論東北亞能源市場一體化存在的問題及應(yīng)對之策

張晏玱　張旭東

[關(guān)鍵詞]東北亞地區(qū)；能源安全；能源合作；能源市場一體化

[中圖分類號] P754.1 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1002-2007（2023）02-067-09

[收稿日期]2022-02-05

[作者簡介]1.張晏玱，大連海事大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向為國際法、海洋法；2.張旭東，大連海事大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向為國際法、海洋法。 （大連116026）

當(dāng)前，為確保能源安全，我國的視野逐漸聚焦在推動亞洲區(qū)域內(nèi)各國能源互聯(lián)，其中東北亞地區(qū)是最具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)之一。東北亞地區(qū)是指中國、蒙古、俄羅斯遠東及西伯利亞地區(qū)、韓國、朝鮮和日本六國，這其中有世界上主要的能源資源國和能源消費國，但與歐洲和北美地區(qū)相比，受各個國家能源安全政策變動和政治外交關(guān)系動蕩的影響，東北亞地區(qū)能源市場一體化存在滯后性與不確定性。東北亞各國已經(jīng)開始認識到建設(shè)一體化區(qū)域能源市場的重要性，然而，雖有良好的發(fā)展機遇，但地區(qū)能源合作受到了東北亞復(fù)雜地緣政治環(huán)境的極大制約。在這一背景下，推動?xùn)|北亞能源市場一體化需要法律進行引領(lǐng)，構(gòu)建一套可行的法律體系，從法律制度上進行規(guī)范，為后續(xù)進一步合作奠定基礎(chǔ)。

一、問題的提出與背景

東北亞域內(nèi)各國在能源方面的條件比較復(fù)雜。現(xiàn)階段，域內(nèi)各國存在較大的能源需求，但受限于政治和經(jīng)濟等因素，東北亞地區(qū)尚未建立起統(tǒng)一的能源市場。區(qū)域內(nèi)部所具備的能源供求關(guān)系、區(qū)域外的能源安全問題，以及區(qū)域一體化的流行趨勢都指向了建立一體化的東北亞能源市場這條道路。

（一）東北亞能源市場現(xiàn)狀

長期以來，建立共同能源市場，實現(xiàn)能源市場一體化是東北亞各國的愿景。然而，域內(nèi)國家情況各異，可能對區(qū)域能源市場的整合造成限制：在地理面積方面，中俄幅員遼闊，而日韓朝面積狹小；在經(jīng)濟狀況方面，日韓已經(jīng)步入發(fā)達國家行列，而中俄朝蒙還屬于發(fā)展中國家，尤其是朝鮮，受到以美國為首的多國制裁，經(jīng)濟基本處于封閉狀態(tài)，發(fā)展艱難；在政治制度方面，中朝是社會主義國家，日韓俄蒙則實行資本主義制度，這可能導(dǎo)致各國的能源市場結(jié)構(gòu)和監(jiān)管政策等存在差異；在自然資源方面，俄羅斯和蒙古的資源稟賦高，日韓的資源儲量少，中國（東北地區(qū)）的石油、煤炭和天然氣儲藏豐富且有大量的可再生能源尚未開發(fā)，朝鮮礦產(chǎn)資源豐富，但由于電力不足，資源并未充分開發(fā)；在能源需求方面，俄羅斯和蒙古所產(chǎn)的能源除滿足自給外還可用于出口，中日韓的能源需求大，需要進口，朝鮮則需要先解決電力短缺問題。盡管如此，六國之間也存在很多有利于能源市場一體化的優(yōu)勢，如地理位置彼此靠近，方便能源的傳輸；整個地區(qū)在能源需求、能源結(jié)構(gòu)和能源技術(shù)上存在高度互補性；在經(jīng)濟合作和共同發(fā)展上具有普遍的合作意愿；以及已經(jīng)開展了若干能源合作項目或倡議等。

東北亞地區(qū)還沒有形成能源實體市場，長期貿(mào)易依舊是以能源貿(mào)易為主要形式；中日俄三國雖然已經(jīng)建立起能源金融市場，但發(fā)達程度有所欠缺，尚不能對區(qū)域能源定價產(chǎn)生影響。

盡管東北亞各國具備地理位置相近、運輸成本低等優(yōu)勢，但在過去很長一段時間內(nèi)，東北亞的能源需求國之間發(fā)生的能源競爭多于合作，能源供應(yīng)國與能源需求國之間尚未形成持續(xù)且穩(wěn)定的能源貿(mào)易和投資。以中日韓三國為例，三國各自運用國家力量，力求確保本國的能源安全，在能源市場上進行惡性競爭，如中日“安大線”與“安納線”之爭。即使三國存在合作的意向，但缺乏明確清晰的能源合作機制，也不具備明了且全面的指導(dǎo)方針。目前，中日韓三國間石油產(chǎn)品貿(mào)易量較少，原油和天然氣的貿(mào)易量更少，三國間較高的能源進口關(guān)稅和多種能源非關(guān)稅壁壘不利于區(qū)域內(nèi)的能源貿(mào)易往來。盡管東北亞地區(qū)能源資源豐富，但尚未打破市場的隔離狀態(tài)，未建立起統(tǒng)一的區(qū)域能源市場，區(qū)域能源市場一體化進展緩慢。

（二）東北亞能源市場一體化的必要性

1.區(qū)域內(nèi)部的能源供求關(guān)系是根本動力

東北亞地區(qū)是亞洲經(jīng)濟與文化最發(fā)達的區(qū)域，也是全球經(jīng)濟發(fā)展格局中經(jīng)濟最活躍、能源需求較大的地區(qū)之一。2018年，中日韓三國一次能源的消費量總增長率為30.2%，遠遠超出其他地區(qū)的能源消耗增長率。與此同時，俄羅斯和蒙古的能源過剩，迫切需要開辟更多的能源出口通道。域內(nèi)國家的能源供求關(guān)系是推動?xùn)|北亞區(qū)域能源市場一體化的根本動力。通過降低收入彈性和提高價格彈性的方式將能有效緩和能源需求增長帶來的沖擊，能源市場一體化有利于提高東北亞各國在滿足能源需求方面的靈活性，進而幫助減輕經(jīng)濟增長所帶來的能源需求壓力。

2.區(qū)域外能源溢價與能源安全風(fēng)險是助力

在東北亞六國中，中日韓對能源的需求日益增加，依賴于海外進口，但卻面臨著“亞洲溢價”等不平等待遇。東北亞地區(qū)能源市場一體化可以有效促進六國的能源合作，避免惡性競爭，共同維護市場穩(wěn)定，作為一個集體在國際能源市場上統(tǒng)一發(fā)聲和行動，利用市場機制來提高整個區(qū)域在全球能源市場中的競爭力，從而提升能源定價權(quán)，消除“亞洲溢價”。此外，中日韓三國的能源進口主要通過陸路（中國）和海路（中日韓）進行運輸。在陸路方面，途經(jīng)中亞的運輸線面臨著政治局勢復(fù)雜、宗教勢力橫行與政府更迭頻繁的風(fēng)險；在海路方面，運輸線均需經(jīng)過馬六甲海峽和南海地區(qū)，復(fù)雜的主權(quán)爭端、頻繁出沒的海盜等威脅著海上能源運輸線的穩(wěn)定。

3.區(qū)域一體化的召喚

東北亞能源市場一體化不但可以打通六國之間的電力交易壁壘，還能夠?qū)①Q(mào)易范圍延伸到其他能源類型。除進行能源貿(mào)易合作外，東北亞各國還可以采取投資合作與協(xié)定合作等方式，提高六國之間的信息溝通和互相理解，緩和多邊合作帶來的惡性競爭和博弈的情勢，確保域內(nèi)六國作為利益共同體的利益，共同抵御來自國際能源價格波動等類似市場風(fēng)險的消極影響。這樣一來，各國可以在能源這一具體領(lǐng)域中達成多邊機制合作，以此來推動?xùn)|北亞多邊安全機制建設(shè)、東北亞區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展和東北亞區(qū)域一體化進程。同時，東北亞作為東亞地區(qū)次區(qū)域（Sub-region），東北亞地區(qū)的能源市場一體化肩負著推動?xùn)|亞地區(qū)能源市場發(fā)展的責(zé)任。東北亞地區(qū)的能源市場一體化及能源合作將成為日后整個東亞地區(qū)能源市場整合的基礎(chǔ)和經(jīng)驗?zāi)０澹⒃诤献鞣€(wěn)定后逐步擴展到東盟十國，甚至將南亞的印度等國也吸納進來。

4.國內(nèi)國際雙循環(huán)的需要

2020年5月14日，中國中共中央政治局常委會召開會議，在分析新冠疫情防控形勢的同時，首次提出構(gòu)建“國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”。所謂國內(nèi)國際雙循環(huán)，簡單來說，就是要既開發(fā)國內(nèi)市場，又拓展國際市場，兩方面相互促進。經(jīng)濟發(fā)展，能源先行。在雙循環(huán)背景下，一方面，我國能源行業(yè)需要提高產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，大力推動科技創(chuàng)新和技術(shù)攻關(guān)，打通阻礙國內(nèi)能源市場化配置的關(guān)卡；另一方面，也亟需協(xié)同東北亞各國，推動區(qū)域能源市場的整合，消除地區(qū)能源流動的障礙，減少各國的國家干預(yù)，為技術(shù)、資金和人員管理在國家和企業(yè)間的流動提供良好的環(huán)境。

二、東北亞能源市場一體化面臨的法律挑戰(zhàn)

東北亞能源市場一體化作為東北亞能源合作的長期目標(biāo)，能夠?qū)崿F(xiàn)兩個作用：一是確保區(qū)域內(nèi)能源供應(yīng)充足且穩(wěn)定；二是鼓勵自由競爭以降低能源價格（需要防止過度壟斷）。但目前東北亞能源市場一體化進展緩慢，且面臨不少挑戰(zhàn)。

（一）缺乏多邊協(xié)定和協(xié)調(diào)機構(gòu)

很多年前就有人提出過建立東北亞能源合作機制的建議或倡議，東北亞各國長期以來也一直在探索建立區(qū)域能源合作協(xié)調(diào)機制，如1997年發(fā)起了東北亞天然氣和管道論壇、2004年確立了“東盟10+3”框架下的能源部長年度會議機制、2006年召開了中日韓美印五國能源部長會議、2007年簽署了《東亞能源安全宿務(wù)宣言》等。然而，如上所述的區(qū)域能源合作機制皆為官方或非官方論壇，所能提供的信息交流功能有限，在對區(qū)域能源合作產(chǎn)生實際推進方面有所欠缺。迄今為止，東北亞尚未建立起覆蓋全區(qū)域、專門性的能源合作機制，也未形成區(qū)域性的制度安排。這導(dǎo)致在能源合作的進程中，雙邊合作發(fā)展較快，多邊合作則相對滯后。

在多邊層面，朝鮮處于相對封閉的狀態(tài)，其他東北亞國家則參與了多個綜合性國際機制，涉及包括能源在內(nèi)的廣泛的戰(zhàn)略、政治、經(jīng)濟問題，如亞洲開發(fā)銀行、亞太經(jīng)合組織、東盟+3、亞洲合作對話、亞太清潔發(fā)展與氣候伙伴關(guān)系、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、亞歐會議、博鰲亞洲論壇、東亞峰會、八國集團、二十國集團、東北亞經(jīng)濟論壇和上海合作組織等。此外，域內(nèi)國家還參與了若干專門的能源機制，綜合性的如亞太能源研究中心、東北亞能源合作組織、能源憲章組織和國際能源署等，關(guān)注具體特定種類能源的如：聯(lián)合石油數(shù)據(jù)倡議、東北亞天然氣與管道論壇、天然氣輸出國論壇（石油和天然氣），全球環(huán)境專家網(wǎng)絡(luò)（電力），國際可再生能源署（可再生能源），國際大壩聯(lián)合會（水能），世界核能發(fā)電協(xié)會（核能）等。

然而，上述組織或項目多數(shù)為協(xié)調(diào)型和對話型，因而不具有法律約束力。

在雙邊層面，東北亞國家間開展了大量合作，如中俄西氣東輸工程、中俄原油管建設(shè)、中俄天然氣和煤炭合作等，日俄“薩哈林-1號”和“薩哈林.2號”項目等，韓俄天然氣供應(yīng)和礦產(chǎn)聯(lián)合開發(fā)等。然而，以上實踐都是針對單個項目簽訂獨立的合同或協(xié)議，并沒有締結(jié)全面的能源合作協(xié)定。

東北亞地區(qū)尚不存在覆蓋全區(qū)域的專門的能源合作機制。現(xiàn)有的中日韓合作、大圖們江倡議以及東北亞天然氣與管道論壇是較少的東北亞地區(qū)能源合作機制中較有代表性的。前兩者均是官方合作機制，具有綜合性，后者則是關(guān)注天然氣領(lǐng)域的民間機制。實際上，這類多邊能源合作機制很少能夠取得實質(zhì)性進展，主要起到進行論壇研討和提出政策建議的作用。整體來看，東北地區(qū)的能源合作在類型上，雙邊合作居多，多邊機制較少，涵蓋域內(nèi)六國的整體機制尚未建立；在合作領(lǐng)域上，多集中于傳統(tǒng)能源特別是油氣資源的勘探、開發(fā)和運輸?shù)龋瑢稍偕茉吹膬洹⒓庸さ汝P(guān)注不足；在合作參與方上，主要涉及中日韓俄，偶爾涉及蒙古，朝鮮幾乎不參與合作；在合作保障上，協(xié)定多為軟法性質(zhì)，少見拘束力強的協(xié)定。

多邊能源合作機制比雙邊合作機制在解決問題方面，成本更低，風(fēng)險更小。只有建立起正式的、制度化的合作機制，東北亞地區(qū)才能超越目前以雙邊為主的能源合作形勢，走向能源區(qū)域市場一體化的道路。多邊能源合作機制需要制度保障，但由于歷史原因?qū)е聳|北亞各國相互間信任感不足，使該地區(qū)尚無多邊能源合作協(xié)定，其結(jié)果是造成東北亞地區(qū)缺乏能夠?qū)δ茉纯碧健㈤_采、運輸及其生態(tài)環(huán)保等合作領(lǐng)域進行規(guī)范和約束的統(tǒng)一有效的多邊法律機制。

總體來看，就市場一體化程度而言，東北亞地區(qū)進展緩慢，遠不及歐洲和北美。東北亞地區(qū)未能建立起正式的能源合作機制，也不存在一個囊括域內(nèi)各國的跨國能源機構(gòu)，缺乏促進能源發(fā)展協(xié)調(diào)和啟動多邊能源對話的機制。這限制了區(qū)域合作的擴大化，不利于跨國互惠能源項目的開展，嚴重制約了東北亞能源市場一體化的進程，也阻礙了更進一步的能源合作。

（二）能源安全問題突出

在國際能源合作的背景和趨勢下，能源安全問題對于能源出口國實質(zhì)上是能源主權(quán)安全，對于能源消費國實質(zhì)上是能源供應(yīng)安全。能源主權(quán)具體表現(xiàn)為各種能源權(quán)利，包括核心權(quán)利和可讓與權(quán)利兩種。對于前者，應(yīng)當(dāng)堅決保留，不容他國染指；而對于后者，可以在符合利益的前提下進行適度開放。

具體到東北亞地區(qū)，域內(nèi)六國的能源安全考量不一：俄羅斯和蒙古是能源凈出口國，關(guān)注需求安全，對出口渠道形成“路徑依賴”，需要穩(wěn)定持久的能源消費市場，最關(guān)心出口通道的穩(wěn)定性和出口渠道的多樣性，傾向于盡可能地提高能源出口價格，并吸引他國資金以改善境內(nèi)能源基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。日韓兩國是能源凈消費國，重視供應(yīng)安全，擔(dān)心能源供應(yīng)鏈條的中斷與成本的提高，追求能源來源的穩(wěn)定性和進口成本的低廉性，力圖擴寬進口渠道。中國的情況比較特殊，一方面東部沿海地區(qū)能源需求旺盛，亟需從其他區(qū)域（包括東北亞地區(qū)）獲得廉價且穩(wěn)定的能源供應(yīng)；另一方面中國東北等地區(qū)還有大量的可再生資源尚未開采，如果能夠得到外國技術(shù)和資金的支持，就可以將多余的能源用于出口。因此，中國既是能源消費國又是潛在的能源出口國。朝鮮的能源資源豐富，如煤炭、石油等儲藏量不低，但尚未得到充分開發(fā)，其國內(nèi)電力供應(yīng)不足。此外，盡管朝鮮不能作為能源出口國，但卻可以成為能源通道國，例如韓國和日本從俄羅斯進口電力，建立起經(jīng)過朝鮮的跨國電網(wǎng)是成本最低的方式。

基于此，在東北亞地區(qū)，零和博弈不僅存在于能源進口國之間的能源之爭（例如中日“安大線”與“安納線”之爭），也存在于能源出口國與進口國之間，甚至這兩種情況下的零和博弈相互促進，最終對區(qū)域能源合作的有效推進產(chǎn)生消極影響。

（三）區(qū)域能源合作的法律規(guī)制缺失

在法律規(guī)制方面，能源合作主要依靠國際條約、國際慣例，以及各方協(xié)定加以調(diào)整。從學(xué)理的角度分析，國際能源的合作主要依靠進口或出口能源產(chǎn)品，即所謂貿(mào)易式合作；通過新能源開發(fā)、節(jié)能技術(shù)、能源與環(huán)境技術(shù)等無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，如技術(shù)、經(jīng)營方法和管理經(jīng)驗等，即所謂協(xié)定式合作；通過對外直接投資，包括各項資源轉(zhuǎn)移，即所謂投資式合作。就我國而言，除了對與能源相關(guān)的項目進行直接投資，我國當(dāng)前參與的多邊能源合作大多將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及制造業(yè)作為著眼點，運用資本的手段較為單一，在其他領(lǐng)域的經(jīng)濟合作缺乏切實有效的措施。目前，以石油貿(mào)易為主的初級合作方式仍然是東北亞能源合作的主要方式，區(qū)域能源共同市場等更有效的合作方式尚不曾展開。此外，盡管俄羅斯和蒙古的能源資源豐富，但也面臨著基礎(chǔ)設(shè)施落后、缺乏技術(shù)和資金等困境，因此僅僅依靠貿(mào)易式能源合作，并不能大幅降低能源進口成本，也無法實現(xiàn)區(qū)域能源市場一體化。

（四）缺少爭端解決機制

能源領(lǐng)域資本密集，風(fēng)險較大，爭端本身往往也異常復(fù)雜，涉及的標(biāo)的額特別巨大，目前尚缺乏專門針對能源互聯(lián)互通方面的爭端解決機制。在現(xiàn)有國際規(guī)則下，針對不同的能源合作方式可以適用不同的爭端解決方式，如WTO確立的爭端解決機制可以適用于貿(mào)易式合作，而雙邊協(xié)定中確定的爭端解決機制可以適用于協(xié)定式、投資式合作。此外，在《能源憲章條約》（The Energy Charter Treaty）《華盛頓公約》（Convention on International Trade in EndangeredSpecies of Wild Fauna and Flora）《漢城公約》（The Convention Establishing the MultilateralInvestment Guarantee Agency），以及部分雙邊投資條約以及區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定中確定了諸如國際投資爭端解決中心等仲裁機構(gòu)，在投資以外的貿(mào)易、工程則由傳統(tǒng)的國際仲裁機構(gòu)根據(jù)相關(guān)國際條約進行處理。總體而言，現(xiàn)存的爭端解決機制能夠解決一部分問題，但在實際案例的處理中也可以看出這些機制存在的不足，如WTO爭端解決機制的運用可能使得糾紛的處理過程漫長，利用國際投資爭端解決中心（ICSID）解決投資爭端可能會出現(xiàn)因為“一裁終局”導(dǎo)致結(jié)果的不公正。

三、東北亞能源市場一體化的合作路徑及其法律問題

推動?xùn)|北亞能源市場一體化，需要充分利用多重合作路徑，在構(gòu)建東北亞能源互聯(lián)網(wǎng)的法律框架時，應(yīng)當(dāng)針對每一種能源合作方式制定詳細的規(guī)定，創(chuàng)造良好環(huán)境，促進各國發(fā)揮各自優(yōu)勢，通過各種方式實現(xiàn)能源領(lǐng)域的合作，為各國在能源貿(mào)易、能源投資等領(lǐng)域的合作保駕護航。但當(dāng)前，不同合作方式仍然存在不同程度的問題。

（一）貿(mào)易式合作

目前，貿(mào)易式合作主要在WTO法律框架內(nèi)進行，在能源貿(mào)易合作中存在兩大問題：

1.缺乏針對能源貿(mào)易特征的專門規(guī)定

在WTO框架下，能源貿(mào)易可以同時被《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Tariffs and Trade，簡稱GATT）和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Trade in Services，簡稱GATS）的規(guī)則所覆蓋。

GATT覆蓋了全部商品貿(mào)易，這顯然適用于所有的化石燃料能源（如石油、天然氣和煤炭）貿(mào)易，這些能源占據(jù)了全球一次性能源的80%以上。在GATT中，并沒有針對能源貿(mào)易作出專門的規(guī)定，而是適用一般的商品貿(mào)易規(guī)范，與能源貿(mào)易相關(guān)的規(guī)定包括：最惠國待遇原則（第1條）、國民待遇原則（第3條）、關(guān)稅減讓與約束原則（第2、28條）、一般禁止數(shù)量限制原則（第11、12、13、14、18.2條）、過境自由規(guī)則（第5條）、國營貿(mào)易規(guī)則（第17條）、一般例外條款（第20條）、安全例外條款（第21條）、發(fā)展中國家例外條款（第18條）以及區(qū)域安排例外條款（第24條）。由于能源貿(mào)易與普通商品貿(mào)易存在多方面的區(qū)別，如更多的國家干預(yù)、更大的貿(mào)易壁壘、更嚴重的路徑依賴、更緊密的環(huán)境聯(lián)系、更強的壟斷特征，導(dǎo)致GATT在能源貿(mào)易方面的適用性不強。

按照GATS對服務(wù)貿(mào)易的規(guī)定，國際能源服務(wù)主要通過商業(yè)存在、跨境貿(mào)易以及自然人移動來提供。WTO《服務(wù)部門分類清單> （Services Sectoral Classification List）也沒有為能源服務(wù)設(shè)定單獨的、完整的條目，僅包括3個直接與能源相關(guān)的分部門：與采礦業(yè)有關(guān)的服務(wù)、與能源分銷有關(guān)的服務(wù)以及通過管道進行的燃料運輸服務(wù)。此外，能源所涉及的一些并非為能源產(chǎn)業(yè)獨有的服務(wù)活動則分散于其他服務(wù)部門，如建筑、咨詢、貿(mào)易服務(wù)及工程服務(wù)。GATS和GATT產(chǎn)生于不同的時期，兩者針對的重點不同，且在相同原則適用方面存在差異，所以不能確定具體應(yīng)該適用何種規(guī)則。在通常情況下，各國會依照自己不同階段的利益需求來決定規(guī)則的選用，然而這會導(dǎo)致規(guī)則適用出現(xiàn)混亂。

2.各國國內(nèi)可再生能源措施及相關(guān)政策導(dǎo)致貿(mào)易壁壘

國際社會目前，還沒有專門針對可再生能源的國際規(guī)則，但有些WTO規(guī)則可以適用于可再生能源貿(mào)易，包括GATT非歧視待遇原則、GATT一般例外條款、《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》《補貼與反補貼措施協(xié)定》的補貼規(guī)定等。但涉及可再生能源的爭端也凸顯出WTO對可再生能源的規(guī)制不足，相關(guān)規(guī)定比較滯后，比如在界定“相似產(chǎn)品”方面，由于可再生能源與非傳統(tǒng)能源用途相同或可以相互替代，故一國為保護環(huán)境而區(qū)別對待可再生能源與傳統(tǒng)能源就可能涉嫌違反WTO規(guī)則；再如在補貼方面，《補貼與反補貼措施協(xié)定》極難適用于政府干預(yù)甚多的能源市場；此外，GATT的環(huán)境例外條款門檻過高，難以真正支持各國的可再生能源政策。

總的來看，WTO現(xiàn)有法律規(guī)則對于可再生能源領(lǐng)域的規(guī)制表現(xiàn)出滯后性，各國紛紛頒布國內(nèi)法并輔以政策支持予以規(guī)制，如《中華人民共和國可再生能源法》（2009年修訂）中規(guī)定了固定電價制度、招標(biāo)制度、配額制度以及其他激勵制度。一方面，這些制度的規(guī)定能夠?qū)鴥?nèi)可再生資源的發(fā)展起到促進作用，但另一方面，可能對外國企業(yè)造成歧視，從而引發(fā)貿(mào)易摩擦。

（二）投資式合作

投資式的能源合作模式是構(gòu)建全球能源互聯(lián)網(wǎng)過程中所涉及的一種國際能源合作方式，意即要求對可再生能源進行投資。可再生能源并不像傳統(tǒng)能源那樣具有強烈的地緣政治影響，敏感度相對較低，相關(guān)方合作的意愿也大，因此可以作為區(qū)域能源市場一體化的先行領(lǐng)域，加強區(qū)域各國的交流與互信，搭建起進一步合作的基礎(chǔ)和平臺。目前可再生能源投資方面存在的問題主要有：由信息不對稱導(dǎo)致的投資者投資行為受限，以及東道國政府國有化、征收、資金匯兌、歧視性待遇等外國投資者可能面臨的風(fēng)險。在能源投資領(lǐng)域還存在政治風(fēng)險。能源投資項目中的投資者可能要面臨東道國無法預(yù)知的環(huán)境法規(guī)的變動，即東道國政府以保護環(huán)境的旗號保護國內(nèi)競爭者。

（三）協(xié)定式合作

能源的協(xié)定式合作涉及能源技術(shù)貿(mào)易、能源服務(wù)貿(mào)易、能源勘探、開采、新能源開發(fā)、能源與環(huán)境合作等內(nèi)容。協(xié)定式合作出現(xiàn)的爭端大體上可分為兩種類型：一是締約方對協(xié)定的具體條款進行不同的理解和解讀，由此對各自的權(quán)利和義務(wù)定位不清而產(chǎn)生分歧；二是締約方對協(xié)定條款的理解無異議，但因一方或多方不履行義務(wù)而產(chǎn)生糾紛。在國際能源協(xié)定式合作中，第二種爭端是主要的問題，即不履行協(xié)議后應(yīng)當(dāng)如何追究法律責(zé)任的問題。此外，國家出于對能源安全、公共政策、環(huán)境保護等方面的考量而決定改變協(xié)定的行為在國際法上具有合法性，國家不需要承擔(dān)法律責(zé)任。因此，與投資式合作相同，協(xié)定式合作也面臨國家征收和國內(nèi)政策變動等風(fēng)險。

四、推進東北亞能源市場一體化的具體建議

為促進東北亞區(qū)域能源一體化，東北亞各國需要從宏觀與微觀層面多頭并舉。在宏觀層面，應(yīng)構(gòu)建多邊合作機制以及“新能源安全觀”共識；在微觀層面，東北亞各國應(yīng)根據(jù)能源貿(mào)易的特性構(gòu)建新型能源貿(mào)易模式。更重要的是東北亞各國需要有一套爭端解決機制以解決能源貿(mào)易爭端。

（一）建立多邊合作機制

市場一體化需要一套完善的規(guī)則和激勵機制，以打破貿(mào)易壁壘并確保商品、服務(wù)和資本的自由流動。歐盟和北美的經(jīng)驗是，通過條約的形式協(xié)調(diào)締約國之間的能源生產(chǎn)與貿(mào)易，以法律框架來倒逼成員國增加市場開放份額，并不斷推動深層次能源產(chǎn)業(yè)合作的開展。東北亞能源市場一體化有助于實現(xiàn)東北亞經(jīng)貿(mào)、投資領(lǐng)域的一體化，需要聯(lián)合區(qū)域內(nèi)各國為能源互聯(lián)互通提供法律上的多邊合作框架。東北亞地區(qū)各國間由于存在領(lǐng)土爭端、政治阻礙與社會意識形態(tài)等問題，所以更需要一個區(qū)域法律框架來建立合作基礎(chǔ)，通過建立完善的法律規(guī)則引領(lǐng)、規(guī)范、保證各國在能源領(lǐng)域的合作，以對抗國家政治動蕩帶來的不穩(wěn)定因素。

多邊政府間能源合作組織能夠在幫助實現(xiàn)能源領(lǐng)域的共同利益方面發(fā)揮重要作用，可以促進信息共享、整合能源市場、解決價格波動以及幫助平衡能源生產(chǎn)國和消費國的利益。因此，東北亞地區(qū)還應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個正式的、常設(shè)性的國際機構(gòu)或組織來執(zhí)行和貫徹區(qū)域能源法律框架。建議參照《能源憲章條約》，六國簽訂一個多邊能源合作協(xié)定，建立起專門的東北亞能源合作組織。該組織可以建立起包括大會、高級委員會、部長理事會、秘書處和爭端解決機構(gòu)等在內(nèi)的若干子機構(gòu)，并創(chuàng)設(shè)相適應(yīng)的表決程序、議事規(guī)則、履行以及監(jiān)管等機制。在具體的合作范圍上，可以分領(lǐng)域逐步開展，先從低敏感度的可再生資源開發(fā)合作開始，逐漸擴展到電力、天然氣、煤炭和核能等領(lǐng)域。

（二）建立“新能源安全觀”共識

國際社會出現(xiàn)過三種能源安全觀，即片面能源安全觀、合作能源安全觀和新能源安全觀。新能源安全觀認為能源問題是全球性問題，能源安全具有普遍性、共同性和不可分割性，不能局限于單個國家，只能通過國際合作才能保證，應(yīng)當(dāng)避免能源問題政治化，并從人類社會可持續(xù)發(fā)展的高度來進行全方位、多層次和廣領(lǐng)域的能源合作。新能源安全觀超越了片面能源安全觀的局限和合作能源安全觀的不可持續(xù)，著眼于人類的共同利益，強調(diào)國際能源安全，將國家間的互利合作、能源技術(shù)的研發(fā)推廣體系與創(chuàng)建能源安全的和諧國際政治環(huán)境相結(jié)合，指出了最終解決人類能源問題的方向。

當(dāng)前，東北亞國家還普遍采取片面能源安全觀，強調(diào)自己國家的能源安全，呈現(xiàn)出零和博弈和“巴爾干化”的態(tài)勢，比如中日對俄羅斯輸電線的爭奪。即便是已有的部分能源合作機制，也沒有逃脫格局小、參與方少、范圍窄等桎梏。

東北亞能源市場一體化要求東北亞六國摒棄狹隘的片面能源安全觀和不可持續(xù)的合作能源安全觀，達成新能源安全觀的區(qū)域共識，并以其為指導(dǎo)，對現(xiàn)有能源貿(mào)易規(guī)則進行改造或建立起專門的能源規(guī)則，充分考慮能源生產(chǎn)國與能源消費國之間的利益平衡，以實現(xiàn)“可持續(xù)的國際能源安全”。此外，新能源安全觀的區(qū)域共識將使東北亞多邊能源合作中的各個成員國的行為更透明，更有預(yù)見性，也更有合法性，有助于東北亞各國摒棄以實力謀求安全優(yōu)勢的零和博弈思維，以能源領(lǐng)域的互信促進其他領(lǐng)域的合作，進而推動區(qū)域一體化，實現(xiàn)東北亞地區(qū)的和平與繁榮。

（三）建立新型能源合作模式

東北亞能源市場一體化最主要的障礙不僅包括關(guān)稅、非關(guān)稅壁壘這種普通商品市場一體化的障礙，更包括：第一，能源產(chǎn)業(yè)的壟斷；第二，能源交易方式以長期貿(mào)易合同為主，能源金融市場不完善。這兩點導(dǎo)致東北亞區(qū)域不能形成交易主體多元、競爭充分的石油和天然氣市場。因此在東北亞能源市場一體化法律框架構(gòu)建過程中，各國應(yīng)充分利用貿(mào)易式、投資式、協(xié)定式合作，豐富合作手段，在法律框架的引領(lǐng)下，提升各種合作方式的效率。東北亞地區(qū)可以從低敏感度的可再生能源領(lǐng)域開啟，以其合作成就促進政治上的互信和民間的好感，從而推動在能源領(lǐng)域合作和其他經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域合作的可能性。

具體說來，針對貿(mào)易式合作，除移植WTO基本貿(mào)易的規(guī)則外，東北亞地區(qū)還應(yīng)針對能源貿(mào)易做出新的改進，使其更符合能源貿(mào)易的法律特征，根據(jù)實際情況構(gòu)建適合本地區(qū)的法律機制，以開發(fā)能源貿(mào)易的巨大潛力；在可再生能源貿(mào)易和清潔能源貿(mào)易方面，各國還應(yīng)考慮其特殊性，作出相應(yīng)規(guī)定。針對投資式合作，東北亞地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立有效的信息公開機制，加強對能源投資領(lǐng)域特殊問題的關(guān)注，構(gòu)建穩(wěn)定、公開、合理的法律法規(guī)。同樣，針對協(xié)定式合作，一方面要注意保證國家能源主權(quán)，另一方面要公開國內(nèi)政策、法律信息，積極引進外商技術(shù)、資金。

令人欣喜的是，我國正不斷開放能源市場，放寬外商投資準入，全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，能源領(lǐng)域外商投資準入限制持續(xù)減少。自2018年起，我國全面取消了煤炭、油氣、電力（除核電外）、新能源等領(lǐng)域外資準入限制。

（四）建立爭端解決機制

由于當(dāng)前能源領(lǐng)域的爭端解決機制仍然存在不足，因此，在構(gòu)建東北亞能源市場一體化的法律框架時，東北亞地區(qū)應(yīng)當(dāng)對爭端解決機制的方式和程序做出規(guī)定。東北亞地區(qū)可以利用現(xiàn)有的爭端解決機制，針對不同的爭端類型，使用不同的程序：如針對貿(mào)易式能源合作，適用WTO爭端解決機制，基本程序包括磋商、斡旋、調(diào)解與調(diào)停、專家組審理、上訴機構(gòu)復(fù)審，對建議與裁決的執(zhí)行的監(jiān)督以及仲裁等；針對協(xié)定式和投資式合作，可交付地方法院、行政仲裁機構(gòu)或國際仲裁機構(gòu)，如聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會（UNCITRAL）、瑞士斯德哥爾摩國際商會仲裁院和解決投資爭端國際中心（ICSID）等。

此外，東北亞地區(qū)也可以在吸收現(xiàn)有爭端解決機制精華的基礎(chǔ)上，嘗試建立專門針對能源貿(mào)易的特別爭端解決機制，如創(chuàng)立東北亞能源特別仲裁機構(gòu)。該機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對區(qū)域各國的能源爭端享有充分的管轄權(quán)，其決定具有約束力。在仲裁員選任上，應(yīng)當(dāng)采取域內(nèi)與域外相結(jié)合的辦法：既要確保域內(nèi)六國的國民參與，也要聘任域外法學(xué)家以保證裁決的公正獨立。

五、結(jié)論

在構(gòu)建全球能源互聯(lián)網(wǎng)的大背景下，東北亞地區(qū)的能源合作目前以簽訂雙邊協(xié)定為主，未能建立起穩(wěn)定的多邊能源合作機制，能源市場一體化進展緩慢。究其原因，包括地區(qū)內(nèi)各國能源安全觀念的落后、缺乏多邊能源合作協(xié)定和政府間能源合作協(xié)調(diào)機構(gòu)、對能源合作方式的參與深度不足以及缺乏相應(yīng)的爭端解決機制等。作為全球最具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)之一，東北亞地區(qū)亟需補足以上短板，消除能源貿(mào)易和投資壁壘，提升各國能源市場互聯(lián)互通水平，促進資源的高效配置和市場深度融合。東北亞各國應(yīng)樹立“新能源安全觀”，充分利用貿(mào)易式合作、投資式合作、協(xié)定式合作等多重合作方式，消除貿(mào)易壁壘和壟斷等障礙，在區(qū)域內(nèi)建立多邊合作機制，推動能源市場一體化進程。

[責(zé)任編輯 李蔚]