深化“大綜合一體化”行政執法改革

姚洪華

“大綜合一體化”行政執法改革是習近平總書記和黨中央賦予浙江的重大政治責任，是浙江省落實營商環境優化提升“一號改革工程”、打造法治化營商環境新高地的重要環節和必要手段。營商環境的核心是法治，執法保障是重要環節。杭州加快打造世界一流的社會主義現代化國際大都市，上城區作為杭州政治、經濟、文化新中心，是重要組成部分。近年來，杭州市上城區立足經濟要素活躍、發展態勢良好、治理需求多元的區域特點，深化“大綜合一體化”行政執法改革，加速推進基層執法和為企服務能力提檔升級。

以系統設計強化改革引領

上城區“擁江攬湖走運靠山”，既有中心城區成熟社區、新建住宅小區，也有城郊結合融合型社區、老舊住宅小區；既有“三圈三街”等商業街區，也有人車交縱的專業市場；既有大型交通樞紐、“一口四站”，還有眾多景點學校醫院超市；既有“宇宙級”網紅直播中心，也有城市社區“老破小”治理洼地。

上城區錨定“破解綜合執法難題、提升基層治理能力、優化法治營商環境”主要目標，系統搭建“365”改革體系。其中，“3”即“一體三更”的統籌方法，堅持區街一體、條抓塊統，以大空間一體化實現協調更有效，以管執服一體化實現支撐更強大，以大綜合一體化實現保障更有力。“6”即“六能六得”的基本導向，以“條抓能塊統、上下能貫通、業務能承接、多跨能協同、數據能打通、數字能賦能”，實現“數量減得下來、力量沉得下去、隊伍融得起來、基層管得起來、治理強得起來和成效顯得出來”。“5”即“五促五強”的最終目標，以改革促治理、治理強改革；以民主促民生、監督強執法；以執法促監管、監管強執法；以執法促治理、綜管強執法；以塊統促條抓、條抓強塊統。

上城區以“365”改革體系為指引，聚焦問題導向，加快推進破難解難。一是破解部門利益藩籬固化的難題，上城區升級區街兩級“條抓塊統”協調機制，由區委區政府主要領導任改革領導小組“雙組長”，根據基層治理實際，創新增設改革協調工作領導小組，由區委副書記任組長、分管副區長擔任領導小組辦公室主任。健全區街兩級協調指揮中心，統一目標、一體指揮，將“權力下放、重心下移、力量下沉”一推到底。二是破解依法行政能力不足的難題，全面配強基層執法力量，整合形成區級“1+5”執法隊伍體系，覆蓋綜合執法+市場監管、文化市場、應急管理、自然資源、衛生健康領域，以全域賦權的模式全面推動14個街道成立綜合行政執法隊，下沉人員522人，下沉比例71%，高于省定65%的比例要求。靈活運用劃片駐點等方式，推動執法隊伍全覆蓋與基層網格化管理有效互補。三是破解多跨協同機制不優的難題，區街兩級協調指揮中心全面統籌跨部門、跨領域行政執法工作，建立消防等新劃轉事項的執法協同機制、執法會商機制等，創建交警和街道綜合行政執法證據互通互認工作機制、跨部門“現場聯席會”機制等。

以破難解難深化改革攻堅

上城區堅持系統全面、整體推進，特別是聚焦重點、難點、突破點，從理念、方法、機制、隊伍、能力等方面集成發力、高效推進、融會貫通，形成持續攻堅之勢。

第一，深化“三項貫通”，推動改革一體協同。一是上下貫通，基于基層治理需求，構建改革四梁八柱，貫徹整體性思維，通過領導領銜、專班統籌、基層聚力，推動改革向“綜合集成、整體重塑”轉變。二是標準貫通，根據基層實際實情、法律制度更新、高頻和沉睡事項等需求，整合編制并推動“一張清單管執法”，動態建立“1933項”綜合執法事項清單和“380項”賦權街道事項清單，形成權力與責任相匹配的執法清單體系，確保有章可循、權責一致。三是數據貫通，向上承接省級應用平臺、行政行為碼推廣使用，向下發揮基層首創建立“一碼安”沿街商鋪管理、“聯心碼”普法政策宣傳等應用場景，提升企群執法服務效率。

第二，強化“三個融合”，推進隊伍握指成拳。一是強化物理融合，實現下沉隊伍集中辦公，暢通業務交流，推動塊上統籌快速調度。注重辦公區域的獨立性，科學合理劃分功能區塊，減少對執法隊伍專業辦公的干擾與影響。二是化學融合，全面推進劃轉事項的順利承接、執法人員的素質提升、執法監管的深度融合，廣泛開展“綜合查一次”“監管一件事”等聯合檢查，加快磨合、加強聯動。三是心理融合，以黨建統領匯聚隊伍強大向心力，推動組織、工會等關系轉入街道，多形式保障執法隊員生活、工作權益，促進執法隊員的心理認同，提升歸屬感，實現隊伍變革重塑和個人價值實現的內在統一。

第三，突出“三個強化”，促進隊伍能力有效提升。一是強化遴選，塑優隊伍力量。好中選優遴選優秀執法隊員下沉基層執法隊，其中45周歲以下中青年干部占比近60%。下沉執法力量采用混合編組編隊形式，打破條線限制和專業限制，強化一體化的業務協同、案件交流和聯動處置。二是強化培訓，打造全科隊伍。集中開展業務培訓、難點案件討論、案例評選等40余次，提高隊伍專業執法能力，推動隊伍從專科向全科轉型，全方位鍛造專業素質過硬的執法隊伍。三是強化督考，激發干部潛能。創新建立“五賦權一約束”人員管理保障機制，增加街道對部門的法治支撐反向評價權和賦權部門對街道的執法成效考核權，推動賦權街道有權有責、權責一致，為基層治理提供執法的硬支撐。

第四，實施三大舉措，助力改革提質增效。一是打造隊伍標準化。以街道基層先行先試改革樣板為基礎，對基層綜合行政執法隊的制度建設、組建要求、崗位設置、工作流程、評估改進等各方面提供標準化參考，為“大綜合一體化”改革的順利實施落地提供堅實的基礎。二是實現管理數字化。構建執法監督協同體系，創建綜合行政執法大數據監督平臺入選省紀委“最佳場景”，全年提前有效預警規范執法行為360條，實現監管監督數據互通共享。推廣“三色賦碼”等好用管用的基層方案，強化數字賦能，推動整體智治。三是形成大綜管格局。踐行“721”工作法（70%的問題用服務手段解決、20%的問題用管理手段解決、10%的問題用執法手段解決），把服務作為執法的主要手段，變被動管理為主動服務，變末端執法為源頭治理，聯合企業管理力量，實現自治組織化、專業化；通過“綜合執法+綜合管理”，將日常巡邏與集中整治相結合，聯合社區設法解決，聯動企業互助解決，溝通部門協同解決；發揮“大綜合一體化”機制優勢，精準打擊擾亂市場的違法行為，維護企業商戶群眾合法權益，有效防止營商環境“野蠻生長”。

以基層首創推進改革創新

上城區各個街道（管委會）結合轄區特點、發揚優勢、大膽探索，形成了豐富的改革實踐，探索出不同的改革路徑。

第一，融合型大街道模式：建立“大綜合+大綜管”聯動體系。九堡街道地處上城、臨平、錢塘、蕭山四區交界，各類網絡直播機構不斷聚集，是上城區人口總量最多、區域最為復雜、結構最為多元的街道。針對復雜街域情況，九堡街道構建“大綜合+大綜管”聯動體系，助推融合型大社區大單元治理。一是全面整合基層治理力量，重組平安巡防、城管序化等4支輔助力量，建立街道綜管大隊，與街道綜合行政執法隊入駐中心合署辦公，實現統一指揮、統一管理。二是統一標準推進規范化建設。申報成為杭州市基層綜合行政執法隊伍標準化建設試點，積極做好基層站所標準化方案的制定工作。動態更新工作手冊，在手冊中規范高頻事項執法流程40項，從案件來源、法律適用、取證要求等方面對執法流程進行明確規范。三是組團推進解決民生實事。根據轄區實際，形成12個高頻“監管一件事”場景，涵蓋電商直播、出租房屋、小微經營主體等轄區內突出的重點領域，通過“統一指揮、組團檢查、按時反饋”的執法模式，實現“一次走訪檢查、全面深度體檢”多領域監管一步到位。

第二，成熟型老街道模式：以助企紓困“三服務”破解“三小一攤”管理難題。南星街道60周歲以上老人占了全區常住人口的29%，屬于典型的“老齡化街區”，且轄區內小餐飲店、小食雜店等“三小一攤”經營主體共有163家，為轄區帶來煙火氣的同時也增加了標準化管理的難度。街道通過優環境、優機制，為老城區注入執法力量，深度打造法治化營商環境。一是分類施策，精準服務。動態編制街道層級監管計劃，根據信用評級、投訴舉報、新興或傳統行業分布等動態數據，實時增減監管頻次，精準執法。如依據2022年轄區內投訴舉報頻次，將10次以上的9類374件賦權事項（占全部投訴舉報數量88.83%）等重點納入《2023年度執法計劃表》。二是協同聯動，靠前服務。強化企情收集隊伍1分鐘響應、3分鐘聯動、15分鐘到場的“1315”快速協同機制，同步建立實時信息臺賬、搭建指尖服務陣地。開展小微企業高頻違法事項宣傳教育200余次，有效增強商鋪知法守法自覺性。三是寬嚴相濟，創新服務。對34家新開門店開展執法體檢，試點“復興商圈”誠信公約10條舉措，開展信用提升行動，個性化指導企業信用修復13起；探索“以學代罰+公益抵罰”糾違模式，引導經營者轉換身份，體驗市容市貌監督員、垃圾分類引導員等社會服務，達到普法守法的良好治理效果。

第三，核心區新街道模式：以三個“一體化”激活樓宇經濟。四季青街道集聚了萬象城、來福士等眾多商業綜合體，坐擁92幢樓宇，入駐8000余家企業，是名副其實的樓宇經濟活力街區。街道通過改革創新跑出了營商環境優化“加速度”。一是治理體系一體化。創新構建起“1310”工作體系，圍繞“黨建統領，一隊執法”總目標，全過程貫徹“網格吹哨、執法報道”“三色賦碼、分類執法”“柔性執法、助力營商”等十大舉措，進一步夯實高效、精準、閉環的基層治理工作體系。二是高效協同一體化。建立“指揮+中隊+網格”架構，在街道92幢產業樓宇設置樓管員，102個微網格設立網格員，全面運行“線上+線下”全時段、全域管理模式，形成快速響應新模式。三是數字智管一體化。探索樓宇監管“一件事”場景，推出“青一”綜合查一次數字應用平臺，使用數字智管模式將轄區樓宇、綜合體內5180家檢查對象錄入信息系統，針對執法檢查結果進行三色賦碼，并相應調整檢查頻率，提升監管效能。

第四，功能區派駐模式：以“一支隊伍管執法”賦能功能區基層治理。杭州東站作為浙江省特大型綜合樞紐，9年多累計到發客流9.12億人次，客流位居長三角第一位。當前，東站樞紐整合綜合執法及市場監管、生態環保、文化市場、交通運輸、應急管理、衛生健康等條線執法人員，探索派駐模式下“一支隊伍管執法”在功能區落地生根。一是全面梳理，精準聚焦實際需求。把充分保障旅客權益作為改革的中心任務，按照“吃住行游購娛”等出行六大場景梳理整合執法事項941項，確定各賦權單位管理圈層，明晰執法邊界和執法權責，形成從需求到保障的力量融合、執法閉環。二是建立機制，推動規范落地實施。實現站內執法管理分工合理、銜接順暢、配合默契、補位及時，推動面上秩序管控局面從“條塊分割”向“多跨協同”轉變。如針對杭州東站出租車網絡預約單突出問題，制訂《杭州東站樞紐區域出租車網絡預約單規范運行須知》，并形成合力確保規范順暢運行。三是數字賦能，護航良好運營秩序。打造數字執法室，通過集中辦公、業務協同推動各派駐單位間執法數據互通，實現執法力量“深度融合”、指揮中心“一站集成”、執法信息“一網歸集”、事件處置“一體協同”，行政執法規范化、標準化、數字化水平明顯提升。