全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)的市場化機(jī)制、模式與路徑

肖 武 郭既望 張麗佳 余 晨 葉艷妹*

(1.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院,杭州 310058; 2.自然資源部 國土整治中心,北京 100035; 3.四川省國土科學(xué)技術(shù)研究院,成都 610074)

自21世紀(jì)以來以來,人類活動的增長加劇了全球氣候變暖的趨勢。越來越多的證據(jù)表明,大范圍氣候變化已經(jīng)影響到自然環(huán)境和人類自身,影響全球可持續(xù)發(fā)展[1]。改革開放以來,我國社會和經(jīng)濟(jì)得到高速發(fā)展,然而,國土與資源過度開發(fā)導(dǎo)致自然生態(tài)環(huán)境惡化,資源無序利用的現(xiàn)象隨處可見,環(huán)境惡化、資源枯竭、生態(tài)風(fēng)險加劇等問題日益凸顯[2-4]。為了解決自改革開放以來土地資源利用積累的問題,我國開展了包括土地整治、三北防護(hù)林建設(shè)、退耕還林等在內(nèi)的各類國土空間治理措施[5-6]。土地整治從過去以耕地保護(hù)為目標(biāo),轉(zhuǎn)化為更廣泛和深層內(nèi)容的全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù),并將鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)與文化修復(fù)等內(nèi)容納入治理范疇,成為鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略的有力抓手[7-9]。但是長期以來,整治與修復(fù)的資金以公益性投資為主,幾乎全部都是來自全國各級政府的財(cái)政資金,這種單純依靠政府力量的體制機(jī)制和實(shí)施模式,給各地政府造成了巨大壓力,也給該工作的可持續(xù)性帶來挑戰(zhàn)。

2015年9月《生態(tài)文明體制改革總體方案》公布,從頂層設(shè)計(jì)的角度詳細(xì)規(guī)劃了我國生態(tài)文明制度體系,為生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核制度的全面實(shí)施,以及資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益的考核機(jī)制框架奠定基礎(chǔ)。2019年,自然資源部發(fā)布了《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》(自然資規(guī) [2019] 6號),提出了要據(jù)實(shí)核定礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀地類、強(qiáng)化國土空間規(guī)劃管控引領(lǐng)、盤活礦山存量建設(shè)用地、鼓勵礦山企業(yè)綜合修復(fù)利用、實(shí)行差別化土地供應(yīng)、合理利用廢棄礦山土石料等礦山生態(tài)修復(fù)政策路徑,嘗試?yán)檬袌龌绞狡平獾V山生態(tài)修復(fù)面臨的重大問題。2021年11月,《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》(國辦發(fā)[2021]40號,以下簡稱《意見》)明確指出,社會資本可以參與自然生態(tài)系統(tǒng)、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)、城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)礦山生態(tài)系統(tǒng)、海洋生態(tài)系統(tǒng)等各種類型生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)修復(fù),并鼓勵和支持全過程參與,探索發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。此外,浙江、安徽等省份地區(qū)均在礦山修復(fù)等領(lǐng)域開展試點(diǎn),探索引進(jìn)社會資本參與整治修復(fù)的案例,并取得了良好成效。由此可見,建立統(tǒng)一的生態(tài)權(quán)益考核機(jī)制和引入社會資本參與整治修復(fù),已經(jīng)成為我國生態(tài)文明制度體系的重要創(chuàng)新,也將真正成為守住自然生態(tài)安全邊界、促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)整體改善的重要抓手[10-11]。

構(gòu)建“誰修復(fù)、誰受益”的生態(tài)保護(hù)修復(fù)市場機(jī)制,是實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的有效手段,是保障生態(tài)利益和維護(hù)人類自身權(quán)益的重要指導(dǎo)原則[12]。然而,在整治修復(fù)市場化機(jī)制構(gòu)建過程中,關(guān)于價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、盈利方式、合作模式等缺乏理論分析與系統(tǒng)探討,對于資本如何進(jìn)來、價值如何實(shí)現(xiàn)、該以何種模式開展工作等問題存在諸多盲點(diǎn)與誤區(qū),特別是社會資本參與生態(tài)修復(fù)與生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系不清晰,阻礙了實(shí)踐工作的開展。為此,本研究擬以全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)市場為研究對象,通過系統(tǒng)總結(jié)和邏輯思辨的方式梳理了整治修復(fù)市場化的機(jī)制、模式和實(shí)施路徑。通過辨析生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)和市場化機(jī)制關(guān)系,構(gòu)建分析機(jī)制、模式和路徑的邏輯框架,提供整治修復(fù)的準(zhǔn)確定位,同時探索全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)市場化的投融資機(jī)制和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營機(jī)制,并對目前該領(lǐng)域可以實(shí)施的價值實(shí)現(xiàn)模式和社會參與模式進(jìn)行總結(jié)分析,探討實(shí)現(xiàn)過程中可能面臨的風(fēng)險,以期促進(jìn)社會資本參與全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作開展。

1 生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)與市場化機(jī)制的內(nèi)在邏輯

1.1 生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)和生態(tài)補(bǔ)償

市場化機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)與實(shí)施的基礎(chǔ)在于能夠激發(fā)創(chuàng)新和要素配置,實(shí)現(xiàn)價值的轉(zhuǎn)換。而生態(tài)產(chǎn)品價值能夠促進(jìn)自然和社會之間的要素交流,是加強(qiáng)整治修復(fù)市場化的關(guān)鍵。生態(tài)產(chǎn)品來源于生態(tài)生產(chǎn),是在物質(zhì)生產(chǎn)高度發(fā)展,自然環(huán)境遭受負(fù)面影響,而且人類需要改造生態(tài)環(huán)境使之朝著人類有益方向發(fā)展而出現(xiàn)的產(chǎn)物。廣義來講,生態(tài)產(chǎn)品在反哺自然外仍要盡可能滿足人類商品社會的物質(zhì)需求,主要包括以下3個方面[13-14]:一是維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素或其產(chǎn)物,屬于公共性產(chǎn)品范疇;二是通過資源配額將自然要素或其產(chǎn)物以產(chǎn)權(quán)形式開發(fā)出的準(zhǔn)公共性產(chǎn)品;三是由人類勞動參與生態(tài)生產(chǎn)所提供的物質(zhì)產(chǎn)品或服務(wù),屬于非公共性物質(zhì)產(chǎn)品范疇。這反映在生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)和市場化機(jī)制的關(guān)系之中,詳見圖1。可見:第二類和第三類是生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的主要方式;準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品的價值實(shí)現(xiàn)依賴于價值核算和市場交易金融體系;非公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)更依賴創(chuàng)新,并且其方式更加多元化。

圖1 生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)和市場化機(jī)制的關(guān)系

生態(tài)補(bǔ)償是對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護(hù)所獲得效益的獎勵或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償,目的為激勵損害行為的減少或保護(hù)行為增加,以保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源而進(jìn)行收費(fèi)或補(bǔ)償[15]。生態(tài)補(bǔ)償利用環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段以達(dá)到成本效益優(yōu)勢和激勵抑制作用,屬于第二類生態(tài)產(chǎn)品,是環(huán)境經(jīng)濟(jì)行為中的受益或?qū)嵤┲黧w對利益受損主體補(bǔ)償?shù)臋C(jī)會成本[16]。然而,這種行為由于難以恰當(dāng)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),一般依靠政府干預(yù)來妥善解決。我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐,一種是縱向方面由國家作為受益主體補(bǔ)償個人或集體的損失,如退耕還林;另外一種是橫向方面由政府間公平協(xié)調(diào)地方間的利益,如千島湖2省共治、永定河治理[17]。通過政策支持,平衡了自然要素和社會利益,一定程度上表現(xiàn)出成本效益優(yōu)勢。但是這種政府支持的措施對資金需求量巨大。此外,對龐大而復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)在開發(fā)與利用過程中造成的隱形損失,生態(tài)補(bǔ)償資金與實(shí)際損失以及治理需求存在巨大缺口,有待進(jìn)一步拓展。因此,在未來應(yīng)劃定清晰生境的損益情況[18-19]。對于尚未利用的生態(tài)環(huán)境,應(yīng)基于社會公信體系促使受益主體主動補(bǔ)償行為;對于已經(jīng)受損的生態(tài)要素,應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)個體或集體加入生態(tài)產(chǎn)品交易體系獲取大于占用生態(tài)環(huán)境的收益。

1.2 生態(tài)產(chǎn)品供給的公共行政和市場化配置

生態(tài)產(chǎn)品供給主要通過政府或市場來實(shí)現(xiàn),2種方式各有利弊,單純依靠哪一種都難以取得良好效果。因此,有必要梳理2種方式在供給方面的關(guān)系,探索市場化配置供給的可行性。人類社會快速的發(fā)展依賴于各類資源,也離不開市場配置對自然資源的分配與高效利用,但還沒有挖掘出其自發(fā)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的能力和潛力。在資源開發(fā)與利用過程中,各類保護(hù)與修復(fù)以及管控的行政性政策與措施則可以當(dāng)成是對市場化配置過程中對效率指揮棒的糾錯與調(diào)整過程。由于行政干預(yù)的實(shí)質(zhì)是運(yùn)用行政權(quán)力的超經(jīng)濟(jì)行政強(qiáng)制,解決問題方面有其固有的弊端:一是嚴(yán)重違背了市場客觀規(guī)律和公共性難以監(jiān)督,容易導(dǎo)致權(quán)力尋租;二是解決方案的制定和執(zhí)行滯后于市場配置,并且干預(yù)效果受制于人的因素[20]。公共行政的實(shí)質(zhì)是公共管理主體行使社會公共權(quán)利謀取普遍福利的過程[21],是市場規(guī)律下管理社會公共事務(wù)的活動。因此,行政干預(yù)應(yīng)回歸公共行政,尤其是在“綠水青山就是金山銀山”理論賦予生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)以前提假設(shè)后,生態(tài)產(chǎn)品的公共性不限于個人對生態(tài)的無限索取,而是良好生態(tài)環(huán)境下人類需求的普遍受益。

行政干預(yù)確實(shí)緩解了生態(tài)環(huán)境的惡化趨勢,但干預(yù)乏力、資金來源不足等問題使得生態(tài)修復(fù)難以為繼。改革開放以來的社會主義市場證明了其有能力影響生態(tài)環(huán)境的發(fā)展趨勢。當(dāng)前生態(tài)修復(fù)的具體實(shí)踐中,市場化修復(fù)方式供給了更多生態(tài)產(chǎn)品并改善了人民生活[22]。環(huán)境惡化與否不能等同于市場化,市場化的前提條件不同,對生態(tài)環(huán)境的貢獻(xiàn)方向和力量也不同。過去以解決落后生產(chǎn)為前提的市場經(jīng)濟(jì),使得經(jīng)濟(jì)粗放增長卻忽視了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。而社會基本矛盾的變化,催生了供給高質(zhì)量產(chǎn)品的需求,生態(tài)產(chǎn)品供給恰恰是這一階段所需。此外,市場經(jīng)濟(jì)中個體謀求私利會侵害公共利益的維護(hù),而公共行政可以以公共性保護(hù)為前提來保障公眾權(quán)益不受侵害。

因此,生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)肯定公共行政和市場化所發(fā)揮的作用[23-24];應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以公共行政為保障、市場經(jīng)濟(jì)為催化劑的供給模式。公共行政保障一類產(chǎn)品價值,應(yīng)發(fā)揮公共行政主體規(guī)劃管控、政策扶持等作用,建立公開透明的市場規(guī)則,為社會資本構(gòu)建持續(xù)回報(bào)和合理退出機(jī)制。因此,在生態(tài)文明建設(shè)的今天,市場化亟待創(chuàng)新,同時豐富二、三類生態(tài)產(chǎn)品,延伸生態(tài)價值內(nèi)涵。

1.3 生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)和市場化機(jī)制的關(guān)系

生態(tài)產(chǎn)品市場的主體涵蓋3部分,包括公共行政主體、參與主體和衍生出的新型企業(yè)。公共行政主體包括以政府行政組織為核心的公共部門、非營利部門、第三部門和權(quán)威性機(jī)構(gòu)等公共組織[21]。公共行政主體代表了社會公共利益,一方面提供規(guī)劃管控公共利益的政策框架,統(tǒng)一市場注入;另一方面是配合社會資本落實(shí)和推進(jìn)方案。參與主體涵蓋了社會上任何能夠保障公共效益且有能力投資收益的群體,這種能力可以是社會資本、技術(shù)經(jīng)驗(yàn)、運(yùn)營模式等,參與主體是生態(tài)產(chǎn)品規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資運(yùn)營的實(shí)際主體。第三類市場主體是通過積累資本和經(jīng)驗(yàn)而成長的新型企業(yè),既包括控制國民經(jīng)濟(jì)命脈的國有企業(yè);,也包含民營企業(yè)。3類主體是從保障公有利益不受損、市場充分配置、生態(tài)產(chǎn)品長遠(yuǎn)發(fā)展所劃分的,統(tǒng)一于生態(tài)效益提升和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

準(zhǔn)公共性和非公共性產(chǎn)品的價值不應(yīng)犧牲公共性來獲取,否則便是走以環(huán)境換發(fā)展的老路。保障公共性決定了初始分配是一級市場行為,但完善市場化機(jī)制要重視二級市場在再分配上的效率[25]。一級市場是由行政部門規(guī)劃框架進(jìn)行控制,社會參與主體通過招標(biāo)有償獲取資產(chǎn)和權(quán)益。行政部門制定鼓勵多元化投資的指導(dǎo)方案,對所維護(hù)的公共性生態(tài)產(chǎn)品界定修復(fù)底線,并以產(chǎn)權(quán)等形式鼓勵提高修復(fù)上限;社會資本在底線驗(yàn)收的基礎(chǔ)上始終有利可圖。生態(tài)產(chǎn)品一級市場可以劃分為2部分。交易和金融一級市場是以產(chǎn)權(quán)和指標(biāo)等構(gòu)建的虛擬交易市場(圖1),是國家強(qiáng)制力保障的發(fā)展權(quán)益交易體系,由政府通過核算發(fā)行相應(yīng)指標(biāo)和權(quán)益而實(shí)現(xiàn)。修復(fù)和產(chǎn)業(yè)的一級市場是社會資本在合理估計(jì)自身能力和收益的基礎(chǔ)上,初始獲取土地使用權(quán)益的行為。

二級市場是在一級市場發(fā)行存量的基礎(chǔ)上而存續(xù)的流通市場,主要承擔(dān)再分配角色,滿足更廣泛社會主體的資產(chǎn)或權(quán)益的流通(圖1)。流通方式不應(yīng)僅限于承包、轉(zhuǎn)讓、作價入股等,更應(yīng)當(dāng)鼓勵創(chuàng)新。例如,激勵社會通過繳存生態(tài)權(quán)益獲取社會保障福利;成立以生態(tài)價值為資本的基金會,服務(wù)社會弱勢群體;針對市場交易活力考核政府績效等。發(fā)展良好的一級和二級市場,可以迅速增加社會財(cái)富并再次配置社會群體的資產(chǎn),有益的創(chuàng)新模式甚至可以縮小城鄉(xiāng)差距、貧富差距等,進(jìn)一步促進(jìn)社會公平正義。

價值實(shí)現(xiàn)是目的,市場化機(jī)制是手段。價值實(shí)現(xiàn)則是以維護(hù)生境質(zhì)量、促進(jìn)社會公平正義、改善人民生活為落腳點(diǎn)。維護(hù)生境質(zhì)量體現(xiàn)在公共行政的公共性和社會廣泛有效的參與;從而讓破壞環(huán)境的行為無處遁形,讓生態(tài)權(quán)益分配到社會系統(tǒng)的薄弱環(huán)節(jié),實(shí)現(xiàn)社會公平正義;通過土地實(shí)體的整治修復(fù)和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營提高社會財(cái)富基礎(chǔ),創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會,提供生態(tài)友好的產(chǎn)品和服務(wù)等改善人民生活。以新的基本矛盾和公共行政為前提的市場化,可以鼓勵全社會、全要素參與生態(tài)產(chǎn)品供給,提高價值實(shí)現(xiàn)的效率和效果。生態(tài)產(chǎn)品所構(gòu)建的市場是當(dāng)前實(shí)體經(jīng)濟(jì)市場的一部分,不應(yīng)相互獨(dú)立、各自發(fā)展;生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)也是維護(hù)社會主義制度,解決社會矛盾的重要內(nèi)容。

2 全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)市場化機(jī)制

2.1 整治修復(fù)市場化和生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)

整治修復(fù)的市場化包括生態(tài)修復(fù)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的一級市場以及部分通過承包合作等方式吸納的二級市場,是生態(tài)產(chǎn)品市場化的內(nèi)核以及價值實(shí)現(xiàn)的根基。圖2展示了市場化機(jī)制和生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的關(guān)系。整治修復(fù)市場既創(chuàng)造生態(tài)價值增量,也增加實(shí)體市場經(jīng)濟(jì)存量。價值增量的創(chuàng)造是通過維護(hù)公共利益獲取政府發(fā)行的權(quán)益指標(biāo);實(shí)體經(jīng)濟(jì)存量的增加是土地資本開發(fā)增加的產(chǎn)業(yè)價值。二者共同增加了整個市場體系的價值存量。通過整治修復(fù)可以使全社會利用土地資本獲取更充分的社會效益。一是政府將發(fā)行更多權(quán)益和利益指標(biāo),擴(kuò)大全社會資金儲備,增強(qiáng)防范化解金融風(fēng)險的能力;二是增加了就業(yè)機(jī)會,避免了其他領(lǐng)域受到?jīng)_擊導(dǎo)致全社會經(jīng)濟(jì)萎靡;三是整治修復(fù)通過配置利用資源要素,切實(shí)改造了環(huán)境并提高了地區(qū)生活的質(zhì)量[26]。

圖2 市場化機(jī)制和生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的關(guān)系

生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)是通過不斷對生態(tài)價值顯化來引導(dǎo)社會資源向保護(hù)生境的利益分配方向流動,保護(hù)了公共性生態(tài)產(chǎn)品。相較于該市場其他交易,整治與修復(fù)活動是生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的最主要方式與路徑,也是生態(tài)產(chǎn)品供給市場的最重要組成部分。整治修復(fù)市場正是由于落實(shí)整治行為,促進(jìn)了生態(tài)權(quán)益價值的增加和土地附屬產(chǎn)業(yè)的增值。因此,這一市場意義在于保護(hù)公共性生態(tài)產(chǎn)品;通過激發(fā)社會生產(chǎn)促進(jìn)儲蓄增值;推動高質(zhì)量生境下準(zhǔn)公共和非公共性產(chǎn)品發(fā)展。隨著生態(tài)產(chǎn)品供給鏈的逐步完善、衍生的權(quán)益指標(biāo)交易更加通暢、全社會日益認(rèn)同生態(tài)價值,整治修復(fù)市場也將不斷完善。

2.2 構(gòu)建整治修復(fù)市場的投融資機(jī)制

財(cái)政支持的整治修復(fù),投資渠道相對單一且總量有限,不能適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需要[27],如何獲取和使用資金是長期制約整治修復(fù)轉(zhuǎn)型的難題。梳理國內(nèi)外整治修復(fù)的投融資實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)2大經(jīng)驗(yàn),一是對承包方的績效支付來源于政府稅收或權(quán)益價值變現(xiàn);二是用時間成本緩解自有資金困難[28]。2個經(jīng)驗(yàn)確實(shí)減少了政府壓力,但承包方質(zhì)量參差不齊,并且也存在資金難題。因而,投融資機(jī)制的有效構(gòu)建,需要能力強(qiáng)、信譽(yù)好的明星企業(yè),使資金向修復(fù)實(shí)踐更廣泛地社會參與傾斜,具體包括以下方面,詳見圖3。包括:構(gòu)建公平的投、融資環(huán)境和制定激勵性的政策;推動政企多方投、融資和吸納更廣泛個體經(jīng)濟(jì);采用結(jié)構(gòu)性貨幣政策和差異引導(dǎo)改善投、融資;以及培育明星企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)資金舊型投入、整合。

圖3 全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)市場化投融資機(jī)制

2.2.1構(gòu)建公平的投融資環(huán)境和制定激勵性的政策

市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是競爭,平等競爭是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的前提,而金融支持的力度會導(dǎo)致主體間的增長差異,影響民間投資跟進(jìn)的效果。公平的投融資主要包括3方面的要點(diǎn),一方面是機(jī)會公平,消除不合理的參與門檻;二是保障投融資的過程公平,消除個體時間成本的差異;三是保障所獲取資金的結(jié)果公平,獲取與其風(fēng)險相稱的收益[29]。此外,已有研究表明,產(chǎn)業(yè)政策能夠通過信息效應(yīng)和資源效應(yīng)對企業(yè)融資約束產(chǎn)生影響[30]。政府應(yīng)專門制定激勵政策,以使承包方愿意承擔(dān)風(fēng)險,并追求效益。

2.2.2推動政企多方投融資和吸納更廣泛個體經(jīng)濟(jì)

整治修復(fù)需要打造廣泛參與的投融資平臺,吸納多元企業(yè),從而引進(jìn)經(jīng)驗(yàn)技術(shù)和運(yùn)營模式。政府在確需參與時要與企業(yè)合作,一是必要時為區(qū)域搭建發(fā)展框架,保障國有企業(yè)引領(lǐng)下多元資本融合蓬勃發(fā)展;二是在平臺起步階段,通過合作帶動出資方進(jìn)行整治修復(fù)。此外,投融資要服務(wù)于中小型企業(yè)和民營資本。原因有2個:首先,小型經(jīng)濟(jì)主體具備一定資金體量,以及輻射性模式,促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)良性互動發(fā)展;其次,任何區(qū)域發(fā)展離不開多樣化的經(jīng)營類型,小型經(jīng)濟(jì)體更多出于家業(yè)穩(wěn)定,承受的風(fēng)險更大,是最終落地產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

2.2.3采用結(jié)構(gòu)性貨幣政策和差異引導(dǎo)改善投融資

金融市場資金分布不合理,會使得生態(tài)價值脫實(shí)向虛,導(dǎo)致整治修復(fù)市場遭遇“結(jié)構(gòu)性流動缺口”。為了防止資金在金融市場空轉(zhuǎn),有必要采用結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具抑制“衰退式泡沫”,適當(dāng)采取底線發(fā)行和獎勵發(fā)行的策略,緩解應(yīng)對資金短期流動性波動[31]。杜絕生態(tài)價值增值被不法資本利用,破壞市場秩序,影響社會投融資難度。此外,應(yīng)該有針對性地降低實(shí)干企業(yè)的融資成本,施行定向降準(zhǔn)、差別準(zhǔn)備金等。針對產(chǎn)業(yè)施行“一業(yè)一策”緩解資金流動難題,完善非銀行金融機(jī)構(gòu)對小型經(jīng)濟(jì)體投融資的市場準(zhǔn)入,并推動適時干預(yù)金融機(jī)構(gòu)自利性的法律建設(shè)。

2.2.4培育明星企業(yè)發(fā)展促進(jìn)資金導(dǎo)向型投入整合

培育明星企業(yè),能夠讓金融市場資金滲透到重要的工程項(xiàng)目,遏制惡性金融行為。因此,政府在引導(dǎo)金融市場資金中要發(fā)揮作用。一是要拓寬多元化產(chǎn)業(yè)投融資渠道的準(zhǔn)入門檻,由產(chǎn)業(yè)門類的復(fù)雜性和產(chǎn)業(yè)之間的資金循環(huán)保障資金扎根;二是引導(dǎo)資金向技術(shù)型和創(chuàng)新型企業(yè)傾斜,降低有潛力企業(yè)的投融資風(fēng)險和成本;三是利用生態(tài)增值和經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙指標(biāo)掛鉤企業(yè)投融資難度。利用生態(tài)金融市場培育一批明星企業(yè),可以通過規(guī)模效益供給更多低廉成本和價格優(yōu)勢的產(chǎn)品,增強(qiáng)行業(yè)抵抗金融風(fēng)險的能力,同時拓寬產(chǎn)業(yè)縱深。

2.3 構(gòu)建整治修復(fù)市場化的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營機(jī)制

整治修復(fù)市場化同樣要注重項(xiàng)目后產(chǎn)業(yè)引進(jìn)。構(gòu)建政府主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營體系,要明確參與主體、生產(chǎn)要素、運(yùn)作程序和作用機(jī)制。構(gòu)建整治修復(fù)市場化的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營機(jī)制,詳見圖4。政府長期以來作為公共利益的代表,整合政策、資金、服務(wù)等生產(chǎn)要素,主持參與整治修復(fù)和產(chǎn)業(yè)引進(jìn);代表各產(chǎn)業(yè)的企業(yè)主體則引入資金、技術(shù)等要素。但更廣泛主體應(yīng)該涵蓋村集體、社會組織等,他們具有多元化的信息、勞動力等。在整體運(yùn)作程序方面。一是政府需要履行職能,調(diào)動各主體充分論證區(qū)域特色、案例經(jīng)驗(yàn)等;二是通過引進(jìn)產(chǎn)業(yè)整合企業(yè)資源,鼓勵多元參與;三是要發(fā)揮社會各主體的滲透作用,鞏固已有產(chǎn)業(yè)運(yùn)營成果,建立有效的運(yùn)行機(jī)制則主要包含以下方面(圖4):針對社會各獨(dú)立主體建立有效激勵機(jī)制;鼓勵潛力社會資本出現(xiàn)和創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)品發(fā)展;完善政府服務(wù),整治市場的行政體制機(jī)制;打造整治修復(fù)、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的合作機(jī)制。

圖4 全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)市場化產(chǎn)業(yè)運(yùn)營機(jī)制

2.3.1針對社會各獨(dú)立主體建立有效激勵機(jī)制

整治修復(fù)引進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展最大的要點(diǎn)就是因地制宜、因時制宜,并且因勢利導(dǎo)、因情施策。拓寬本地村民的經(jīng)濟(jì)利益獲取渠道、增加就業(yè)機(jī)會和改善其生活環(huán)境等,會獲得正向反饋,在此基礎(chǔ)上尊重本地村民對當(dāng)?shù)仫L(fēng)情獨(dú)到的理解,從而有效激勵本地個體可以深度挖掘潛力。可以采用3方面策略:一是土地整治修復(fù)的權(quán)益共享,引導(dǎo)生態(tài)價值提升和個人利益獲取相適應(yīng);二是完善整治修復(fù)領(lǐng)域各項(xiàng)獎勵機(jī)制,設(shè)立中小型企業(yè)、社會組織等貢獻(xiàn)評比獎項(xiàng);三是為區(qū)域群體提供更多與整治修復(fù)和產(chǎn)業(yè)引進(jìn)相關(guān)的福利,如產(chǎn)業(yè)利潤分成、投融資渠道等。

2.3.2鼓勵潛力社會資本出現(xiàn)和創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)品發(fā)展

整治修復(fù)和產(chǎn)業(yè)引進(jìn)結(jié)合可以驅(qū)動生態(tài)產(chǎn)品的創(chuàng)新發(fā)展,尤其在多元化產(chǎn)業(yè)和企業(yè)協(xié)同融合發(fā)展的過程中。隨著產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,越來越多的創(chuàng)新型產(chǎn)品逐漸涌入,擁有先進(jìn)技術(shù)和生產(chǎn)發(fā)展模式的企業(yè)涌現(xiàn)。潛力社會資本的出現(xiàn)不僅可以大幅降低產(chǎn)品成本形成規(guī)模效應(yīng),更可以快速復(fù)制進(jìn)行推廣。針對潛力社會資本及創(chuàng)新型產(chǎn)品可以采用2方面策略:一是針對創(chuàng)新型生態(tài)產(chǎn)品予以專利保護(hù)和資金權(quán)益支持,鼓勵創(chuàng)新發(fā)展;二是提供政策和服務(wù)等大力協(xié)助企業(yè)推廣復(fù)制創(chuàng)新型生態(tài)產(chǎn)品,加速企業(yè)發(fā)展。

2.3.3完善政府服務(wù)整治市場的行政體制機(jī)制

各小組完成一部分項(xiàng)目后要以PPT形式進(jìn)行展示匯報(bào)，各小組成員以不同任務(wù)分工的形式分別闡述本小組的主題思想、設(shè)計(jì)理念等。同時其他小組要對匯報(bào)小組的設(shè)計(jì)進(jìn)行點(diǎn)評，該點(diǎn)評計(jì)入學(xué)生平時成績中。這種教學(xué)方法有效鍛煉了學(xué)生的語言表達(dá)能力、有效溝通能力和思考問題分析問題的能力，同時又能有效避免“一個小組在匯報(bào)、其他小組在睡覺”的尷尬現(xiàn)象出現(xiàn)。另外，由于班級規(guī)模較小，所分小組較少，教師能夠在有效的常規(guī)教學(xué)時間內(nèi)采用該教學(xué)方法完成教學(xué)任務(wù)，避免出現(xiàn)“持久戰(zhàn)”的情況。

政府應(yīng)尊重市場經(jīng)濟(jì)在資源配置的決定作用,讓公共行政回歸依法有效服務(wù)社會事務(wù)的功能。政府要扮演好行政角色,需要改革和不斷完善服務(wù)整治修復(fù)市場的行政體制機(jī)制。一是要健全政府間職責(zé)權(quán)限分工體系,保證各個政府切實(shí)有效地履行自己的職責(zé),以提高整個政府體系的運(yùn)行效率[32];二是加速整治修復(fù)領(lǐng)域電子政務(wù)建設(shè),縮短社會參與者手續(xù)審批流程時間,提高效率;三是推進(jìn)政務(wù)機(jī)制創(chuàng)新,做到?jīng)Q策、執(zhí)行和監(jiān)督相協(xié)調(diào);四是針對整治修復(fù)培育一批高素質(zhì)并且專業(yè)的隊(duì)伍。

2.3.4打造整治修復(fù)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的合作機(jī)制

整治修復(fù)市場的發(fā)展需要廣泛參與合作和激發(fā)創(chuàng)新。不同產(chǎn)業(yè)之間的非線性競爭與非線性協(xié)同,共同促進(jìn)了融合型產(chǎn)品的創(chuàng)新,并進(jìn)一步促進(jìn)了技術(shù)融合、制度融合、市場融合的出現(xiàn)與發(fā)展。打造產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的合作機(jī)制,可以從3個方面開展:一是針對多元合作提供專項(xiàng)政策、投融資渠道,拓寬合作意向和降低成本;二是建立多層次合作平臺,讓任何有意向和能力的個體都可以參與合作;三是政府要發(fā)揮規(guī)劃管控作用,利用整體規(guī)劃考察市場企業(yè),主動牽線促進(jìn)合作。

3 全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)市場化模式與路徑

3.1 整治修復(fù)市場化的價值實(shí)現(xiàn)模式及路徑

整治修復(fù)市場化的根本導(dǎo)向是提高生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的效率和效果,從這個意義來講,“以用定治”是最好的方法。它不僅可以銜接好整治修復(fù)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入,避免不必要的浪費(fèi);更可以提前布局區(qū)域規(guī)劃,優(yōu)化全過程的社會參與。因此,針對不同的資源類型,更需要差異化地激發(fā)社會資本的投資動力和創(chuàng)新能力,從而實(shí)現(xiàn)各類資源要素的價值重塑。從全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)的對象和目的來看,通過拓寬價值實(shí)現(xiàn)的模式和路徑的具體內(nèi)容,這些具體的實(shí)踐可以多元融合促進(jìn)土地整治修復(fù)產(chǎn)業(yè)的長期持續(xù)發(fā)展,詳見圖5。而整治修復(fù)對象及其價值實(shí)現(xiàn)內(nèi)容一一映射后便需要梳理清楚具體的價值實(shí)現(xiàn)模式和路徑,就目前整治修復(fù)情況而言,可以劃分為3大模式,同時包括潛在可行的具體路徑,這些具體內(nèi)容需要結(jié)合具體情形因地制宜。

圖5 全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)市場化價值實(shí)現(xiàn)的作用對象和內(nèi)容

3.1.1發(fā)展權(quán)益開發(fā)模式和路徑

長期以來,整治修復(fù)致力于恢復(fù)土地利用,實(shí)現(xiàn)土地價值創(chuàng)造。但閑置廢棄建設(shè)用地長期占用土地資源和農(nóng)用地積累大量農(nóng)業(yè)污染物,制約了土地權(quán)益的開發(fā)[33]。此外,由于長期缺少良好的資金注入和停留于傳統(tǒng)盈利方式,整治修復(fù)難以推進(jìn)。因此,有必要構(gòu)建發(fā)展權(quán)益開發(fā)的價值實(shí)現(xiàn)模式,保障準(zhǔn)公共權(quán)益、非公共產(chǎn)品及其衍生權(quán)益、以及土地及其附屬產(chǎn)權(quán)等主體利用權(quán)益創(chuàng)新發(fā)展,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村(土地)增值(圖6)[34]。在資金流入模式上,以社會資本為資金來源,為土地的初期整治和后期維護(hù)服務(wù)。整治修復(fù)主體應(yīng)利用好自身技術(shù)管理優(yōu)勢,對土地統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施以提升質(zhì)量和利用效率;獲取發(fā)展權(quán)益的主體則利用好社會資金和農(nóng)村集體流轉(zhuǎn)的經(jīng)營權(quán),做好經(jīng)營和必要的維護(hù)以保障土地長期高標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營。在收益模式上,發(fā)展權(quán)益主體通過經(jīng)營支柱產(chǎn)業(yè),使整治修復(fù)主體、社會資本、農(nóng)村集體以直接利益、股權(quán)分紅等形式獲得合理回報(bào)。發(fā)展權(quán)益主體應(yīng)保證土地經(jīng)營持續(xù)向好發(fā)展,做好資金的持續(xù)注入和合理使用。要合理分析市場以進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營,努力發(fā)展下游的二次加工產(chǎn)業(yè)和打通銷售渠道。合理利用資產(chǎn)金融加速自身發(fā)展,針對形式及時升級產(chǎn)業(yè)。打造鄉(xiāng)村特色的周邊產(chǎn)業(yè),促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

圖6 全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)市場化發(fā)展權(quán)益開發(fā)的價值實(shí)現(xiàn)模式

3.1.2指標(biāo)開發(fā)模式和路徑

廢棄工礦用地、農(nóng)村閑置和低效利用土地等長期破壞土地生態(tài)功能,大量占用建設(shè)用地指標(biāo)[35];大量企業(yè)犧牲生態(tài)環(huán)境換取利益,卻難以形成警示。這些都嚴(yán)重影響和制約了區(qū)域發(fā)展[36]。目前建設(shè)用地指標(biāo)難以流通、整治修復(fù)資金需求龐大、周轉(zhuǎn)困難和難以產(chǎn)生即時效益均導(dǎo)致難以推進(jìn)整治修復(fù)。但以指標(biāo)的形式確實(shí)能夠提升整治修復(fù)的效率和效果,因此,有必要創(chuàng)新更多指標(biāo)形式完善價值實(shí)現(xiàn)模式,詳見圖7。可知在資金流入模式方面,可以廣泛吸納社會資本從而避免個體投資困難,并使農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)入股減少安置成本。整治修復(fù)主體通過將土地整治成可以置換或使用的指標(biāo),補(bǔ)償自身對生態(tài)的責(zé)任或者通過向其他單位收取利益的方式使其承擔(dān)整治修復(fù)責(zé)任,從而使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量日益向好發(fā)展。在收益模式上,通過將各類型整治修復(fù)指標(biāo)流通給不同群體,整治修復(fù)主體及其吸納的社會資本和農(nóng)村集體獲取相應(yīng)回報(bào)。針對確需能利用的生態(tài)資本,通過引進(jìn)有資金和技術(shù)實(shí)力的企業(yè),可以獲取指標(biāo)價值和企業(yè)經(jīng)營分紅。對難以取用的生態(tài)資本則選擇利用其指標(biāo),一方面通過省內(nèi)流轉(zhuǎn)或跨省域流轉(zhuǎn)獲取交易價值;另一方面可以通過銀行等金融抵押機(jī)構(gòu)獲取貸款,待時機(jī)成熟用于內(nèi)部使用或再行流轉(zhuǎn)。

圖7 全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)市場化各類型指標(biāo)開發(fā)價值實(shí)現(xiàn)模式

整治修復(fù)過程中可能涉及原有地形地貌、河道范圍、表土植物等影響修復(fù)方案和工程設(shè)計(jì)的情況。本著資源節(jié)約和合理利用的原則,因削坡減荷、消除礦山地質(zhì)災(zāi)害隱患等產(chǎn)生的土石料及原地遺留的土石料,河道疏浚產(chǎn)生的淤泥、泥沙,以及優(yōu)質(zhì)表土和鄉(xiāng)土植物應(yīng)重新利用。然而,由于難以量化這些資源要素確實(shí)是工程設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)消除的部分,實(shí)際上這些資源僅僅是在本工程內(nèi)盡可能消化。一方面增加了工程成本,另一方面不能很好地進(jìn)行處置。因此,有必要梳理整治修復(fù)所獲取資源的收益模式,詳見圖8。可知:在資金流入模式方面,由農(nóng)村集體支持土地要素,社會資本支持必要的資金資源,獲取整治修復(fù)中確需重新利用的土石料、淤泥泥沙、優(yōu)質(zhì)表土等。整治修復(fù)主體融通項(xiàng)目中其他收益衡量資金周轉(zhuǎn),對獲得的資源針對具體情況進(jìn)行處置;在收益模式方面,整治修復(fù)主體可以選擇3種處理方式,返還投資者以合理回報(bào)。此外,可以選擇將其用于本工程或企業(yè)內(nèi)其他項(xiàng)目工程從而節(jié)約交易成本;在緩解資金難題方面,既可以通過市場交易的方式獲取合理收益,也可以通過銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押緩解整治資金困難。

圖8 全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)市場化資源再開發(fā)價值實(shí)現(xiàn)模式

3.2 整治修復(fù)市場化的參與方式

整治與修復(fù)在過去往往是由政府發(fā)起和財(cái)政支持,如何讓社會資本和政府聯(lián)動合作,推動整治修復(fù)活動順利進(jìn)行和社會資本按勞分配,是整治修復(fù)市場化的關(guān)鍵。因此,應(yīng)當(dāng)從政府和社會資本的關(guān)系出發(fā),考察社會參與模式,真正讓社會資本在整治修復(fù)中貢獻(xiàn)力量。根據(jù)社會資本在合作參與中的強(qiáng)度提升,參與方式可以劃分為以下模式。

3.2.1政府考核績效模式

該模式往往是為了增加耕地?cái)?shù)量、節(jié)約集約利用土地,利用政府財(cái)政支出自行發(fā)生或委托企業(yè)進(jìn)行的活動,詳見圖9。政府財(cái)政完全負(fù)責(zé)整個項(xiàng)目的始終,但是可以通過社會資本墊資的形式暫緩資金壓力。社會資本通過招標(biāo)獲取整治修復(fù)項(xiàng)目,一方面可以緩解自身建設(shè)指標(biāo)的缺少,另一方面是完成政府所需的耕地?cái)?shù)量增加和質(zhì)量提高、工礦廢棄地整治等。社會資本在整個項(xiàng)目過程中自行統(tǒng)籌規(guī)劃管理,由政府考察績效并利用財(cái)政資金或指標(biāo)權(quán)益支付。但該模式往往只局限于專業(yè)整治修復(fù)企業(yè),且政府占較大主導(dǎo)地位。這一模式實(shí)際上可以推廣用于更多情景,如迫使對生態(tài)破壞的企業(yè)通過整治修復(fù)償還歷史欠賬等。

圖9 全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)市場化政府考核績效參與模式

3.2.2EOD理念的公私合營模式

公私合營模式(Public-Private Partnership),又稱PPP模式,即政府和社會資本合作,是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式[37]。目前整治修復(fù)類的PPP項(xiàng)目中,以自行使用付費(fèi)的項(xiàng)目很少,說明此類項(xiàng)目公益性較強(qiáng),難以實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出的自平衡,對地方財(cái)政依賴性較高(圖10)。但是部分項(xiàng)目通過EOD理念得到活力釋放,該理念在于通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式,推動公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合,建立產(chǎn)業(yè)收益補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境治理投入的良性機(jī)制,實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的充分融合。因此,整治修復(fù)類PPP項(xiàng)目在于利用EOD理念進(jìn)行升級改造,提升項(xiàng)目整體的自身造血能力。這類項(xiàng)目中,政府部門或其委托的國有企業(yè)通過與社會資本簽署PPP合作協(xié)議成立項(xiàng)目公司運(yùn)營整治修復(fù)項(xiàng)目[38]。政府以政策和信用擔(dān)保入股,而企業(yè)同時獲得特許經(jīng)營的機(jī)會和融資擔(dān)保。政府或其委托方增加了合理收益,并同時實(shí)現(xiàn)土地紅利釋放,增強(qiáng)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Α＜冉o企業(yè)以強(qiáng)心劑可以放心開發(fā),同時政府憑借危機(jī)感認(rèn)真篩選企業(yè),做到雙方共贏。

圖10 全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)市場化EOD理念的PPP參與模式

3.2.3工程總承包模式

工程總承包模式(Engineering Procurement Construction,EPC)是指公司受業(yè)主委托,按照合同約定對工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行等實(shí)行全過程或若干階段的承包,詳見圖11。可知EPC模式在整治修復(fù)市場化中的應(yīng)用還處于探索階段。一方面的原因是目前整治修復(fù)項(xiàng)目難以通過自行承包開發(fā)的方式獲利,另一方面是由于政策措施難以放開,無法為承包方釋放足夠多的便利。通常承包方在總價合同條件下,對其所承包工程的質(zhì)量、安全、費(fèi)用和進(jìn)度進(jìn)行負(fù)責(zé)。政府不分擔(dān)EPC承包方在資金上的風(fēng)險,只負(fù)責(zé)驗(yàn)收整治修復(fù)效果并支付全部費(fèi)用,項(xiàng)目結(jié)束后由政府享有所有權(quán)益。在這種模式下,通常EPC承包方積累的經(jīng)驗(yàn)決定了最終的整治修復(fù)效果。為了防止政府投資濫用,考察設(shè)計(jì)方案中整合資源的能力實(shí)際上是最好的解決方案,因此該方式應(yīng)當(dāng)受到3種模式中最大的監(jiān)管。

圖11 全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)市場化EPC參與模式

3.3 整治修復(fù)市場化模式存在的風(fēng)險

市場化的全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)的方式,改變了以往政府負(fù)責(zé)一攬子承擔(dān)實(shí)施的局面,整個體系發(fā)生了許多變化,包括引進(jìn)社會資本共享整治成果、為特許經(jīng)營提供政策、擴(kuò)大指標(biāo)權(quán)益的內(nèi)容和深度等。由此引發(fā)的各項(xiàng)風(fēng)險也是難以估計(jì)的,需要摸著石頭過河,來完善整治修復(fù)的體制機(jī)制。就目前市場化思路來看,主要包括了4類風(fēng)險。

3.3.1組織風(fēng)險

目前全國已經(jīng)開展的整治修復(fù)項(xiàng)目由于公益性較強(qiáng),難以實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出的自平衡,從而阻礙社會資本的進(jìn)入。此外,公共利益和私有利益之間的博弈關(guān)系同樣會帶來很大的不確定性。因此,政府實(shí)際上面臨復(fù)雜的組織風(fēng)險。一方面,政府通過外包風(fēng)險逐漸變小,但是社會資本卻要在風(fēng)險上升的壓力下思考如何獲益。在組織社會資本參與的過程中,隨著逐漸變?yōu)镻PP模式或EPC模式,政府對項(xiàng)目的主導(dǎo)逐漸演變?yōu)楸O(jiān)督和后期控制,這極大地考驗(yàn)政府發(fā)現(xiàn)問題及時制止的能力。另一方面,政府在與社會資本合資成立項(xiàng)目公司后,極難監(jiān)管個人行使職權(quán)的情況,容易導(dǎo)致權(quán)力尋租,需要合理規(guī)劃權(quán)力架構(gòu)和安排人事調(diào)動。

3.3.2政策風(fēng)險

政策利好是激發(fā)社會投資的動力,更是保障整治修復(fù)仍然能夠維護(hù)公共利益的關(guān)鍵,但不恰當(dāng)?shù)恼呷菀讓?dǎo)致政策打架、利益分配不均等,給整個社會經(jīng)濟(jì)造成風(fēng)險。一方面,各級政策間沖突容易產(chǎn)升反向性政策風(fēng)險,導(dǎo)致社會資本在參與整治修復(fù)中容易為了盈利而向整治效果伸手,既浪費(fèi)了各項(xiàng)資源也失去了整治修復(fù)提升的機(jī)會;另一方面,政策的不完善會刺激或抑制整治修復(fù)的參與,尤其是市場化的情形下,既需要一個有活力的市場更需要一個避虛向?qū)嵉氖袌觥Ｒ虼?政府需要謹(jǐn)慎地?cái)M訂政策,并且各級政府也要盡量保持步調(diào)一致。更要增強(qiáng)看管能力,對市場異樣防微杜漸和及時查處違規(guī)的整治修復(fù)行為。

3.3.3經(jīng)濟(jì)風(fēng)險

未來主要的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險是由生態(tài)權(quán)益指標(biāo)的金融及其衍生品交易帶來的。生態(tài)權(quán)益指標(biāo)的核算交易可以激發(fā)市場保護(hù)生態(tài)環(huán)境,借力生態(tài)發(fā)展經(jīng)濟(jì),但也很容易被利用謀取個人私利。因此,有必要完善監(jiān)管以遏制惡性金融。主要經(jīng)濟(jì)風(fēng)險如下:一是由不健全的金融交易和監(jiān)管體制、內(nèi)部控制制度和金融同業(yè)自律機(jī)制導(dǎo)致的金融機(jī)制風(fēng)險[39],可能導(dǎo)致整治修復(fù)市場成為金融的避風(fēng)港;二是場外衍生品市場復(fù)雜以及市場參與者魚龍混雜導(dǎo)致的金融交易風(fēng)險。缺乏對參與者的限制,容易導(dǎo)致不法分子借用整治修復(fù)名義從百姓手中違法吸納資金[40];三是金融創(chuàng)新帶來的金融產(chǎn)品風(fēng)險,對此要及時修正金融創(chuàng)新中的缺陷,提高場外衍生品合約的標(biāo)準(zhǔn)化程度[41]。

3.3.4社會風(fēng)險

整治修復(fù)涉及復(fù)雜的人際關(guān)系,能否有效調(diào)解各方關(guān)系,關(guān)系到項(xiàng)目能否落地和有效推進(jìn)。市場化過程的社會風(fēng)險主要體現(xiàn)在政府和社會資本之間、農(nóng)村集體和社會資本之間的關(guān)系上。對于政企關(guān)系來講,往往能通過有效的溝通和合作解決各方關(guān)切。但是農(nóng)村集體和社會資本之間卻牽涉到復(fù)雜的社會現(xiàn)象[42]。傳統(tǒng)農(nóng)民往往具有鄉(xiāng)土情懷,難以和土地割舍,并且其中還包含農(nóng)民自身安置問題、宗教問題、子女問題等。研究表明社會支持網(wǎng)絡(luò)是可以應(yīng)對社會風(fēng)險的有效措施[43]。政府和企業(yè)必須花力氣充分了解農(nóng)民的生存狀況,有效考慮農(nóng)村社會支持,盡可能避免社會風(fēng)險。

4 結(jié) 語

由于土地資源低效、無序利用,導(dǎo)致環(huán)境惡化、生態(tài)系統(tǒng)風(fēng)險持續(xù)增加,土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)已經(jīng)成為保障社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手。在生態(tài)文明體制機(jī)制構(gòu)建下,如何能繼續(xù)發(fā)揮出整治修復(fù)的重要作用,需要努力探索一條引進(jìn)社會資本參與的道路。本研究在明確整治修復(fù)市場化過程中生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)系、公共行政和市場化配置的差異后,提出了要建立以公共行政為前提的生態(tài)產(chǎn)品市場化供給模式,主要激發(fā)二、三類產(chǎn)品的創(chuàng)新和供給。其次,明確生態(tài)產(chǎn)品市場要以整治修復(fù)的市場作為核心,并且整治修復(fù)市場要推動構(gòu)建公平、廣泛、政策差異和導(dǎo)向型的投融資環(huán)境,以及多方滲透、政府服務(wù)監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營機(jī)制。此外,在整治修復(fù)的具體模式和路徑上,則可以采用發(fā)展權(quán)益開發(fā)模式、指標(biāo)開發(fā)模式和資源再開發(fā)模式對當(dāng)前的農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)以及鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)和風(fēng)貌提升賦能。