解決[1]。2015年，寧波提出“廠-站-網”一體化管理模式，實現了寧波排水多個污水處理廠管網聯通和排水區域流域統籌調度管理。2017年深圳市光明水質凈化廠服務范圍內廠網一體化PPP項目充分發揮了社會資本在資金、管理、技術等方面的優勢，使廠網分離、建設分散、區域分割等問題得到解決，有效提升了項目建設質量和運營效果[2]?！笆濉逼陂g，江蘇省明確提出鼓勵和推行“廠網一體化”運行管理，太湖流域蘇州、常州等多個城市在實踐中均取得了很好的成效[3]。

基于“廠網一體化”PPP模式的內涵與特點，系統分析了長江流域城鎮排水系統“廠網一體化”

PPP模式實施過程中存在的問題，剖析了制約“廠網一體化”PPP模式實施的因素，提出了對策與建議，以期為長江流域城鎮排水系統的科學規劃建設、高效管理運營提供參考。

1 “廠網一體化”PPP模式內涵與實施要點

1.1 “廠網一體化”PPP模式內涵

城鎮排水系統內的各類設施以各單體項目的形式進行建設、運營，無法解決區域性、流域性的水環境系統保障問題，而“廠網一體化”的基本理念是系統性、集成性，更符合排水系統內各設施之間連接聯通、相互影響、相互聯動的內在特性，能夠更好地發揮城鎮排水系統的水環境保障功能?！皬S網一體化”強調廠網統籌建設及協調運行，通過對流域內排水管網、污水處理廠和污泥“四化”（無害化、穩定化、減量化、資源化）處理處置設施進行統籌建設和協調運行，實現從注重排水系統的“水量收集”向“污染物收集”轉變，從“重廠輕網、重水輕泥”向“廠網并重、泥水并重”轉變，從應急式運維向常態化運維轉變[4]。

政府與社會資本合作（PPP，Public-Private Partnership），是一種新興的公共基礎設施建設與管理的合作模式。由中標社會資本同政府方出資代表合資成立項目公司（SPV公司），通過簽署 PPP 項目投資合作協議及 PPP 項目合同，授權項目公司負責開展項目的前期工作、建設、運營和移交等全過程工作。政府方可為建設項目在政策、財政資金、行政等方面提供良好保障，而社會資本方除提供資金外，還可利用自身能力發揮建設、管理等作用。自2013年國家推廣PPP模式以來，因其能夠提高項目總體效率、提高政府和社會資本的財務穩健性、盤活存量資產、改善基礎設施/公共服務的品質，以及化解地方政府債務性風險、促進社會資本穩定發展的顯著優勢，在水務市政行業得到了廣泛推廣應用。

“廠網一體化”PPP模式聚焦城鎮排水管網建設改造滯后、欠賬嚴重，城鎮污水收集率低，污水處理廠低效運行，廠網分離，廠網管養職責分割，產業鏈“片段化、碎片化”等主要問題，強調系統規劃、設施投建運一體、廠網協調運行，可發揮社會資本的資金、技術和管理優勢，實現權責清晰、管理統一、系統高效的管理目標。

1.2 “廠網一體化”PPP模式實施要點

1.2.1 科學系統規劃，聚焦廠網一體、投建運一體

以“流域統籌、區域協調、系統治理、標本兼治”為原則，以頂層規劃為引領，創新編制城市水環境綜合治理規劃。堅持系統思維，通過對城市的排水管網、污水處理廠、河道、湖泊等排水系統和水環境系統進行全面摸排和調查，找出問題癥結，制定城鎮排水系統提質增效和水環境綜合治理方案，以此為依據策劃項目包，一張藍圖干到底。在系統整體謀劃基礎上，與地方政府從規劃、設計到建設、運維開展一體化合作，以PPP為主要運作模式形成投建管運一體的項目合作，做好投資、建設、運營全生命周期內外銜接，實現源頭、過程、結果全過程把控。

1.2.2 精準摸清家底，全面排查排水管網

采用QV、CCTV、聲納、人工等多種檢測手段，摸清雨污管網現狀，準確探明排水管道的平面位置、埋深、走向、管徑及材質、雨污混接、管網缺陷等信息，調查檢查井及管網水位、淤積程度等信息，診斷管道狀況，形成城鎮排水管網基礎臺賬，全面系統了解城市管網本底狀況。

1.2.3 補強管網短板，提升排水系統效能

排水管網是城鎮排水系統的短板、弱項，“廠網一體化”聚焦管網這一關鍵環節，圍繞雨污水管網診斷修復、混錯接和更新改造、雨污分流、空白區建設等重點任務，推進城鎮排水管網提質增效工作，提高城鎮管網覆蓋率、污水收集率以及城市防洪排澇能力，提升城鎮排水管網系統的整體效能。

1.2.4 強化城鎮污水處理設施弱項，提升集中處理能力

針對現有污水處理能力不足區域，加快補齊處理能力缺口，新城區配合城市開發同步推進污水收集處理設施建設。通過科學設計、綠色建造、高效運行、技術創新和現代管理等方式，實現污水廠能源自給，降低能源消耗和碳排放，推動污水資源化利用。

1.2.5 創新質量管理，保障廠網高質量建設

打破傳統管理模式，開展排水基礎設施工程質量管理創新，建立以管網為核心的全生命周期標準體系。將管材“選型、供應、檢測”作為質量源頭管理的核心。通過管線建設管理數據平臺、質量管理信息系統、移動視頻監控等信息化工具的應用，實現隱蔽工序驗收可追溯，強化建設過程監管。打破規范和行業通行做法，創建管網CCTV分層分級抽檢機制，嚴把質量驗收關，形成從規劃設計、管材源頭、施工過程到質量驗收的全生命周期的排水系統工程質量管理體系。

1.2.6 強化智慧水務，著力推進排水行業精細化管理

一體化運行是“廠網一體化”的核心。針對城鎮排水系統的信息化短板，推動排水系統治理與新基建融合，整合物聯網技術、BIM技術、GIS地理信息技術、數值模擬技術以及大數據分析等先進技術，實現管網實時監測數據和廠站運行監測監控數據匯聚管理，將業務管理流程數字化，巡檢養護等運維工作流程在線化，通過建模分析做出相應的輔助決策建議，實現排水業務全過程智慧化動態管理。

1.2.7 堅持泥水并重，實現無害化，推進資源化

摒棄行業長久以來“重水輕泥”的弊端，堅持泥水并重，探索實踐廠網泥一體的排水系統治理模式，實現廠網泥全鏈條收集、處理處置能力相匹配。廠網泥一體的系統治理模式以污染物核銷為根本原則，以綠色、低碳、循環為導向，最終實現污泥的肥料化、燃料化、材料化等資源化處置目標。

2 長江流域“廠網一體化”PPP模式實踐與分析

2.1 管網本底質量較差，改造更新投資缺口巨大

目前，城市管網項目主要由地方組織實施或通過第三方EPC模式實施，運維由政府相關事業單位負責。大部分排水管網的建設及運維管理未納入績效考核，缺少全生命周期有效的監督考核。管網存在源頭管材質量管控不嚴格、現場施工建設不規范、管網建設質量驗收不到位等問題，運營后期出現大量瑕疵損毀，遠未達到設計使用年限要求。根據排查結果，整個長江流域城市管網跑、冒、滴、漏、滲，混接、錯接等問題嚴重，典型城市管網缺陷密度達每公里數十處，少數城市達到了每公里近百處，且以結構性破壞為主。經對六安、岳陽等典型城市調研發現，根本解決老舊管網更新改造、新城區管網設施完善問題，徹底實現水體的長治久清，預計長江流域管網投資還需100億元以上。根據國家國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部的要求，“十四五”期間城市排水管網新增和改造污水收集管網達到8萬km，所需資金投入缺口巨大。

2.2 建設運維主體不一，責任主體邊界難以劃分

建設層面上，各級政府不同部門、各級平臺實施主體、社會資本等實施責任單位均參與城市水環境治理工作，各實施責任單位零散分區進行污水廠網的建設，建設標準要求不統一，施工質量參差不齊，多方工程邊界交叉，導致責任邊界難以清晰界定。運維層面上，由于存在不同污水設施運維責任主體單位，從排水源頭至末端無法做到系統協調及聯合調度，排水管網無法為污水處理廠提供水量、水質和水位的預報預警，污水處理廠只能被動接受排水管網輸送的污水，導致運行工藝難以靈活調控。這種廠網各自建設、運維責任單位不統一，直接影響了城市管網提質增效實施效果。

2.3 多頭管理效率低下，排水系統全過程缺乏統籌

在城市排水行政管理方面，多數城市呈現出“多龍治水”“多頭管理”以及“多頭都不管”的局面，一是城市排水行政管理層級不統一，同一區域或流域內排水設施分屬于多級政府管轄；二是城市排水主管部門不統一，同一區域或流域內的排水設施分屬于同一級不同行政主管部門管轄。涉水相關部門之間管理體制機制協調不暢，職責分工不明確，權利劃分界面不清晰，考核管理機制不健全，整個排水系統在規劃、建設、運營、監管等各個環節缺乏良好的系統統籌，嚴重制約和影響城市管網系統運轉效率，間接影響城市水體環境質量的改善和提升。

2.4 財政支付能力受限，政府付費模式機制亟待突破

對長江流域已實施的廠網一體化項目分析后發現，一般管網投資占比高達70%以上，且缺乏經營屬性。隨著各地PPP模式項目的深入推進，政府受PPP額度的限制，PPP模式難以持續，另外政府財政財力有限，進入運維期后部分地方政府已出現逾期未支付的現象。隨著環保要求不斷提升，各地污水污泥處理處置標準逐步出臺，部分城市出水標準由一級A過渡至準IV類，污泥處置方式也由簡單填埋過渡至焚燒、資源利用等無害化處置方式，使得污水、污泥處置成本不斷攀升。目前，我國城市污水處理費價格最高為1.82元/t，而發達國家污水處理費標準在1～3.5美元/t，收費標準還存在較大差距，且遠不能覆蓋管網及污水廠建設與運維、污泥處理處置等全生命周期成本。在長江流域城鎮排水系統“廠網一體化”PPP模式實施過程中，相關項目雖開展了新模式新機制探索工作，但由于污水價格調整機制、資源開發補償制度、排污權交易、碳排放權交易、生態保護補償制度尚未全面建立，模式機制創新工作亟待取得實質性突破。

2.5 績效考核體系需優化，“廠網一體化”優勢未能體現

受地下水位高、外水入滲嚴重、工業污水及建筑施工排水濃度低等多種因素影響，長江沿線城市85%以上污水廠BOD5濃度常年在100 mg/L以下，平均進水BOD5濃度約為60 mg/L[5]，短期內實現三年提質增效的進廠濃度目標存在較大難度。部分項目在實施范圍有限、投資規模有限、項目邊界不清晰的前提下，政府將河湖水質考核、污水廠進水濃度考核等環保風險轉嫁社會資本方，大大增加了績效考核不達標及政府違約風險。同時，政府作為實施監管機構，績效考核制定存在一定主觀性，條款設置不合理、難以執行，考核達標難度大，使社會資本與政府難以達成治理共識。大部分城市污水廠和管網的建設、運維在不同階段分屬不同責任主體，社會資本方難以統籌項目建設內容，后期運維管理協調難度很大，影響考核達標及考核實施。因此，還需進一步優化PPP項目績效考核體系，建立多元化監管考核標準，合理確定“廠網一體化”項目中政府方及社會資本方風險分擔機制，充分發揮“廠網一體化”協同優勢。

3 長江流域“廠網一體化”PPP模式實施建議

3.1 部委高層推動制定指導意見，落實“廠網一體化”要求

“廠網一體化”PPP模式進行打包建設可有效統一排水系統內廠、網的建設要求，做到污水廠與排水管網同步設計、同步建設、同步驗收、同步投產，徹底解決“多頭管理，缺乏統籌，多方運營、協調困難”的問題，形成廠網聯動，提高系統運行效率。同時，可激勵社會資本及建設運營方充分發揮資金、技術、管理優勢，通過多種方式參與“廠網一體化”建設，釋放政府排水及水環境管理壓力，也有利于政府從基礎設施提供者向規則制定者、市場監管者轉變，有利于加強政企協同及排水管理信息共享。

3.2 加大管網投資力度，打響城市管網建設攻堅戰

針對管網建設改造嚴重滯后、歷史欠賬較多、管網錯接、漏接、混接等突出問題，建議在“十四五”期間，把管道改造和建設作為重要的一項基礎設施工程來抓。加快開展新建污水管網、存量管網排查整治等工作。加強施工質量監管和驗收標準執行。按照“百年大計、質量第一”的標準，逐步推廣使用球墨鑄鐵管等高質量、長壽命管材，高水平建成長江流域的城市“良芯”。加快改善現有管網建設散、小、亂、差的行業格局，推進城鎮污水管網全覆蓋。加大資金扶持力度，統籌安排專項資金或采用多種模式靈活實施，推動管網建設改造項目納入城市建設計劃。

3.3 理順多方管理機制，壓實建設運維責任

進一步理順政府運維單位管理機制，打通政府相關部門壁壘，明確市、區各級排水管理機構職責，形成排水相關部門權力清單，明確各級考核機制及考核量化指標，統籌協調，落實排水許可等行政權力下放事項，形成權責清晰、管理統一、系統高效的管網運維模式。對于有社會資本方運維項目，明確授權社會資本方參與排水戶管理、排水驗收、接管審核及排污許可工作，授權參與源頭地塊管網及市政管網的設計、施工監管，參與排水單元源頭偷排和超標排放監管，減少地塊建設期管網混錯接及管網缺陷，從源頭控制小區地塊出口污水濃度。

3.4 加強過程監管及考核，提升“廠網一體化”治理成效

完善污水廠考核指標，逐步過渡到以效果為導向的系統化考核，并納入污泥含水率、污染物削減率等考核要求。真正實現“廠網一體化”系統建設及運維區域，可考慮將管網覆蓋率、污水收集率及污水廠進水濃度作為主要考核指標。重點將污水收集率、管網覆蓋率、污水廠進水濃度等納入長江流域環境保護監督考核中，壓實排水管網建設運營的主體責任，扭轉地方“重地上、輕地下”的城建積弊。在充分理清工程邊界、明確主體責任基礎上，合理確定績效考核目標及風險分擔機制，優化績效考核條款，避免過多將風險轉移至社會責任方，確?？冃Э己丝茖W公正、可量化、可執行。

3.5 推動價格機制改革及模式機制創新，實現行業可持續發展

通過引入基于監管資產的準許收入模式，賦予管網價格屬性和經營屬性，解決管網融資難的困境，根本解決地方管網投資不足問題，減輕地方政府財政壓力。抓住價格機制“牛鼻子”，引導排水管網建設運營付費主體由政府向使用者轉換。近期推動調整污水處理費，用于污水管網運維，開展管網價格機制改革論證研究，選取改革意愿較強、經濟條件較優、環保理念較先進的地區先行先試，通過水費價格調整賦予管網價格屬性，助力打好管網攻堅戰；中遠期推動修訂《水污染防治法》等上位法規，建立污水收集處理價格機制。按照準許成本加上合理收益的原則，建立污水收集環節和處理環節完整的價格機制，真正實現“污染者付費”，解決管網融資難的困境，吸引社會資本參與污水管網投資，形成行業可持續發展生態。

3.6 實施城市智慧水管家，貫徹落實污染治理一體化服務模式

從生態系統整體性和長江流域系統性出發，采用系統治水的“城市智慧水管家”模式。作為政府的涉水“管”家，水管家公司以排水管網為切入點，作為第三方承擔城市涉水系統治理目標和管理責任，對城市供水、排水、管網、防洪排澇、河湖等涉水設施統一規劃、統一建設、統一運營、統一管理和統一調度，通過全域統籌、科學規劃、精準投入和系統治理，并配合地方建立監管資產與水價掛鉤的定價調整機制，保障城市涉水事務目標可持續、資產可持續、民生可持續、運營可持續，提升城市品質、實現綠色低碳發展。

政府方負責建立監管與考核機制，成立由行業主管部門組成的聯合監督考核機構，對水管家公司進行監管與考核。在邊界清晰、責任明確、公平合理的原則下，雙方協商將授權范圍內污水收集率、供水管網漏損率、水環境質量等雙方約定的生態環境目標責任納入績效考核。

4 結束語

“廠網一體化”符合系統化治水理念，是對排水系統進行高效管控的一種手段，而PPP模式的引入則為“廠網一體化”的實施提供了可靠的資金路徑、管理保障、技術支持?！笆奈濉逼陂g，隨著國家提出深入打好城市黑臭水體整治攻堅戰及污水處理行業高質量發展、可持續發展的要求，長江流域城鎮排水系統將進入精細化、高質量、可持續發展階段。以PPP模式為主的水環境治理正逐步延伸至海綿城市建設、排水單元更新改造、河湖水生態修復等領域，實現城市涉水資產“全面覆蓋、一體管理、系統運行、專業維護”，形成完善的城市水污染治理“源-廠-網-河”一體化建設運維機制。未來，通過政府與社會資本方的協同發力，將用“科學態度、先進理念、創新機制、專業知識”逐步走出一條低成本、可持續的低碳生態治水之路。

參考文獻：

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[3] 華錚，張勝雷，盛銘軍，等. 太湖流域“廠-站-網-河（湖）”一體化排水管理模式研究[J]. 住宅產業，2021（增刊1）：82-88.

[4] 翁文林，呂永鵬，唐晉力，等. 長江大保護城鎮污水處理新模式新機制實踐與探索[J]. 給水排水，2021，57（11）：48-53.

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Abstract：The urban drainage systems in China are commonly plagued by problems such as separated treatment plants and networks，inadequate upgrading of sewage networks，fragmented management and maintenance responsibilites，and weak facility maintenance ability. Based on the connotation and characteristics of the PPP （Public-Private Partnership） model of “integrated treatment plant and pipe network”，we systematically analyze the issues and obstacles that arise during the implementation of this model in urban drainage systems in the Yangtze River Basin. The findings reveal that improving the integrated plant and network management model hinges on addressing complex factors such as financing，institutional arrangements，and technology transfer. Finally，this study suggests potential solutions，with the aim of providing useful references for scientific planning，construction，and management of urban drainage systems in the Yangtze River Basin.

Key words：Yangtze River Basin；urban drainage system；plant-network integration；PPP model