農戶貸款擔保市場供求失衡破解路徑

郭伊楠

摘?要：全面脫貧摘帽是一場艱苦的突擊戰和攻堅戰，銜接和推進鄉村振興則是艱巨的運動戰和持久戰。鄉村振興要堅決守住不發生規模性返貧底線，就要兜底幫扶易返貧致貧農戶紓困解難。當前，農戶在生產和生活上脫貧、生存和發展，在基礎上和根本上還是資金短缺問題，貸款擔保則是貸款獲得的額度和時限的瓶頸，金融幫扶貸款擔保仍是農戶的雪中送炭和解燃眉之急。農戶貸款擔保決定農戶貸款的續貸、增貸和展期，主要由政策和政府惠農貸款舉措決定。這就要做實農戶貸款擔保供給中政府的主導行為，發揮政府主導農戶貸款擔保市場供求制衡作用，形成和運作農戶貸款擔保的政府主導支持機制，轉變農戶貸款擔保的政府主導信貸模式，破解農戶貸款擔保市場供求失衡，基于政府主導視角規劃和優化農戶貸款擔保供求平衡的路徑。

關鍵詞：金融機構；農戶貸款；貸款擔保；供求平衡

中圖分類號：F832.4文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）16-0046-05

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.16.046

1?引言

鞏固脫貧攻堅成果，銜接鄉村振興戰略，基礎和關鍵是農戶兜底幫扶，重中之重是金融幫扶和貸款擔保。習近平總書記強調：“我們的使命就是全面推進鄉村振興，這是‘三農工作重心的歷史性轉移。要看到，相當一部分脫貧戶基本生活有了保障，但收入水平仍然不高，脫貧基礎還比較脆弱；一些邊緣戶本來就‘底子薄，稍遇到點風險變故馬上就可能致貧。”文章明確：“要健全防止返貧動態監測和幫扶機制，對易返貧致貧人口實施常態化監測，重點監測收入水平變化和‘兩不愁三保障鞏固情況，做到早發現、早干預、早幫扶，繼續精準施策。”［Symbolq@@

］鄉村振興要動態和持續幫扶易返貧農戶紓困解難。持久堅守易返貧農戶金融動態監測和兜底幫扶，持久抓實中央惠農金融政策落實和地方可行措施，持久做細基層惠農金融供養救援和落地進戶。

鄉村振興視野下，直面農戶貸款難和擔保難，破解農戶貸款擔保市場供求失衡，貸款擔保供給中政府的主導行為至關重要。從福利經濟學和制度經濟學角度分析政府介入農戶貸款擔保市場的行為方式，通過農村信貸市場和農戶貸款擔保市場失靈，并確定了農戶貸款擔保的準公共物品屬性，可以得出政府介入農戶貸款擔保市場十分迫切。為了解決農戶貸款擔保供求失衡的問題，當前階段政府應大力支持農戶權利質押擔保，同時利用政策和財政資金支持農村信用體系建設、農業保險體系建設和農村產權交易平臺建設。通過政府與商業擔保機構的博弈分析，可以得出政府必須規范介入農戶貸款擔保市場的有效邊界，避免在農戶貸款擔保市場中歸屬于私人物品的領域與商業性擔保形成競爭，在對商業性擔保機構進行財政支持時應建立相應的監督和激勵制度并使之得以落實，以保證財政支持資金的使用效率。通過政府間財政博弈分析，可以得出各層級政府共同分擔的方式既能減輕某一級政府的財政壓力，又能使農戶貸款擔保得到政府的財政資金支持。現階段大力支持政策性擔保機構是增加農戶貸款擔保供給的有效方式。

農戶貸款擔保供求平衡，從農戶貸款擔保的需求和供給角度出發，立足于農戶貸款擔保市場，優化農戶貸款擔保市場主導因素，分析農戶貸款擔保需求和供給的現實狀況，總結農戶貸款擔保需求與供給的基本特征，探明農戶貸款擔保供求失衡的表現和主要原因，通過實證檢驗分析并篩選農戶貸款擔保需求和供給的顯著性影響因素，測度并評價樣本擔保機構農戶貸款擔保的運行效率，分析政府介入農戶貸款擔保市場的行為方式，發揮政府主導農戶貸款擔保市場供求平衡職能，有針對性地促進和優化農戶貸款擔保市場供求平衡。

2?農戶貸款擔保市場的政府主導信貸模式轉變

金融機構在農村貸款中遇到農戶信用信息難以采集、農戶生產經營活動難以預測、信貸風險難以估計等問題時，第一還款來源信息的不確定性加重了金融機構對擔保等第二還款來源的依賴。實質上，貸款對象本身經營活動的現金流入量才是貸款資金安全性的保障，農戶貸款的主要償還保證是農戶在農業生產經營活動中產生的實際收益。這就需要農戶貸款擔保的政府主導信貸擔保模式轉變機制。

2.1?農戶貸款擔保信貸模式轉變機制的功用

對城市居民而言，由于其擁有的動產和不動產價值較高、產權完整明晰，擔保評估便捷、產權交易登記方便，信用記錄容易取得，所以長期以來金融機構對城市居民的貸款擔保模式相對固定。在我國農戶貸款中，由于農戶具有擔保價值的動產和不動產相對較少，房屋土地產權不明晰，擔保配套服務能力較弱，信貸相關信息的獲取相對困難，金融機構對農戶第一還款來源的分析和預測能力較弱。在農戶貸款擔保中金融機構仍然照搬城市居民的固有擔保模式，導致在農村地區推進農戶貸款擔保的模式與農村實際狀況不相適應，在客觀上降低了農戶貸款擔保的可獲得性。因此對于金融機構而言，在農戶信貸模式、信貸管理、信貸服務上需要建立真正適合農村實際情況、與農村經濟狀況相適應的新的信貸管理方法體系。

2.2?農戶貸款擔保信貸模式轉變機制的建設

2.2.1?信貸與擔保模式轉變機制

金融機構信貸模式的轉變就是要促成金融機構從過度依賴第二還款來源轉變為以第一還款來源為主、以第二還款來源為輔的新模式，從以關注農戶貸款擔保為主轉變為關注農戶信用信息和農戶所從事農業生產經營項目的獲利信息。金融機構對農戶貸款第一還款來源的關注應從城市居民或企業的資產、負債、所有者權益、收入、費用、利潤、現金等財務指標轉變為農戶農業生產經營項目的基礎條件、技術支撐、市場競爭、收益預測等要素，這就需要金融機構在貸前對農戶貸款項目進行充分的可行性研究，如果對于數量較多且分散的農戶而言個案研究成本較高、耗時較長且效率不高，則可以按照地域、農業生產項目類型、規模等要素建立規范、可行的新研究方法。優先選擇可行性研究結果較好的農戶進行信貸支持，或者運用不同的利率控制不同風險的農戶貸款。此外，制定貸款決策時按照不同類型的農業生產項目組織專門論證，在貸款后要注意貸款項目監控，貸中可以設計中期貸款項目檢查。金融機構只有更加關注農戶貸款的第一還款來源才能避免過分依賴第二還款來源的瓶頸。

2.2.2?貸款與擔保全程管理機制

第一環節，貸前管理。農村經濟社會發展情況和農業生產實際情況，共同決定了農戶貸款相對于城市居民貸款和企業貸款風險相對較高，而在農戶貸款的貸前管理方面又沒有成熟的經驗可以借鑒，因此“機制設計—實踐檢驗—機制改善”的路徑十分必要。要建立適合農戶貸款評價的貸前評估機制，這種評估機制針對農戶生產經營項目，而不是擔保本身。主要評估涉及農戶經營項目的基礎條件、經營優勢、市場狀況等方面，包括自然狀況、資源稟賦、農業基礎設施、農戶農業生產技術條件、人員素質、政府支持力度；項目特色、科技含量、品牌知名度；產品質量競爭、價格競爭、市場供求狀況等。這些項目應該按照重要性權數形成完整的指標體系，以此在貸前準確評價農戶的貸款項目質量。此外，需要建立專門的貸前評價專業人員團隊，團隊應由項目評估專家和經過專門培訓的適合農戶生產項目評估的專業人才組成。

第二環節，貸中管理。以往金融機構在向農戶發放貸款后直至貸款到期前對農戶的貸款使用情況基本不加監控，容易造成農戶在貸款使用當中經營風險增大而金融機構卻無法掌握的情況。一是農戶資金項目監控機制。農戶的資金收入、資金支出和資金收入減去資金支出凈額與農戶貸款的償還關系密切，其中農戶的資金收入主要包括農業生產經營的資金收入、非農業生產經營的資金收入、投資收益和相關補貼；資金支出主要包括從事農業生產經營活動的成本及費用支出、農業生產活動之外的資金支出、借貸的利息費用和擔保費用支出等。金融機構不但需要對農戶的農業生產資金收入和資金支出進行監控，還要掌握農戶的非農業生產資金收入和資金支出，特別是農戶婚喪嫁娶、治病求學等非規律性的、突發性的大額資金支出，這種突發性的大額支出對農戶貸款的償還能力的影響是非常大的。二是農戶的風險預警機制。建立適合農戶貸款擔保的信貸風險預警模型，將影響農戶個人信用狀況變動的因素、影響農戶家庭財務狀況變動的因素和影響農戶生產經營狀況變動的因素按照類別分成不同的指標，按照對農戶信貸風險的影響狀況大小作為權重形成農戶信貸風險評價指標體系，以該指標體系的動態指標反映農戶信貸風險的動態變化，以便在風險出現不利變化時及時采取相應措施，防止風險被兌現形成現實損失。

第三環節，貸后收回。對農戶貸款的收回機制可分為提前收回與到期收回，貸款發放后在到期前金融機構都應該密切監控農戶的貸款使用情況和生產經營情況以獲取更多信息，在農戶貸款風險預警中如果發現農戶貸款風險超過設定的風險警戒線，可以按照貸款合同中規定的條款提前收回全部或部分貸款，或者采取貸款債務保全措施。對于即將到期的貸款，金融機構應該提前提醒農戶到期時間及貸款本息和，以便給農戶預留時間安排還款資金。在付出成本不大的情況下，金融機構還可以幫助農戶進行農產品銷售及貸款回收工作，為農戶經營提供便利的同時也為貸款的回收提供保障。

3?政府主導的農戶貸款擔保供求平衡路徑規劃

按照黨中央、國務院部署要求，中央農村工作領導小組，組織開展鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接考核評估工作，發現問題進行整改。明確指出：“要執行好防止返貧監測幫扶機制，落實兜底保障措施，堅決守住不發生規模性返貧底線。”“將有返貧致貧風險和突發嚴重困難的農戶納入監測范圍。針對發現的因災因病因疫等苗頭性問題，及時落實社會救助、醫療保障等幫扶性措施。”“全面排查梳理問題不足，統籌制定整改措施和實施方案，一體推進整改落實，穩步提高兜底保障水平。”［Symbolr@@

］?鄉村振興要堅決守住不發生規模性返貧底線，就要兜底幫扶易返貧農戶紓困解難。切實鞏固脫貧攻堅成果，就要以政府為主導優化資源配置市場，著力補齊鄉村振興惠農利民金融短板，抓好做實易返貧致貧農戶兜底幫扶。政府與市場的關系是現代經濟運行中必須處理好的基本關系，明確政府在農戶貸款擔保市場的管理者、調控人地位，充分發揮政府對農戶貸款擔保市場的法律環境和信用環境建設、農村產權流轉交易平臺建設、農戶貸款擔保市場規范、財政資金支持等方面的作用。基于政府主導的農戶貸款擔保路徑規劃，對破解農戶貸款擔保市場的供求失衡至關重要。

3.1?加強法律建設以降低農戶貸款擔保的法律風險

我國農村土地所有權歸農民集體所有而并不歸屬于農戶私人所有，所以所有權限制使農戶無法將農村土地抵押以獲得貸款。近年各地相繼推出多種以農地承包權或收益權作保證的新型農戶貸款擔保產品，中央政府和地方政府也在各種司法解釋和政策、規定中規范這些新型農戶貸款擔保產品，但法律規定的缺失使這些擔保方式本身面臨著較大的法律風險和制度風險。對于易返貧農戶金融幫扶，防止和堵塞各種均攤分派和抵留扣除，即便是出于鄉村建設的合理戶均出資，救助幫扶易返貧農戶款項也必須例外，要“一對一”“戶對戶”有針對性落實到位。以易返貧農戶為中心，實現貧困人口農戶利益最大化，讓廣大農民的利益得到充分滿足。易返貧農戶幫扶供求要兜底落實，在細節落實上根本緩解和扭轉易返貧農戶金融幫扶難，確保易返貧農戶幫扶實現的最大可能性和最基礎的滿意度，讓易返貧農戶“資金短缺”真正獲得供養救助。同時，也要依法依規掌控貸款可能性風險邊界，積極實行惠農貸款的風險管控［Symbols@@

］，以兜底保障易返貧農戶金融幫扶的良性循環。

基于政府主導視角的農戶貸款擔保路徑，要貫徹落實以“土地收益保證貸款”為代表的農地權屬擔保貸款的一般模式，成立政府主導的、企業法人屬性的具有一定數量注冊資金的縣級“物權融資公司”為農戶貸款提供擔保。農戶將土地承包經營權轉讓給物權融資公司，農戶收到轉讓款后再將土地轉包回來，《土地承包經營權證》上會注明新的承包人為物權融資公司。農戶貸款時物權融資公司向農戶提供第三方擔保，當農戶按時足額還款后與物權融資公司簽訂的土地流轉合同隨即終止，否則物權融資公司將土地承包權掛牌，所得償付銀行貸款本息，轉讓的承包期滿后將土地承包權還與農戶。雖然以土地收益權保證貸款為代表的產品創新達到了農地金融化的目的，在我國《物權法》規定下，不動產金融化的路徑實現應該借助第223條第6款“應收賬款”的目的性擴張來解釋，并經由相應等級規范的明確規定來實現，但物權融資公司的相關擔保權利并未在人民銀行征信中心應收賬款質押登記系統登記。農戶與物權融資公司在擔保過程中變更土地承包權關系在法律實質上屬于“讓與擔保”。我國《擔保法》規定擔保只包括抵押、質押、保證、留置和定金五種方式，并沒有“讓與擔保”方式。由于法律沒有具體規范，在農戶具有多個債權人時，基于債權平等原則，在法律上各債權人可就轉包收益平等受償，物權融資公司并無法律依據保證自身擔保債權得到優先清償，從而無力保護自己的擔保行為。我國《農村土地承包法》第41條規定：“承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的，經發包方同意，可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶，由該農戶同發包方確立新的承包關系，原承包方與發包方在該土地上的承包關系即行終止。”但物權融資公司并不是從事農業生產經營的農戶，即便被擴大為經營主體也不是農業經營主體，因此構建的農戶與物權融資公司的擔保關系的法律風險較大。現行法律基于公共政策的考慮禁止農村土地所有權的商業化轉讓，為了開發農地的金融價值，各地金融改革實踐都基于農村土地的資產要素屬性。政府需要在法律上做出更為詳細并可行的規范，既不會使農戶失去法律保護而輕易失去土地承包權，又能降低農地金融創新產品的法律風險，使擔保行為符合法律規范和得到法律保護。

3.2?加強農戶征信系統建設以緩解信息不對稱問題

農村地區信用環境較差，直接導致農戶的信用意識不強。中國人民銀行成立征信中心，中心提供企業和個人征信系統（即金融信用信息基礎數據庫，又稱企業和個人信用信息基礎數據庫）的查詢，征信中心為國內每一個有信用活動的個人和企業建立了信用檔案，目前收錄的自然人將近9億人。但由于農村地區居民習慣使用現金消費，信用卡消費、按揭消費、貸款等活動相對較少，所以農戶的信用情況難以獲得。這也在實質上加劇了農戶和銀行業金融機構間的信息不對稱，在客觀上使農戶在貸款中的逆向選擇和道德風險行為增加，同時信用信息的缺失增加了銀行業金融機構在對農戶貸款時的信用調查成本。由于處于征信系統的信用“死角”，農戶的信用行為失去了監督與激勵，要防范和規避農村信用環境進一步惡化。以農村金融綜合改革試驗區為契機，將農村信用環境建設作為支持農村金融發展的配套工程。政府應該主導并推動農村居民征信系統建設，力爭早日建成基于統一平臺的農村居民征信中心，中心應涵蓋農村居民信用采集、整理、存檔系統和農村居民信用檔案查詢系統。農村居民征信中心建設的方式無論采取豐富、完善中國人民銀行征信中心中農村居民的信用數據的方式，還是另行建立獨立的農村居民個人征信系統的方式都可以。征信系統應該全面收集農村居民的個人信用信息，包括銀行業金融機構的信貸信息、互聯網金融信息、電商平臺個人信用信息、社保中心信息、社會救助信息、公積金中心信息、環保部門及稅務部門信息、民事裁決與執行等公共信息。同時接入商業銀行、農村信用社、信托公司、財務公司、汽車金融公司、小額貸款公司等各類放貸機構，使征信系統出具的農村居民信用報告成為農戶的“信用身份證”。統一的農村居民征信系統的建立不但會降低銀行業金融機構與農戶間的信息不對稱，有利于銀行業金融機構控制農戶貸款風險，還提高了農戶融資的便利性，有利于提高農戶貸款的可獲得性，這同時也會降低金融機構對農戶的擔保要求。此外，還可以提高整個農村社會的信用意識，讓農村居民認識到個人信用是一種“經濟資源”，起到激勵守信行為、震懾失信行為的外部性作用。

3.3?規范和完善農村產權交易平臺建設以提高流轉效率

農村土地產權交易平臺是隨著農村金融改革和農村土地流傳改革產生的新型市場中介服務機構。通過農村土地產權交易平臺，農戶可以充分利用承包土地實現潛在金融權利，有利于從事農業生產的農戶獲取農村土地收益權保證貸款、農村土地承包經營權抵押貸款，以及進城務工農民獲取承包土地的收益權。由于農村土地流轉制度近年剛剛建立，各地農村土地產權交易平臺運轉的時間并不長，在實際運轉的過程中存在較多問題。

首先，由于各地土地流轉運行時間較短，缺乏全國統一或者至少是全省統一的土地流轉規范和具體實施細則可以參照，造成各地以縣一級為單位自發組織土地流轉，在流轉方式、流轉程序、具體管理制度方面各自為戰。

其次，各地土地流轉規定和流轉合同缺乏實際操作經驗，完善性較差、內容簡單、條款不完備，缺乏法律支撐，給流轉合同的順利履行和合同糾紛的處理遺留下較多的隱患。在合同監管方面，很多地方的土地流轉合同簽訂后沒有經過公證機關公證或必要的上級主管機關審查。

再次，土地流轉價值評估服務較為落后。土地流轉缺乏類似于“注冊資產評估師”一類的農村土地價值評估專業人才和“資產評估事務所”一類的公允的農村土地價值第三方評估機構。

最后，缺乏土地流轉信息發布和公示平臺，雖然現在存在“土流網”一類土地流轉網站，但土地流轉信息在這類網站的發布屬于自愿行為而不是強制行為，要著力防止和堵塞留下土地流轉的“暗箱操作”空間。政府有責任對農村土地產權交易平臺進行進一步規范和完善，以推動農村土地金融健康發展。一要建立全國統一，或者全省統一的土地流轉規范和詳細具體、內容完善、有法律支撐、可操作性強的土地流轉實施細則。二要土地流轉合同必須通過公證機構公證或主管機關審查。三要建立政府主導的、擁有具有專門知識和相關經驗的專業土地評估人才的專業化土地評估機構，或者鼓勵具有農村土地評估能力和資質的資產評估事務所開展農村土地流轉價值評估。四要建立并完善全國統一或全省統一的土地流轉信息平臺，要求全部土地流轉信息必須在平臺公開，既方便土地流轉的需求方獲取流轉信息使流轉以競價方式順利達成，又能最大化杜絕流轉的暗箱操作。

3.4?明確政府扶持政策邊界以提高貸款擔保扶持效率

3.4.1?政府對農戶貸款擔保的政策和效率

各地政府出于農業重要性的考量和發展農業生產、提高農民生活水平的迫切需要，近年先后制定了較多的農村金融扶持政策，同時使用大量財政資金扶持農戶貸款擔保，在農戶貸款擔保市場的各參與主體，無論是銀行業金融機構、擔保機構還是農戶，都可以從政府財政資金獲得一定補貼，給農戶以持續的獲得感、安全感，鞏固脫貧攻堅成果的兜底保障感。對易返貧致貧農戶貸款先要救助貧弱戶，要著力提高三農貸款的易返貧致貧農戶可得性［Symbolt@@

］，通過政策性兜底和傾斜性擔保，通過救援性和供養性幫扶，實現易返貧致貧農戶的貸款愿望和額度。政府大力扶持農村金融發展，包括推動農戶貸款擔保有效供給的出發點毋庸置疑，但未經充分論證的扶持政策的實施不但會導致財政資金的低效率，甚至使農村金融市場處于單純競爭政府資金補貼的無序發展狀況。對于因農戶貸款擔保市場供求失衡而選擇介入的政府而言，確定政府與市場的有效邊界至關重要，因此有必要利用法律法規的形式規范政府能夠進入或干預的具體領域，政府應僅限于在市場失靈的領域利用財政、稅收、行政手段進行干預，而避免進入當前市場可以實現基本均衡的其他領域。因為政府作為資金供給方進入農村金融市場會帶來農村金融市場的超額需求而引起供給不足的惡化，導致農村金融市場的進一步失靈。政府進入農戶貸款擔保市場時，利用財政資金提高農戶貸款擔保的可獲得性的同時還應盡量培育農戶貸款擔保市場的市場屬性，當前階段政府介入目的是解決農戶貸款擔保市場的階段性失衡，最終還需要通過培育市場使市場調節成為擔保配置的主要手段。農村信貸市場是一個有機整體，要特別關注因為政府對農戶貸款擔保市場的介入而影響到的利率等因素，避免給整個農村金融市場帶來負面影響。

3.4.2?政府對農戶貸款擔保市場進行干預的注意事項

對農戶貸款擔保，政府扶持政策應有明確的邊界，要著力提高扶持效率。政府對農戶貸款擔保市場進行干預時必須注意以下事項：

一是應該明確政府介入農戶貸款擔保市場的適用邊界。由于農戶貸款擔保具有準公共物品屬性，政府無需對農戶貸款擔保中歸屬于私人物品的部分進行補貼，而只需要就農戶貸款擔保中歸屬于公共物品的部分進行補貼。

二是在補貼對象上，政府應該對銀行業金融機構和擔保機構進行補貼，以免在無法具體而準確地對貸款農戶進行篩選的情況下擴大補貼范圍，使農戶貸款擔保補貼成為全體農戶的期望收入。而在對銀行業金融機構和擔保機構進行補貼或其他財政、稅收優惠時，需要按照事前的規定對這些機構對農戶提供貸款擔保的具體效果和業務量、效率在充分考察、計量、評價的基礎上進行，以避免機構套取政府補貼。

三是除去使用補貼等直接財政手段介入外，政府更應該在農戶貸款擔保市場保障制度、配套服務制度及機構方面積極介入，因為商業性機構對這些周邊配套保障服務缺乏興趣，而農戶貸款擔保市場的順利運行與這些周邊配套保障服務密不可分。

四是政府補貼并支持農業保險。各省根據自身的財政實力和農業發展的具體特點，實行具有針對性的農業保險補貼政策，在中央資金投入農業保險的基礎上，利用地方財政資金建立地方農業災害風險準備金，增強農戶抵御巨大農業災害的能力。此外，財政補貼還必須考慮從事農業保險的商業性保險公司的利益訴求，在避免使用行政手段干預保險公司的獨立經營的同時，充分使用其他財政及稅收手段促進保險公司推進農業保險的業務，基于政府主導進行邊界干預，促進和實現農戶貸款擔保市場供求平衡。

參考文獻：

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