芻議事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)及風(fēng)險(xiǎn)管理

蔡 瓊

事業(yè)單位內(nèi)部控制是為了維護(hù)資產(chǎn)安全完整、保證會(huì)計(jì)信息真實(shí)可靠、督促管理或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)規(guī)范高效，通過制定制度和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。這不僅是事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的要求，也是不斷推進(jìn)事業(yè)單位廉政建設(shè)的一個(gè)有效手段。財(cái)政部就行政事業(yè)單位內(nèi)部控制陸續(xù)頒發(fā)了一系列規(guī)范、指導(dǎo)意見和制度，這是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的必然舉措，實(shí)現(xiàn)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范從無到有，健全了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制從內(nèi)容、執(zhí)行、評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查的制度建設(shè)，奠定了行政事業(yè)單位規(guī)范穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，也有效降低了行政事業(yè)單位戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

一、內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)系

1.內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理之間的聯(lián)系是十分緊密的。內(nèi)部控制的實(shí)質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)控制，風(fēng)險(xiǎn)管理是內(nèi)部控制的主要內(nèi)容，風(fēng)險(xiǎn)管理包容內(nèi)部控制。兩者之間存在著相互依存的、不可分離的內(nèi)在聯(lián)系。

2.內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理組成要素相同，是受目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的動(dòng)態(tài)過程。內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的組成要素都是由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督構(gòu)成，涵蓋各項(xiàng)業(yè)務(wù)、各個(gè)流程，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)與管理、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)過程相結(jié)合，考慮管理風(fēng)格、單位文化等因素帶來的風(fēng)險(xiǎn)。明確需要全員參與，對(duì)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理負(fù)責(zé)；明確內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理只能提供合理保障，不能絕對(duì)保證，內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理只能提供合理保障業(yè)務(wù)合規(guī)性、規(guī)避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、提高經(jīng)營(yíng)效率、保護(hù)單位資產(chǎn)等，不能絕對(duì)保證。

3.內(nèi)部控制有效實(shí)施是保障風(fēng)險(xiǎn)管理的有力支撐，風(fēng)險(xiǎn)管理的方法拓展了內(nèi)部控制的外延和內(nèi)涵。內(nèi)部控制不僅是對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，也是對(duì)管理或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督。風(fēng)險(xiǎn)管理通過對(duì)外部政策、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面的風(fēng)險(xiǎn)分析，及時(shí)調(diào)整應(yīng)對(duì)策略，更好地應(yīng)對(duì)所面臨的不確定性。內(nèi)部控制嵌于業(yè)務(wù)流程之中，能夠更多好地防范已知風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)單位管理水平的提升和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部控制是一種管理規(guī)范，其建立過程控制體系，并描述關(guān)鍵控制點(diǎn)，通過流程的形式直接直觀的描述單位管理、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)過程。內(nèi)部控制的執(zhí)行過程為風(fēng)險(xiǎn)信息的收集帶來了極大的便利。

二、內(nèi)部控制建設(shè)和內(nèi)險(xiǎn)管理存在的問題

自2014年1月1日正式實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》以來，行政事業(yè)單位也紛紛按要求建立了各層級(jí)、各單位內(nèi)部控制機(jī)制和制度。筆者就工作中掌握的信息和情況，談?wù)勈聵I(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管理存在的不足。

（一）內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)管理理念淡薄

1.對(duì)內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理理解不深。有的單位認(rèn)為內(nèi)控規(guī)范是由財(cái)政部制發(fā)，便簡(jiǎn)單地以為僅僅是財(cái)務(wù)部門的工作，認(rèn)為與管理活動(dòng)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)無聯(lián)系或關(guān)系不大，未將內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理作為單位全部門全員事項(xiàng)全面鋪開，將內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理當(dāng)成一項(xiàng)普通的財(cái)務(wù)制度建設(shè)，全權(quán)由財(cái)務(wù)部門制定、掌握和推進(jìn)。

2.主客觀上不同程度排斥內(nèi)部控制。有的單位人手不富余，現(xiàn)有人員工作量已經(jīng)飽和，抽不出更多的人員設(shè)立專門機(jī)構(gòu)推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)；有的單位認(rèn)為內(nèi)控程序繁瑣、機(jī)動(dòng)性不足，有時(shí)會(huì)掣肘管理或業(yè)務(wù)工作開展，從主觀上不太接受單位內(nèi)控建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管理。甚至有的工作人員會(huì)將內(nèi)控對(duì)關(guān)鍵崗位的要求上升為對(duì)個(gè)人人品和道德的質(zhì)疑和羞辱而心有不滿，極度排斥。這樣勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致內(nèi)控制度與實(shí)際業(yè)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)控制出現(xiàn)“注水”現(xiàn)象，風(fēng)險(xiǎn)閾值缺失，風(fēng)險(xiǎn)管理失控。

（二）內(nèi)部控制建設(shè)乏力，風(fēng)險(xiǎn)要素不明晰

1.業(yè)務(wù)流程梳理不到位。事業(yè)單位內(nèi)部控制主要包括預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同等六個(gè)方面，涵蓋了單位所有工作和各個(gè)層面，涉及的業(yè)務(wù)繁雜、崗位眾多。事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的第一步就是梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程。很多單位在業(yè)務(wù)流程梳理時(shí)，較為隨意，就是將現(xiàn)行的業(yè)務(wù)流程用文字表述出來，沒有思考關(guān)鍵環(huán)節(jié)考慮是否與其他業(yè)務(wù)及最新的業(yè)務(wù)政策相悖，沒有進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，無從確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，更遑論風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，健全制度和督促執(zhí)行。

2.缺乏內(nèi)控培訓(xùn)和專業(yè)人才培養(yǎng)。很多單位將內(nèi)控建設(shè)交由財(cái)務(wù)部門主持或牽頭，大部分單位的財(cái)務(wù)人員平時(shí)埋首日常工作，缺少精力和時(shí)間投入內(nèi)控知識(shí)學(xué)習(xí)，對(duì)內(nèi)控建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)涵及要求沒有吃透，一知半解，無法更好指導(dǎo)其他業(yè)務(wù)部門做好內(nèi)控建設(shè)工作，整個(gè)內(nèi)控建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管理得不到更好的提升。

（三）內(nèi)部控制運(yùn)行不暢，存在風(fēng)險(xiǎn)管理隱患

內(nèi)部控制是一個(gè)上下雙向聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外互相影響的系統(tǒng)機(jī)制，將事業(yè)單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一以貫之。內(nèi)部控制制度的不健全、不完善、不到位，將極大影響內(nèi)控體系的高效運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)管理效率。在實(shí)際執(zhí)行中，有的缺失單位層面的內(nèi)部控制，有的單位業(yè)務(wù)層面沒有做到細(xì)化明確，業(yè)務(wù)單元缺乏有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，內(nèi)部控制存在一定的隨意性。比如預(yù)算編制科學(xué)性不強(qiáng)、不夠詳盡完整，存在預(yù)決算差異較大；收入執(zhí)行部門與財(cái)會(huì)部門溝通不到位、支出無預(yù)算、不相容崗位沒有相互分離；實(shí)物資產(chǎn)管理不嚴(yán)，對(duì)物資收發(fā)存記錄不詳，或未建立相關(guān)臺(tái)賬；內(nèi)部控制體系沒有涵蓋單位的所有人員和各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)等問題。

（四）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)不足，還需持續(xù)加強(qiáng)

內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與監(jiān)督是確保內(nèi)部控制建設(shè)不斷完善并有效實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，包括自我評(píng)價(jià)、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督三個(gè)層次。在實(shí)際操作中，部分單位囿于單位規(guī)模小、內(nèi)控組織不健全、人員少等客觀因素僅僅進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，缺乏持續(xù)的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督；對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和執(zhí)行的有效性缺乏公允評(píng)價(jià)等。

三、對(duì)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的建議

1.強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)，樹立風(fēng)險(xiǎn)管理觀念。事業(yè)單位內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理具有一致性。內(nèi)部控制是單位防范風(fēng)險(xiǎn)的主要手段，通過大力培植單位內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)土壤，完善單位內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理可以提高管理層內(nèi)控意識(shí)，明確內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理不是那一層級(jí)、那一層面、那一部門的專項(xiàng)工作，建立共建共管共享理念，加深對(duì)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的認(rèn)知和理解，科學(xué)設(shè)置內(nèi)部控制組織和內(nèi)控體系建設(shè)，使風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制趨于規(guī)范化，監(jiān)督機(jī)構(gòu)更加完善。單位負(fù)責(zé)人要以身作則，直接參與內(nèi)部控制建設(shè)，應(yīng)對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)，全力保障必要的人、財(cái)、物。

2.強(qiáng)化業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)，提升內(nèi)控人才專業(yè)素養(yǎng)。在業(yè)務(wù)層面內(nèi)控流程梳理上，按預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制和合同控制待活動(dòng)內(nèi)容，由相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門牽頭，流程節(jié)點(diǎn)部門參與，按責(zé)按崗條塊縱向完成業(yè)務(wù)流程梳理，明確細(xì)化業(yè)務(wù)流程和風(fēng)險(xiǎn)管理關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。各地財(cái)政部門和單位進(jìn)一步加強(qiáng)單位內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理培訓(xùn)，財(cái)務(wù)人員應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，除不斷強(qiáng)化財(cái)務(wù)知識(shí)外，還需不斷拓展與財(cái)務(wù)有接口的政府采購(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目、法律等外延專業(yè)知識(shí)，不斷增強(qiáng)個(gè)人專業(yè)素養(yǎng)；加強(qiáng)心理建設(shè)，保持對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的敏感度，對(duì)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防患于未然。

3.強(qiáng)化內(nèi)部控制執(zhí)行，過程促推內(nèi)控效率。一是建立健全業(yè)務(wù)工作的內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，并在執(zhí)行過程中根據(jù)授權(quán)開展業(yè)務(wù)工作，建立起嚴(yán)格合理的審批執(zhí)行制度，加強(qiáng)執(zhí)行力度管理，不越位，不缺位，不錯(cuò)位；二是在內(nèi)控執(zhí)行過程中運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)，檢查、測(cè)試現(xiàn)行流程內(nèi)控的嚴(yán)密性和完整性。如發(fā)現(xiàn)遺漏崗位、流程節(jié)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，要及時(shí)反饋相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門，著手修訂相關(guān)業(yè)務(wù)管理制度或流程，或優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，控制好風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，確保整個(gè)業(yè)務(wù)流程實(shí)現(xiàn)閉環(huán)；三是建立內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)部門間、崗位間、人員間信息交流，保持業(yè)務(wù)信息對(duì)稱，提高內(nèi)控執(zhí)行效率。

4.強(qiáng)化內(nèi)控評(píng)價(jià)監(jiān)督，確保內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理完善。內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與監(jiān)督是確保內(nèi)部控制建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管理不斷完善并有效實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。人力資源或?qū)I(yè)力量比較豐沛的單位，可設(shè)立類似內(nèi)審、質(zhì)量控制等部門，充分發(fā)揮內(nèi)審、質(zhì)控職能職責(zé)，參與內(nèi)控制定、檢查、監(jiān)督、完善各個(gè)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制制度及執(zhí)行過程存在的漏洞和隱患；人力資源或?qū)I(yè)力量不足的單位，可聘請(qǐng)具有專業(yè)資質(zhì)或內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)比較豐富的社會(huì)中介第三方，每年度終了對(duì)單位內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行評(píng)價(jià)，并出具改進(jìn)指導(dǎo)意見，保證單位內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)性、合規(guī)性、可行性和可持續(xù)性。