鄉村振興背景下農村流動人口基層選舉權問題研究

陳艷青

摘要：黨的二十大召開之后，黨中央把全面推進鄉村振興戰略提到了一個新的高度。在此背景下，各基層組織圍繞著“三農”問題展開工作，著力推進我國鄉村治理能力現代化。農村流動人口作為農民的重要組成部分，隨著改革開放向縱深推進，農民因務工、經商等原因不斷向城鎮流動，造成農村的空巢化，尤其是對流出地的基層民主選舉持政治冷漠態度。為全面推進鄉村振興和社會主義民主政治的現代化，農村流動人口選舉權的保障問題必須予以重視并解決。本文研究現階段農村流動人口在基層民主選舉中存在的問題，并究其原因，從而提出合理化建議。

關鍵詞：農村流動人口 基層民主選舉 選舉權

一、問題的提出

保障農村流動人口的各項權利是“三農”問題的題中應有之義。中國作為農業發展大國，擁有悠久的農耕文明。但是隨著城鎮化的快速發展，許多農民工涌入城市務工，成為離鄉流動人口。離鄉流動人口是指本身生長在農村，但由于各種原因（外出務工居多）而離鄉外出的人戶分離人口。根據第七次全國人口普查公報（第七號）數據顯示，在全國人口中，人戶分離人口約5 億人，其中，流動人口近3.8 億人，相比較于2010 年，流動人口增長69.73%。流動人口數量的增多所帶來的影響具有雙重性：一方面可以促進城市的發展和經濟的進步；另一方面給正處于轉型時期的中國農村治理帶來一系列挑戰，甚至會造成鄉村治理亂象頻發。正是在這種矛盾下，如何完善村級選舉機制，保障流動人口的選舉權是一項重大課題。

農村流動人口民主選舉權研究具有重大的時代價值。站在新時代、新征程的起步階段，黨的二十大報告給我們社會生活的各個領域提供了理論支撐并明確了發展要求。報告指出全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。當前，我國社會的主要矛盾是人們日益增長的美好生活需要同不平衡不充分的發展之間的矛盾，我國社會還存在許多難題，最主要的是區域發展不平衡，城鄉發展差距過大。由此，黨中央提出了鄉村振興戰略，鄉村振興不只是經濟上的振興，更包括政治、文化、社會、生態等方方面面的全面振興。因此，農民作為農村的主人，必須發揮其主人翁精神，自己管理好本地區的事務。農村流動人口作為其中的一員同樣需要參與其中，表達自己的意愿和訴求。黨的二十大報告明確要求發展基層民主，保障人民當家做主。健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，加強基層組織建設，完善基層直接民主制度體系和工作體系，增強城鄉社區群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的實效。這就要求社會各級人士為之努力，為之奮斗。

隨著改革開放的縱深推進和城鎮化的快速發展，農村人口流動越來越成為社會常態，他們對政治參與的意識和愿望日益強烈，研究農村流動人口的民主選舉權問題對解決“三農”問題，全面推進鄉村振興和社會主義民主政治現代化具有重要的時代價值和現實意義。

二、農村流動人口的基本特點

（一）農村流動人口日益年輕化

隨著社會主義市場經濟的建立，社會生產力不斷提高，城鎮對人口的吸引力日益凸顯。近年來，中國流動人口a 逐漸呈現出年輕化的特點。農村青壯年是流出人口的主體，他們是農村中頭腦相對活躍、上進心強、綜合素質較高的群體。根據國家統計局發布的相關數據來看（見下表1），在歷次人口普查中年輕勞動人口（20―49 歲）所占比重較大，穩定在50% 以上。雖然2020 年有所下降，但考慮到現實因素如計劃生育政策、人口素質等會造成一定的影響。可見，這個年齡層次人口的比例可以穩定維持在50% 以上算是一個較為樂觀的狀態。總的來說，新生代人口日益成為社會生活的“主力軍”，他們是青年勞動力的代表，是社會生活和政治生活的最為活躍的參與者。

王水現（2010） 曾指出，民主選舉的價值在于通過一定的規則和程序，使村民選擇最能代表村民意愿、維護村民利益的優秀人物。而對于資源相對匱乏，經濟水平較低的流出地而言，流出的人一般是青少年或者是村內能力較強有能力在外發展的村內“精英”。近年來國家統計局發布的《農民工監測調查報告》的相關數據顯示（見表2），外出農民工接受的教育文化水平逐漸提高，他們的綜合素質也相應提高。其中未上過學及小學文化的農民工所占比例逐年降低，50% 以上的農民工為初中文化，而且所占比重趨于穩定，高中文化及大專及以上學歷的農民工占比逐步提高。可以肯定的是，文化程度與參政意愿存在正相關的關系。因此，近年來隨著農民工自身文化素質的普遍提高，他們越來越多地關注到了自身政治權利的實現，對基層民主政治生活的參與意愿日益強烈。

（三）農村流動人口流動性較強

自改革開放以來，隨著經濟社會的不斷發展進步， 特別是社會主義市場經濟體制的逐步建立，城鎮化、工業化進程加快，城鎮對人口的吸引力日益增強，城鄉區域的藩籬逐漸被沖破，人口流動變得活躍起來，呈現不斷增加、不斷變化的態勢。據國家衛健委流動人口平臺相關調查數據顯示（見下表3），近五年來流動人口數量呈現出下降趨勢，但是農民工總數以及外出務工農民總數在逐年遞增，且外出務工農民總數占全國流動人口總數的65% 以上。按照《國家新型城鎮化規劃》的發展進程來看，未來一二十年內我國仍處于城鎮化快速發展階段，我國人口流動遷移仍將持續活躍，農村流動人口呈現出較強的流動性。

綜上，農村流動人口存在年輕化、素質較高、流動性強等基本特點。隨著農村流動人口素質不斷提升，其參政意識的覺醒，很大一部分流動人口，尤其是新生代流動人口在全體流動人口的占比越來越大，他們對于當地基層治理表現出強烈的參與欲望，但礙于各種阻礙因素缺乏有效的參與渠道。因此，對于農村流動人口如何確保他們有參政議政的渠道并保證憲法和法律賦予他們的政治權利是未來基層乃至當地政府必須予以解決的重大課題。

三、農村流動人口在基層選舉中存在的問題

隨著城鎮化的快速發展，促進了農村人口的流動速度。這為城市的經濟發展帶來廉價勞動力，促進社會生產發展，同時對農民個人而言提高了收入。但與此同時，龐大的流動人口也帶來了許多社會弊端，在政治領域表現為包括基層治理、基層政權在內的諸多問題，不利于社會的穩定發展。就基層民主選舉來說，農村流動人口主要存在低效參與、無序參與以及無法參與等選舉困境。

（一）低效參與：農村流動人口在流出地選舉中的政治冷漠

首先，現實條件限制流動人口參選積極性。我國選舉法規定：“中華人民共和國年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。”但是，農村外出流動人口由于戶籍限制，其選舉權仍保留在農村。相比較于返鄉行使政治權利時花費較多的時間、金錢等機會成本，他們更傾向于放棄行使這項政治權利或者采取別的形式，如選票委托代投、線上溝通或者電話溝通等方式進行參與。這在很大程度上降低了農村流動人口參選的積極性，直接導致他們在整個選舉過程中參選率較低。

其次，信息不對稱降低選舉關注度。農村流動人口長期在外，對農村也就相應地缺少關注，導致信息獲取不充分無法獲取參選信息。對于村委換屆選舉這種需要他們行使民主權利的情況，一方面，由于身在異地，關注度降低，他們無法及時獲取參選人的各項情況，很難選出適合的人選，導致選票的有效性無法得到保障，從而降低選舉價值。另一方面，部分流動人口會產生事不關己高高掛起的心態，這是政治參與效能感低下的重要表現。他們認為自己的這一票選或不選對整個結果不會造成太大影響，而且他們不在當地長期居住，即使行使了選舉權，但民主選舉的結果對自己的工作和生活并不會產生重大影響。由此，很大一部分農村流動人口更傾向于放棄行使這項政治權利而處于政治冷漠的狀態。

最后，農村傳統思想影響選舉意愿。大部分鄉村傳統的家本位及人倫本位思想根深蒂固，在仁、義、禮、智、信思想的熏陶之下，大部分農民一般以家庭、家族為單位進行集體行動，很少有自己單獨的個人行為和政治立場， 尤其是在進行政治活動的時候表現得更為明顯。可以說這種思想有利有弊，好處我們暫且不討論，但是正是他們這種不爭不搶、與鄰為善的思想觀念使得他們在面對自己的政治權利受到諸如宗派勢力侵犯的時候，往往采取妥協讓步的方式予以解決。這種消極的政治參與態度就像連鎖反應一樣給整個選舉進程帶來了極大的負面影響，在圈子極小的村社文化的禁錮之下，許多人產生從眾的政治參與心理，導致選舉流于形式、選票隨波逐流。

（二）無序參與：農村流動人口在選舉過程缺少有效引導和規范管理

有序、良好的政治參與秩序在很大程度上保證了政治活動的開展。中國農村基層選舉大多采用直接選舉的方式產生，對于大部分村莊來說選舉過程需要花費大量的人力、物力和財力。可以說農村基層民主選舉現實中就存在許多阻礙因素和限制條件，加上農村流動人口人數的增多，這在一定程度上加劇了選舉難度。

第一，基層工作瑣碎繁忙，對許多工作的開展缺少程序性流程。基層黨組織和村委領導班子是與群眾聯系最為密切的，他們所處理的事務也異常繁瑣。在這樣的情況下，許多地方的基層工作建設往往是心有余而力不足的，特別是針對農村流動人口的集中管理，大部分基__層黨組織及村委領導班子礙于基層治理制度不健全的情況是流于形式甚至無暇顧及的。這樣缺少有效引導和規范管理的農村流動人口在選舉過程中根本無法獲知選舉的有關情況而處于被動地位。這樣一來就給不法勢力帶來可操作的空間，比如宗族勢力、村霸豪紳以及賄選行為等對整個選舉過程進行干擾，降低了基層民主選舉結果的有效性和真實性。

第二，選舉過程缺少有效引導。村委選舉是村民表達自己的民主意愿和民主態度的一項重要權利，但是村民在實現自己的這項民主權利的過程中由于缺少有效的引導，往往在選舉過程中產生混亂、無序的現象。其中就存在選民不了解選舉時間或選舉流程而出現錯過選舉的情況，這種失誤更多的發生在流動人口的身上，他們由于缺少引導而導致信息不對稱喪失了自己政治參與的權利。

第三，選票結果缺少有效監督。這里說的是對選票的讀取，票數的匯總以及結果的公示缺少有效監督。在選舉活動結束之后需要專門的工作人員進行后續的結果匯總。這時候不僅要對工作人員的個人品行進行有效監督，更需要對選票結果進行監督。但是，許多地方打著簡化工作流程的旗號減少這一環節，選票的讀取環節往往是不公開、不透明的。因此，在這一環節容易產生暗箱操作等惡劣行徑的出現，直接扭轉了選舉結果，歪曲了選民的選舉意愿。

（三）無法參與：農村流動人員在流入地選舉中的戶權錯位

首先，戶籍制度限制選舉權利。根據調查數據顯示，外出務工農民總數占據全國流動人口總數的一大半以上。由于戶籍制度的種種限制，農民在城市的勞動和生活基本上都是臨時性的，城市對他們的拒絕使他們無法融入到城市的生活中去。這也就是說在城鄉二元制結構的發展模式下，外出務工的流動人口處于人戶分離的狀態，他們進城務工與城市產生了經濟聯系，但其政治聯系還存在于戶籍地。他們這種根基在農村的“兩棲”生活方式決定了缺少城市政治參與的資格，這就導致了他們的戶籍與政治權利的錯位。

其次，身份認同影響其選舉權和被選舉權。據調查數據顯示，中國流動人口的流動趨勢是偏向于東部沿海城市以及勞動資源密集型城市，這些城市中大部分存在獨特的地域文化和巨大的發展優勢，往往由于地域優越性而存在排外的心理，對外地人的包容性不強。因此，一個地區的農民流入到另一個地區之后無法獲得該地區的居民身份，這就意味著缺少流入地的身份認同感，且存在文化、價值觀等巨大差異，很難擁有流入地的選舉權和被選舉權，從而處于城市政治的邊緣。

最后，農村流動人口在城市屬于弱勢群體，受到許多不公平的待遇，如社會地位、收入水平、社會保障等。這些人群由于收入不穩定在城市消費的巨大壓力之下，本身就處于城市的弱勢地位，所以更無心顧及除生計之外的政治生活。

四、保障農村流動人口基層選舉權的路徑選擇

（一）加快完善相關制度政策以擴寬參選渠道

第一，完善相關法律法規，保障農村流動人口的基本政治權利。一方面，加強相關政策，完善對流動人口的集中管理。除了要完善《村組法》和各地《實施辦法》中的選舉辦法，將“登記選民”改為“選民登記”，實行更主動的選民登記制度，提高選民選舉的積極性。同時還要更新和同步相應的選民登記系統，采取多手段、多途徑實現登記渠道，例如線上登記和線下登記相結合。線下采取“隊長責任制”的方式進行入戶調查，做好離鄉人員的登記備案，并做好區別和分類。區別本生產隊的流動人員是屬于長期離鄉還是短期離鄉人員，并依據不同的離鄉人員類型做好民主選舉的動員工作。這樣選民可以根據自己的實際情況選擇登記方式，既方便了不識字的人也有利于外出流動人員的實時登記，增強了選舉的效率，不僅節約了時間，也降低了選舉成本。此外，加強宣傳教育。農村居民是比較樸實的群體，且相對來說思想素質較為低下，要盡可能地把選舉的優點告訴他們，教育選民珍惜自己的權利履行自己的義務，開展自愿登記工作。另一方面，打破《選舉法》與戶籍制度的壁壘，確保農村流動人口參與常住地政治活動的權利。從根本上來說就是加快完善《選舉法》和戶籍制度的相關規定，分類放寬或取消城市落戶限制，降低農村流動人口在城鎮的準入門檻。但是不同省市和地區的選舉規定要因地制宜。可以采用試點的方式在一小部分地區實行，創新選舉方法，以點帶面從而促進社會主義民主政治的蓬勃發展。

第二，構建合理有效的參選平臺，保障流動人口異地的參與權。在選民登記和選舉的各個環節充分運用現代信息化技術，可以大大提高流動人口參加選舉的水平。根據選民登記的結果采取“線上+ 線下”的方式，創新民主選舉的平臺建設，以便流動人口參與基層民主選舉。比如選舉活動開始前可以搭建本村社的微信公眾號以及信息服務平臺，及時推送村委選舉的相關情況、候選人情況、參選流程以及針對流動人員開設專門的信息服務渠道，與網絡技術機構進行合作搭建選舉平臺，這樣無法返鄉參與選舉的村民可以通過線上的方式投出自己意向的候選人。但是，要注意的是網絡信息良莠不齊、容易發生病毒入侵事件，要做好信息維護和系統維護工作，以免不法勢力通過非正當手段阻擾選舉進程，破壞選舉結果。只有確保個人信息不被泄露，渠道內容信息不被扭曲化，才能更好地激發社會化媒體政治參與的熱情，也能更好地發揮社會化媒體的特性。整個選舉活動結束后，要及時將結果同步到網上進行公示。

（二）建立相關的利益聯動機制以促進參選積極性

人們參與政治活動往往不是出于自愿的，而是為了獲取一定的利益。對于農村流動人口來說他們會依據選舉的機會成本來考慮是否行使自己的政治權利。因此，必須建立多層次、全方位的利益聯動機制以此保障流動人口的政治權益、經濟權益和社會權益，以促進流動人口的參選積極性。

一方面，從村委會角度來說可以大力發展鄉村集體經濟，提高村級經費保障從而提高流動人口與村委之間的利益關聯。第一，上級政府要加強對村委工作的經費支持，還可以針對產業大縣進行政策性獎勵，不僅能促進農業綜合生產能力的提高，還間接增加了農村的經濟收入。基層組織是與人民群眾關系最密切的部門，所管理的事務較為繁雜，如果再缺少經費的支持，開展任何事情都會束手束腳。第二，基層群眾自治是村民自我管理，自我教育，自我服務，自我監督的一項制度，也就是說村委作為農村自治的主體可以通過合理合法的途徑，立足特色資源發展鄉村產業，促進農民就業創業增收，增加村級經濟收入，如鄉村旅游、農村新興產業等提高鄉村的經濟水平。

另一方面，流動人口由于各種原因放棄回鄉參與選舉，村委會可以在預算合理的前提下劃撥一部分經費用于有意愿親自回鄉行使選舉權的流動人口，以此吸引更多的人回鄉參與投票，從而降低棄權率和代投率。在政治活動中，每個人都是理性人，都需要維護自己的利益而做出相應的選擇，因此給予流動人口經濟上的補助可以提高選舉的參選率，從而使得這些人能夠通過選舉表達出自己的訴求。利益聯動機制一旦建成不僅能夠提高基層選舉的有效性，從長遠來說還能留住高素質人才或者吸引高素質人才返鄉創業，相信在鄉村振興發展和新時代中國特色社會主義民主政治持續推進的環境和背景下是大有益處的。

（三）加強宣傳和思想工作教育以提高參選意識

列寧曾說：“文盲是站在政治之外的”。這也就是說，文盲由于自身文化條件限制，可能不能真正有效地參與政治活動。并且流動人口較低的文化素質和淡薄的政治權利意識成為阻礙他們參與政治活動的首要因素。因此，加強宣傳和思想教育，從而提高流動人口的文化素質，提高他們的參政意愿和積極性是非常有必要的。在有必要的情況下采取傳統教育方式和新興融媒體的方式進行。

第一，充分利用互聯網的信息傳播優勢建立專門的信息文化宣傳欄，比如開設公眾號或者鄉村政務網站。通過信息交流實現過程中的價值觀念、政治立場及個人意見等交流和反饋。

第二，通過政治社會化的方式培育選民的參政意識，例如教育機構、宣傳機構及家庭教育等渠道加強村民的思想文化素質和基本的政治權利觀念。與此同時，村委會要定期召開村民大會，給村民普及政治知識和理論，將這種課程融入到勞動技能培訓之中。在這過程中要注意語言通俗易懂，巧用案例將復雜晦澀的理論知識傳達給村民。

第三，加強宣傳力度，轉變流動選民的觀念。這需要發揮黨員的帶頭示范作用，深入村民日常生活，了解民風、體恤民情，關注民生，深入交流、循循善誘。還要加強宣傳語的標識，在細枝末節中體現出基層民主選舉的濃厚氛圍，讓流動人員明白自己在基層選舉活動中的重要性。在教育工作中要曉之以情，動之以理，讓農民工群體深刻認識到自己是鄉村的主人，是鄉村自治的主人。只有他們真正認識到自己是選舉活動的配合者和參與者，才能更好地激發政治參與的熱情。意識形態的宣傳和教育不是一蹴而就的，需要持續地堅持下去。要通過長期潛移默化的教育、宣傳、影響，才會讓農民群眾從思想觀念上化被動為主動，提高基層民主選舉的參與意識。

（四）加快構建和諧農村以形成濃厚的鄉村政治文化

首先，構建和諧美好的新型農村風貌。村委及上級領導部門要加大力度，以堅定理想信念，無畏的勇氣毅力，積極的精神風貌，鏟除村霸，打擊宗族勢力，創造互幫互助的鄰里氛圍，為村委選舉營造和諧有序的環境。

其次，加強村社娛樂文體活動，促進村民豐富多彩的閑暇生活。可以定期舉辦符合當地特色的文藝民俗活動，如戲曲、山歌、舞蹈、電影節目等。另外在重要節假日可以舉辦文體育活動，不僅強身健體，而且有利于村民之間的溝通交流。比如在春節或者國家法定節假日舉辦籃球比賽、拔河比賽等，這些活動都考驗團隊之間的團結協作能力，在很大程度上促進村民感情的升華，形成和諧淳樸的農村文化。

最后，弘揚主流政治文化。主流政治文化指的是在社會政治生活中占據主導地位的、被大多數人所接受的政治文化，中國特色社會主義民主為核心的現代政治文化是我國的主流政治文化。我國作為一個傳統的農業大國，長期以來受到小農意識和人治觀念的影響。在當今的基層民主選舉中村民仍然受到傳統政治觀念的影響，尤其是“無為而治”思想的影響，選民無心參與到選舉活動中去，甚至是一種事不關己的態度。為了消除這些傳統觀念，應該大力發展中國特色社會主義民主政治，弘揚主流政治文化，把工作重心轉移到對流動人口的權利觀念、參政意識和法治思想的培養上來。

（五）完善基層黨組織建設以健全各項工作的運行管理監督機制

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。我國農村基層民主選舉得以持續發展的成功因素在于始終堅持黨的領導。各級黨組織在結合本村具體情況的前提下，要加強對基層黨組織的發展建設，健全各項工作的運行管理監督機制。

第一，基層黨組織機構要本著結構精簡、層級清晰、程序簡單的原則，設置權責明晰、層級立體的部門體系，提高辦事效率。第二，建立規范的民主選舉程序，積極引導村民直接參與選舉活動，但不得直接干預或決定村民的選舉意愿，整個選舉程序必須確保民主有序。第三，建立嚴密的監督機制，強化村級黨風廉政建設。采取黨內監督和人民監督雙管齊下，一方面黨組織定期開展黨內組織活動，進行批評與自我批評，以刀刃向內的決心和勇氣開展自我革命，肅清黨內不正風氣。同時，要對黨員干部進行定期工作考核評價，對于村級干部隊伍、相關選舉工作人員進行資格審查，避免裙帶關系、宗族勢力等因素影響選舉的公平公正性，確保整個選舉進程的公開性、透明化。另一方面，堅持群眾觀點和群眾路線的工作原則，積極聽取人民群眾發出的聲音。中國共產黨執政后最大的危險就是脫離人民群眾。我們必須始終堅定不移地走群眾路線、貫徹群眾思想，將群眾的意見（分散的無系統的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中檢驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。只有團結最廣大的人民群眾，汲取群眾智慧和群眾力量，黨和國家才能在中國特色社會主義現代化道路上少走彎路，才能如期實現鄉村全面振興以及中華民族偉大復興的中國夢。

五、小結

黨的二十大報告指出：“基層民主是全過程人民民主的重要體現，全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性。”社會主義現代化是包括基層民主政治現代化在內的國家社會生活的現代化，推進國家和民族的現代化是每個公民應盡的責任和義務。在漫長的工業化發展過程中，伴隨著巨大的農村流動人口，這一特殊群體由于地域限制、制度缺位等各種因素陷入了基層選舉困境之中。我們清楚地知道這一困境必將成為國家和民族實現現代化的阻礙，必須重新審視當前的制度結構和層級體系。為此，無論中央還是地方一直在為之努力，重視農村流動人口的選舉問題。近年來，各地也因地制宜采取了多樣化、創新性的政策和措施，為基層民主選舉的現代化掃清障礙。但改革創新基層選舉需要花費大量的人力、物力和財力也不一定會收獲預期的效果，而且對于區域發展極其不平衡的中國社會來說，很多地方也是心有余而力不足。隨著改革的推進，新問題也會不斷產生，這對基層民主選舉來說又增加了許多現實問題和影響因素。可見，為了保障農村流動人口的選舉權益，我們還有很長的路要走。為此，我們要時刻保持頭腦清醒，以高度的熱情，堅定的信念克服新問題、新情況、新挑戰，在不斷完善基層民主選舉制度的道路上所向披靡，推進全過程人民民主，豐富發展中國特色社會主義民主政治，為全面推進鄉村振興提供堅強有力的政治保證。

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（單位單位：遼寧師范大學政府管理學院）