高校規章制度之法治審視

張永然

摘 要：高校規章制度的法治建設是高校治理體系和治理能力現代化的重要內容。以北京27所部屬高校①《學生違紀處分辦法》為切入點，從制度體系、運行機制、內容規范以及實施效果四個維度對其進行全方位法治審視，查找問題和剖析癥結，提出堅持立德樹人根本原則，落實依法治校的基本要求，健全民主科學運行機制等建議對策，為高校保障學生合法權益，全面推進依法治校和落實立德樹人的根本任務提供堅實的制度保障。

關鍵詞：高校規章制度；法治審視；違紀處分辦法

“法律是治國重器，良法是善治之前提”。依法治校作為高校治理體系和治理能力現代化的重要內容，要求高校應“科學立法、民主立法、依法立法”，制定能夠準確體現黨的教育方針和師生意愿，立得住、行得通的學校規章制度，[1]學校規章制度作為高校內部治理的重要手段和行使辦學自主權的直接依據，雖不具有法律強制力，但具有不容置辯的校內約束力、規范力與執行力，[2]規章制度的適用直接影響到被管理者的權益乃至基本法律地位，典型的是各高校根據《普通高等學校學生管理規定》（中華人民共和國教育部令第41號，以下簡稱41號令）自行制定本校的《學生違紀處分辦法》（以下簡稱《辦法》）的適用，開除學籍的紀律處分將直接取消學生在校內受教育的權利，處分材料記入個人檔案還將造成學生誠信記錄的永久瑕疵。這進而引發了高校和師生之間司法糾紛，《辦法》一度成為受到司法審查頻率最高的學校規章制度之一，其焦點就在于《辦法》是否合法合理，是否為符合法治要求的“良法”。但從“田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證案”伊始，高校陷入屢屢敗訴的困境則顯示了《辦法》并不符合法治的要求，存在著合法性和合理性缺失，在司法審查中不能作為依據被法院參照和采信。[3]這也引發公眾對高校規章制度的權威性和公信力的質疑，有批評認為，高校管理的法律糾紛，大多是高校校規的缺陷所致，[4]“奇葩”和“違法”的校規已經成為侵犯學生正當權利的源泉[5]。

為此，本文以《辦法》這一代表性的高校規章制度為視角，選取北京27所部屬高校違紀處分的規章制度進行全方位法治審視，查找問題，剖析癥結，提出建議對策，為高校保障學生合法權益，全面推進依法治校和落實立德樹人的根本任務提供堅實的制度保障。

法治審視的維度分析

高校規章制度是否為符合法治要求的“良法”長期受到社會各界關注，對其合法性和合理性的討論則是核心。當前普遍的觀點認為，基于高校規章制度的“法源性規范”和“自治性規范”雙重法理性質[6]，其必須符合行政法的兩大基本原則，即合法性原則與合理性原則[7]，做到法律形式合理性與實質合理性的統一。[8]合法性是高校規章制度具有法律效力的前提，其起草程序、具體內容、效力來源等方面都要受到法律的約束和調整[9]；合理性是高校規章制度具備實質正義的要求[10]，其不僅符合法律、法規和規章的規定，還必須尊重和保護當事人的合法權益[11]。

隨著新時代依法治校工作的全面推進，高校規章制度的合法性和合理性的實踐指向和具體要求逐漸明晰?！督逃筷P于進一步加強高等學校法治工作的意見》（教政法〔2020〕8號）強調，高校規章制度建設的法治化和規范化，指出要遵循高等教育規律和法律保留原則，積極主動利用章程修訂完善推進制度創新，推動形成以章程為核心，規范統一、分類科學、層次清晰、運行高效的學校規章制度體系，對校內規范性文件制定發布、定期清理、管理信息化和公開化等工作做了明確要求。《高等學校法治工作測評指標》（教政法廳〔2021〕1號）則從章程的學習宣傳、章程的修訂完善、以章程為核心規章制度體系、校內規范性文件管理機制、校內規范性文件管理信息化和公開化5個二級指標及13個三級指標對于高校規章制度建設的法治測評提出更為具體指標。

以上兩個文件作為高校規章制度法治建設的基本指南，從實踐層面明確了規章制度法治審視的四個基本維度：一是制度體系維度。高校應當堅持法制統一，建立以章程為核心的完備制度體系，學校辦學管理主要領域的各項規章制度不能有缺失和漏項。各項規章制度之間及規章制度自身應當統一協調，定期清理，及時立改廢，避免內在矛盾沖突。二是運行機制維度。高校應當堅持民主公開，規章制度的起草、審查、發布、解釋程序健全，做到師生民主參與。各項規章制度應當公開并及時更新，師生通過信息化平臺可以便捷查詢。三是內容規范維度。高校應當堅持法律至上，遵循高等教育規律和法律保留原則，依據法律法規規章及學校章程制定規章制度。規章制度的內容規范不得與國家法不一致甚至相沖突，不得超越高校自主權，應當尊重和保護師生的合法權益。四是實施效果維度。高校應當堅持立德樹人，規章制度得到有效實施，師生普遍認同和自覺遵守，能夠妥善化解法律糾紛。

對標以上四個維度，本文對收集到的27所部屬院校已公開的《辦法》進行了法治審視。但考量到各高?！掇k法》體例、內容甚至名稱上的復雜樣態，如有高校采用法典式體例，一部規章制度涵蓋違紀處分全部內容；有高校則采用分列式，一般性規定的總則和具體性規定的分則，抑或實體規定和程序規定，分別制定相應的規章制度；還有補正式，在現有規章制度基礎上，另行制定申訴或處分解除等規定。因此，本文不僅將違紀處分辦法、違紀處分程序規定、申訴辦法、處分解除辦法等“名副其實”的規章制度納入審視的范圍，而且還將學籍管理、教學秩序、宿舍管理、消防安全、網絡規范中涉及違紀行為的附屬規定等“無名有實”規章制度同樣納入審視范圍。

法治審視之結論分析

1.《辦法》的法治化水平不斷提升

隨著新時代高校依法治校工作深入推進，尤其自2017年41號令實施以來，對高?！掇k法》的合法性和合理性的爭議逐漸減少，《辦法》的法治化水平不斷提升。

第一，制度體系基本健全完善。41號令頒布以來，各高校均完成《辦法》的修訂工作，并與時俱進開展后續修訂。多所調查高校已經完成第二輪乃至第三輪修訂。當前，從學校章程的原則性條款到學生違紀處分（含申訴）辦法等系統專門規定，再到分散在相關學校規章制度的附屬條款，學生違紀處分內容基本形成層次清晰、規范統一的規章制度體系。及時的立改廢也保障了其體系的內在統一性。

第二，運行機制基本民主公開。被調查高校的《辦法》均由校長辦公會、校務會議等學校層級的程序通過，并正式發文公布。違紀處分附屬條款所述的宿舍管理，學術誠信、網絡規范、消防安全等規章制度亦是如此。而法治應為公開之治。[12]依據41號令以及《高等學校信息公開辦法》（中華人民共和國教育部令第29號）等法律法規的規定，《辦法》作為主動公開的信息事項，絕大多數調查高校能做到在校園官網信息公開欄予以公開。

第三，內容規范的合法性和合理性全面提升。法律至上原則在各高?！掇k法》中得到體現。“法無授權不可為”，諸多不合時宜的“奇葩校規”不見蹤影，“罰款”“沒收”等明顯超越法律授權的現象基本杜絕；“無救濟無權利”，學生陳述和申辯權、申訴和處分解除等程序性權利規定日益健全。

《辦法》的體例更為科學完備，用語更加簡明準確。制度命名上，“規定”或“辦法”取代了“條例”等用法，更符合一般規范性文件的命名規則；篇章體例上，章、節、條、款、項的層次設置使條文邏輯關系更加清晰和便于理解；行文表述上，應做什么，不應做什么，可做什么的[13]“法言法語”取代了道德宣教，行為指引更為明確。

第四，實施效果得到師生認同和公眾認可，經住了司法審查的檢驗。自41號令完善學生處分的規則，強化學生權益保護，健全處分決定程序，并專章明確學生申訴制度之后，[14]高?；窘鉀Q了因處分決定缺失正當程序，保障學生權利不足而導致敗訴的情形。經對中國裁判文書網和北京法院審判信息網公開的裁判文書進行收搜，2017年9月41號令生效以來，北京高校因違紀處分涉訴的6起案件，均為勝訴，涉及調查高校的僅一起。這證明了經修訂后的現有《辦法》經得起司法審查，其符合法律、法規和規章的規定，尊重和保護當事人的合法權益這一司法共識。

2.《辦法》的法治瑕疵仍不容忽視

但也必須看到，各高校《辦法》中處分事由各異，裁量尺度不一，程序規定不同，與41號令等上位法仍有沖突等法治瑕疵依然存在甚至比較突出，這不僅不符合廣大師生和社會公眾越來越高的法治期待，而且還易成為新的糾紛爭議點。

第一，制度體系的內在統一性還有待加強。一是辦法與大學章程銜接不夠。章程作為高校規章制度體系的核心，是大學的“憲法”，是大學自主辦學的根本性規范文件和依法治校的基礎。[15]依據《高等學校章程制定暫行辦法》（中華人民共和國教育部令第31號）相關規定，《辦法》作為學校內部管理制度及規范性文件，其制定應當以章程作為直接依據。但一些高校章程缺少違紀處分的規定，一些高?！掇k法》則越位將41號令作為制定依據。這在形式法治上破壞大學規章制度體系的內在統一性和完整性，也反映出當前一些高校對大學章程地位和功能的認識不到位、不充分。二是《辦法》內部存在不協調和不統一?！掇k法》在實踐中呈現多元樣態，專門規定和附屬規定的權責分屬不同部門，部門職能銜接一旦失序，導致“循環規定”之類的不協調和不統一。三是個別高校的立、改、廢不及時。一些高校部門機構調整或名稱變化，但相應條款未進行修訂，出現滯后性。

第二，運行機制的公開性還有待于提升。一是個別高校未能落實信息公開的法定要求。個別高校未在學校官網設置信息公開專欄，還有高校設置訪問權限，剝奪社會公眾依法查詢的權利。二是部分高校存在著信息查詢不準和不便的情況。有些高校未及時更新或者刪除已經失效的舊文件，還有的只公布《辦法》的目錄鏈接，需要轉到學校部門二級網站進行“開套娃”式的操作查詢。三是學校二級網站成為信息公開的短板。盡管學校官網信息資源豐富，但它無法替代應由職能部門和學院網站所承擔的作用。[16]涉及違紀處分等管理事項，學生處、教務處、研究生院等職能部門網站作為一線服務窗口，是學生查詢的首選對象。但缺憾的是，除學生處網站外，教務處、研究生院及學院等部門網站上相關制度沒有公開或者很難找到。四是學生申訴和處理程序等須公開的辦事流程被普遍忽視?！陡叩葘W校信息公開辦法》（中華人民共和國教育部令第 29 號）規定，“學生申訴途徑與處理程序等情況”亦為主動公開事項。高校在違紀處分辦法、申訴辦法等規章制度的公開上差強人意，而且忽視辦事流程公開。程序性權利規定只有落實為具體的辦事指引，明確和公開辦公地點、聯系方式以及材料提交等辦事流程才能切實保障學生權益。

第三，文本內容的合法性還存在法治瑕疵。一是法律保留原則未能全面貫徹。高校出于從嚴治校的考量，普遍有著加重處分力度和擴大處分范圍的立法沖動：有些高校將41號令中規定可以給予開除學籍處分的情形直接規定為給予開除學籍處分；還有些高校以類推制度擴大處分適用的范圍。對此，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。以上情況均屬于高校《辦法》的違法現象。二是適用法律不當的情況依然存在。盡管各高?！掇k法》都經過嚴格程序和合法性論證，且報備上級教育行政部門，但仍存在著適用法律不當的情況。常見的是對紀律處分和處理的混淆，41號令規定學生“未經批準連續兩周未參加學校規定的教學活動的”，學校可予以退學處理，但不少高校卻給予開除學籍的處分。退學處理和開除學籍處分的性質和法律后果截然不同，其混淆使用會引發相關法律風險。三是行使自主權有越界之嫌。41號令規定學校對有違法違規違紀行為學生可予以批評教育和給予紀律處分。一些高校將批評教育細化為口頭批評、書面警示、誡勉談話、具結悔過和通報批評等形式，還有將通報批評作為學生違紀的處理方式之一，比照處分決定，學生還可以申訴。高校設置通報批評的初衷雖為了減少紀律處分的運用，但實質上卻是超越法律授權自行創設了紀律處分的種類。還有高校為警示違紀學生，明確限制受處分的學生處分期內的權益，如不得參與評獎、評優以及不具有推免（推薦免試研究生）、公派出國等資格；有高校還將此類限制擴大到受處分學生所在宿舍、班級集體的獎勵資格。當然，紀律處分作為評獎評優的否定性條件無可厚非，但以受到紀律處分為由剝奪學生處分期間全部權益，如取消家庭經濟困難學生的“三助”崗位申請資格，有違反法律“禁止不當聯結原則”之嫌。四是文本用語規范性還有待于提升。《辦法》作為規章制度，文本用語必須規范，應當語義準確、句法明晰、語體得當，還要前后統一，做到文本內部邏輯沒有沖突。[17]有些《辦法》“法言法語”失準，將已失效的上級文件作為制定依據。個別用語前后不統一，規章制度名為“辦法”或“規定”，條款中卻表述為“本條例”。還有機構名稱表述不準，學生處、學生工作部（處）、研究生工作部等部門簡稱、全稱混用。

第四，實施的治理效果和育人實效還有待提升。一是紀法銜接有待于厘清。41號令明確規定紀律處分應當與學生違法、違紀行為的性質和過錯的嚴重程度相適應。對于嚴重違反法律法規，構成刑事犯罪的和受到治安管理處罰，情節嚴重、性質惡劣的違法違紀行為，學生不僅要接受學校的紀律處分，而且還應當相應承擔民事、行政乃至刑事法律責任。但除兩個調查高?！掇k法》中有“觸犯法律的，除依照規定給予相應處分外，還將移交司法機關依法處理”的規定之外，其他高校均未明確。二是效力范圍有待于明確。法的效力是法取得實效的前提和保障。[18]《辦法》處分適用主體和事由效力范圍上應當明確，才能有效規制行為，維護秩序。當前，高校《辦法》適用主體范圍為本校接受普通高等學歷教育的學生（研究生、本科生），非學歷教育學生、港澳臺僑留學生則參照適用。但對高校的交換、交流生等非本校學籍的學生能否適用還未有定論。在處分事由的效力范圍上，高校出于從嚴管理和避免爭議的考慮，處分事由的條款過多過細，一些和學生身份關聯不大或者極少出現的情況，如違反計劃生育都作為處分事由，做法值得商榷。三是處分標準有待于統一。平等適用法律是法治的核心原則。各高校對于性質甚至情節相同的行為，出現了罰與不罰、輕罰和重罰迥異的裁量尺度。例如：有的高校將校園內吸煙、私自包車外出、持有觀看非法的音像制品等明確予以處分，而有的高校只籠統規定對“其他違反大學生行為準則和社會公德的行為”予以處分。有的高校采取嚴厲態度，大量使用記過（含）以上處分，而有的高校只在后果嚴重的情況下，才給予記過（含）以上處分。各高校處分解除規定亦大相徑庭，期限有長有短，條件有寬有嚴，有的到期就解除，有的要求表現優秀方可解除。這些校際間顯著差異會對教育法制整體統一和學生合法權益的保護帶來負面影響。四是處分程序有待于優化。程序是法治與恣意而治的分水嶺。[19]正當程序作為法治基本要求，意味著公開、公正、高效。[20]各高校對學生違紀行為調查多采用學生、教務、保衛等部門分工負責，決定則分級做出，開除學籍和留校察看等重大處分由學校處置，較輕處分則由專門機構或職能部門，甚至院系決定即可。這固然提高了效率，但可能會因決定機構的不同導致標準不一。處分決定的公開則是現實中另一程序難題，出于輿情等考量，多數高校沒有公開處分決定的規定。但從處分性質而言，公開是必要的。對此，有高校采取處分決定校內公開，只公開違紀事實概述、處分種類，但不涉及學生個人信息的做法可供借鑒。

《辦法》制定的法治建議

1.堅持立德樹人的根本價值取向

立德樹人作為高校的根本任務，“學校的各種制度安排都是為學生的成長創造一種良好的秩序，是保護學生、促進學生成長的?！盵21] 《辦法》作為學生管理重要規章制度，并非“控制人、束縛人，相反是通過科學管理來促進人、發展人。”[22] 《辦法》應當“遵循思想政治工作規律，遵循教書育人規律，遵循學生成長規律”[23]，通過蘊含的法治精神、人文精神來激發和塑造學生的規則意識和責任意識，實現管理育人。

第一，堅持以人為本，要保護學生合法權益。高?！白灾鬓k學、民主管理”，應當尊重學生作為受教育者的主體地位。《辦法》應當明確而且細化申訴、處分解除等學生權利性的規定，避免學校管理的隨意性，切實保障學生權益。

第二，立足于學生成長的規律，尊重學生價值觀念和生活方式?！掇k法》要符合實際，避免大量使用“嚴禁”“不得”干涉學生日常生活，更有包容性，讓學生真心認同，明確底線，實現自我教育。

第三，注重學生的全面發展，堅持教育和懲戒相結合。《辦法》適用要注重謙抑性和最后性，將懲戒給學生成長發展可能帶來不利后果影響降到最小。對于學生的違紀行為做到批評教育成為常態，給予警告、嚴重警告處分的大多數，記過處分的是少部分，留校察看以及開除學籍處分的則是極少數或是個別。

2.落實依法治校的基本要求標準

積極回應廣大師生和社會公眾對法治的關切，在遵循法律原則和法律精神基礎上，運用法律邏輯制定《辦法》，[24]做到“依法立法”。

第一，依法嚴格界定處分權限和范圍。高校應當恪守法治原則，不得有創設紀律處分類型、類推適用等越權做法。對標41號令中考試考核、教育教學、學業學術品行誠信、校園秩序、課外活動及嚴重的違法犯罪行為等處分事由的法定范圍，可結合本校的實際細化規定，但避免將道德領域規范的行為、與他人無涉的個人行為、上位法未授權處分的行為和屬其他法律部門調整的行為[25]等隨意納入處分的范圍。

第二，確保處分適用尺度的合理性。處分適用應當符合比例原則，即做到與學生違法、違紀行為的性質和過錯的嚴重程度相適應，對學生可能的不利影響減少到盡可能小的“范圍”和“程度”，使目的和手段處于適度比例手段。[26]除后果情節嚴重的違紀行為之外，不宜使用記過以上處分。而為保證適用的公平，應做到調查和決定分開，由專門機構來做出決定和進行解釋，保持裁量尺度的統一性。

3.健全科學民主的制度運行機制

“依法立法”是保證《辦法》合法性和合理性的基本前提，“推進科學立法、民主立法，是提高立法質量的根本途徑”。[27] 《辦法》涉及學生重大權益，其起草制定、公布實施和修訂應當民主科學。

第一，起草制定要廣泛民主參與。要“開門立法”，多渠道聽取意見，通過“幾上幾下”的程序確保草案更符合廣大師生的真實意愿。《辦法》未經合法性審查和學校的正式程序不能生效。

第二，公布實施要注重效果落地。“法律的生命力在于實施”?！掇k法》制定后，學校應當按信息公開要求及時、準確地公開，明確申訴等具體工作流程。同時，加強宣傳教育，讓廣大師生周知。

第三，修訂廢止要做到與時俱進?！胺墒且环N不斷完善的實踐”，《辦法》應當根據上位法和實際情況的變化及時廢改立，避免新舊《辦法》產生沖突。對于陳舊過時的條款要果斷廢止，避免影響《辦法》的嚴肅性和權威性。

本文系高校思政工作隊伍培訓研修中心（北京師范大學）開放課題“新時代高校學生工作法治化現狀分析及對策研究——以北京高校為例（項目編號：BNUSZPXZX20YB09）”研究成果

注釋：

①27所高校系24所教育部直屬高校（排名不分先后）：北京大學、清華大學、中國人民大學、北京師范大學、中國農業大學、北京外國語大學、北京語言大學、北京科技大學、北京化工大學、北京交通大學、北京郵電大學、中國地質大學（北京）、中國礦業大學（北京）、中國石油大學（北京）、北京林業大學、中國傳媒大學、中央財經大學、中國政法大學、中央音樂學院、中央戲劇學院、中央美術學院、北京中醫藥大學、對外經濟貿易大學、華北電力大學。3所其他部委所屬高校：北京理工大學、北京航空航天大學、中央民族大學.

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[責任編輯：苑聰雯]