“土地驛站”：農村集體經濟創新發展模式

河南省農村集體經濟創新發展調研組

2023年3月8日至9日，由河南省農業農村廳、河南農業大學等單位組成的調研組一行6人，赴河南省濮陽縣魯河鎮就發展新型農村集體經濟的情況進行調研。調研組認為，魯河鎮黨委、鎮政府組織創辦集體經濟組織聯合社，采用“土地驛站”模式推進土地適度規模經營、發展集體經濟的做法，充分發揮了“基層黨委責任主體、農民集體權利主體、種糧大戶生產主體、集體組織經營主體”等發展主體的積極性和主動性，形成了“鄉鎮黨委主導、集體組織自愿，整合鄉村資源、強化雙層經營，鏈接多元主體、維護各方權益，經營項目穩健、經營效果顯著”的特點，是一種新型集體經濟發展模式，是推進農業現代化的有益探索，經過機制和制度的完善，能夠在一定范圍內進行試點推廣。

一、魯河鎮“土地驛站”模式的基本經驗

濮陽縣魯河鎮為平原農業大鎮，轄47個行政村，總人口6.46萬人，耕地面積7.02萬畝。近年來，魯河鎮立足農業大鎮實際，圍繞“農”字做文章，以鎮集體經濟組織為主導、村集體經濟組織為主體，發揮鎮、村兩級農村集體經濟組織“統”的功能，建立“土地驛站”以儲備土地經營權，盤活農村土地資源，暢通生產環節，激活生產要素，開展農業社會化服務，推進了土地適度規模經營，促進了糧食增產、農民增收和農村集體經濟發展，在全面推進鄉村振興中充分彰顯了集體力量。

截至2023年2月底，魯河鎮的“土地驛站”儲備土地已達3.6萬畝，最大連片面積1426畝，最小連片面積200畝，年底目標是達4萬畝。2022年，集體經濟收入增加156萬元。魯河鎮股份經濟合作聯合社（以下簡稱鎮聯合社）自有土地100畝，擁有小麥收割機10臺、履帶收割機1臺、圓捆打捆機2臺、抓草機2臺、挖掘機1臺、無人植保機6臺、自走式穗莖兼玉米收獲機2臺等價值680萬元的農用機械。

（一）成立合作聯社，夯實統一經營組織基礎

2019年，魯河鎮完成了農村集體產權制度改革，全鎮47個行政村全部成立村股份經濟合作社（以下簡稱村合作社）。在此基礎上，鎮政府以自有100畝土地和400余萬元價值設備為基礎，以村合作社自愿加入為原則，成立了鎮聯合社。目前，全鎮47個村合作社全部加入鎮聯合社，成為鎮聯合社集體股東，為依托村集體經濟組織推進土地適度規模經營、發展集體經濟奠定了堅實的組織基礎（附組織架構圖）。

組織架構圖

（二）建立“土地驛站”，創造適度規模經營條件

依托47個村合作社，以耕地承包經營權自愿回流集體為原則，以鎮聯合社統一組織調度為核心，建立合作聯社土地臨時儲備站（即“土地驛站”），作為村合作社土地流轉服務平臺，由村合作社整合農村土地資源，實行規模化、集約化、專業化、市場化經營。目前，47個村合作社利用“土地驛站”儲備集中連片土地3.6萬畝。其中，最大連片面積1426畝，最小連片面積200畝。

（三）成立運營團隊，構建合作基礎運營工作機制

一是組建運營機構。鎮聯合社擁有村級集體股東47個，組建了包括1個綜合服務公司、4個片區子公司、8個服務隊以及1個專業培訓機構的綜合型服務平臺。組建了農機專業合作社和對外業務部，分片區開展經營服務，重點服務“土地驛站”，在農閑時節外出開展農機作業，增加集體經濟收入。

二是建立運營機制?！巴恋伢A站”模式就是由鎮政府、鎮聯合社和村合作社對各村農戶的土地確立一個合理的流轉價格，按照依法、自愿、有償的原則，接受農戶的經營權進入“土地驛站”進行儲備，待達到一定規模之后進行成方劃片，由村合作社采取多種形式開展適度規模經營活動。

三是組建服務團隊。鎮聯合社組建農業機械化服務、土地托管及流轉服務、養殖專業服務、農業廢棄物綜合利用服務、農業實用技術服務、農產品供銷服務、勞動力輸出服務、金融服務等8個服務團隊，開展全產業鏈的統一對接訂單、種植方案、農機調配、農資供應、產品銷售等服務，覆蓋農業生產全過程，提高了農業生產組織化程度。

（四）開展經營服務，建立統一經營服務體系

一是統一農資供應。由鎮聯合社牽頭，以全鎮7.02萬畝耕地為談判條件對接農資企業，以低于市場價格統一購買化肥、種子等生產資料。2020年以來，先后與河南心連心化工集團、山東史丹利集團、地豐肥業、綠豐種業等優質化肥種子企業合作，累計統購化肥5000噸、種子210噸，減少群眾支出132.9萬元，增加村集體經濟收入127.6萬元。

二是統一訂單種植。采取“鎮聯合社+村合作社+農民專業合作社+農戶”的模式，推廣優質小麥訂單種植。鎮聯合社與農家福種植農民專業合作社等龍頭企業簽訂協議，實施優質小麥種植推廣。2020年以來，全鎮累計種植優質小麥3.4萬畝，減少生產支出238萬元，增加村集體經濟收入68萬元。2023年2月9日，鎮聯合社和北大荒集團達成初步協議，計劃訂單種植1萬畝高產玉米。所有種子由北大荒免費提供，并高于市場價0.15元統一收購，每畝可增加村集體經濟收入50元。

三是統一農機服務。機械化服務團隊整合收割機、打捆機、播種機等大型農用機械422臺，組合農機手280名，為群眾和“土地驛站”經營的耕地提供機械化服務。2021年以來，實施秸稈打捆及綜合利用4萬畝，減少群眾支出40萬元，增加村集體經濟收入12萬元。2022年，鎮聯合社開展機械社會化服務，減少群眾支出60萬元，增加村集體經濟收入41萬余元。同時，利用農作物成熟時間差，鎮聯合社在商丘、周口等地開展機械收割作業，以工代練、服務生產，增加村集體經濟收入。

四是統一廢棄物資源化利用。采取“政府主導、合作社配合、企業經營、農戶參與”的多贏模式，推進秸稈回收綜合利用，實現了秸稈回收利用項目化，生態效益、經濟效益、社會效益同步提高。2022年，全鎮回收秸稈12500噸。鎮聯合社與濮陽綠源生物科技開發有限公司合作，鎮聯合社以廠房、電力設施等出資，濮陽綠源生物科技開發有限公司以資金、生產設備、輔助設備等出資，雙方按照2：8的比例持股和利潤分成，總投資2500萬元建設廢棄物處理廠，用以處理秸稈、雜草、廢木料、棍棒等農村生產生活垃圾，生產生物質燃料，變廢為寶，提高效益，美化農村環境。

（五）加強經營管理，不斷提高土地經營效益

一是實現了適度規模經營。在已有的儲備土地達到一定規模后，村合作社將連片成方土地以200～300畝作為一個網格進行劃分，根據實際情況確定流轉經營、自主經營、股份合作經營3種經營方式，助推適度規模經營。當前，網格式經營土地達3.6萬畝，占全域耕地的51.28%。其中，農戶自主經營6570畝，種糧大戶或農民專業合作社流轉經營24930畝，村集體經濟組織股份合作經營4500畝，分別占網格式經營土地總量的18.25%、69.25%和12.5%。

二是促進了現代農業發展?！巴恋伢A站”助推了土地規?；?、集約化經營，為引進現代產業發展項目奠定了堅實基礎。全鎮已經初步建成中藥材基地8000畝、綠化苗木2500畝、食用菌600畝、蘆筍等經濟作物5000畝，優勢特色種植成效顯著。2022年5000畝高標準農田建設項目落地魯河鎮，2023年擬實施1.35萬畝耕地土地平整及高標準農田核心區提質改造項目，落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略，提高產出效益。

三是實現了農民的節本增收。“土地驛站”模式使得農戶土地流轉由自發盲目流轉到規范有序流轉，土地流轉費由畝均500元提高到800元。鎮聯合社積極爭取上級農業優惠政策，開展多種形式的社會化服務，“土地驛站”經營主體每畝節約生產支出100元，有效提高了經營主體種糧積極性。同時，解放農村勞動力1萬人，增加務工收入3.6億元。

四是增強了集體經濟實力。鎮、村集體經濟組織通過農業社會化服務增加了集體收入。2022年，鎮聯合社生產服務營業額2643萬元，利潤315.8萬元。向47個村合作社分紅156萬元，平均每個村增加集體收入3萬元。村合作社通過統一經營服務可獲得2萬～15萬元收入，47個村全部實現有集體收入。其中，年收入10萬元以上的村10個，年收入5萬元以上的村14個。

二、魯河鎮“土地驛站”模式的優點與不足

（一）“土地驛站”模式的優點

一是發揮了黨委的領導作用，扛牢了鎮、村兩級主體責任。“土地驛站”模式是鎮黨委、鎮政府在濮陽縣農業農村局指導下勇于擔當、主動作為的積極探索；是鎮、村黨組織堅持以經濟建設為中心，落實“黨的農村基層組織應當加強對經濟工作的領導”“加快推進農業農村現代化，持續增加農民收入，不斷滿足群眾對美好生活的需要”“因地制宜推動發展壯大集體經濟，領導和支持集體經濟組織管理集體資產”的具體體現；是“協調利益關系，組織生產服務和集體資源合理開發，確保集體資產保值增值，確保農民受益”的生動實踐。

二是順應了農業現代化要求，推進了土地適度規模經營?！巴恋亓鬓D和多種形式規模經營，是發展現代農業的必由之路，也是農村改革的基本方向?！薄巴恋伢A站”模式是順應農業現代化的需要、推進土地適度規模經營的有益嘗試。從鄉（鎮）層面對土地、機械等資源和資產進行整合組織和規模化、集約化、專業化、市場化經營，實現經營效益的提升，對構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，促進農業轉型升級具有積極作用。

三是克服了“統”弱“分”強的缺點，完善了農村雙層經營機制。改革開放40多年來，我國絕大多數農村在“分”的經營上取得了喜人成績，但是在“統”的經營上出現了嚴重弱化的現象。魯河鎮聯合社采用“土地驛站”模式對土地進行統一經營，并組建了農機專業合作社和對外業務部，統一農資供應、統一訂單種植、統一農機服務、統一廢棄物資源化利用，克服了“統”弱的缺點，完善了雙層經營機制，促進了現代農業發展。

四是尊重了資產所有者權利，彌補了土地產權配置缺陷。按照“三權分置”制度的要求，農村土地的產權可細分為所有權、承包權和經營權，當前改革的目的在于鞏固集體所有權、穩定農戶承包權和放活經營權。在農業稅取消以后，農村集體的土地所有權權益基本失去了應有保障，在產權配置上出現了所有者主體虛置的問題。“土地驛站”模式彌補了這個缺陷，鎮、村集體經濟組織成為明確的代理人，對集體資產進行統一經營，農村土地集體所有的權益得到了利益上的體現。

五是鏈接了相關主體利益，實現了多元合作共建共營。魯河鎮聯合社積極發揮引導作用，通過村集體經濟組織把農戶聯合起來之后，又由鎮聯合社牽頭，充分利用所有者權能，與國有企業、民營企業、農民專業合作社、種田大戶等多元經濟主體進行聯合，共建形成農業產業化聯合體，并通過租金、利息、服務費、保險費和股金分成等形式，平衡和調節各相關主體的利益分配，實現了多元合作共營、風險成本共擔和利益收入共享。

六是提高了基層組織信譽，拓展了集體經營空間。魯河鎮“土地驛站”模式的建立與運行，不僅強化了基層黨組織的主心骨作用，提高了村“兩委”在群眾中的威信，而且使得集體經濟組織作為一個特殊法人的市場信譽有所提高，使之成為獨立的市場主體變為可能。同時，也為國有資本、金融資本和社會資本的進入創造了有利條件，提高了財政資金、國有資本、社會資本、金融資本形成良性閉環的可能性，拓展了集體經營空間。

（二）“土地驛站”模式的不足

一是需要進一步優化治理結構。對照“構建產權關系明晰、治理架構科學、經營方式穩健、收益分配合理的運行機制”的要求，“土地驛站”模式在治理結構等方面還存在著一定的問題。這是由于該模式涉及的經營主體較多，相互關系較為復雜，除了鎮聯合社與綜合服務公司、鎮聯合社與八大團隊之間的關系，集體經濟組織與農民專業合作社、種糧大戶和普通農戶之間的關系也需要進一步理順。否則，其內部管理費用和外部交易成本都比較高。

二是需要創新集體經濟實現形式。目前，魯河鎮集體經濟實現形式主要包括土地租賃、生產服務和居間服務等方面，比較單一。如何創新實現形式，更好地吸納財政資金并及時轉化為資產和資本，吸納更多的社會資本和金融資本在鄉村投入，進一步拓展集體經濟發展的空間，增強集體經濟發展的后勁，還有待在實踐中積極探索。

三是需要進一步完善收入分配機制。集體經濟的發展離不開各種要素的投入，包括人力、土地、資本、技術、信息、管理等方面，這些要素需要根據其地位和作用參與經營收入的分配，尤其是作為主要生產資料的農村土地的所有權和承包權、各種人員直接的勞動投入等。這些要素是價值創造的根本，需要在收入分配體系中占主體地位，需要在經營收入的分配中優先考慮，以建立完善科學的收入分配體系。

四是需要調動農村基層干部的積極性。當前，農村經濟工作是農村最重要也是最困難的工作，土地適度規模經營及集體經濟發展更是復雜艱難。由于多種因素的影響，鄉村基層干部工作能力和工作熱情與當前工作需要還存在一定差距。如何更好地調動他們的工作積極性、激發干事創業的活力，是最為緊迫的問題，需要采取各種激勵手段尤其是物質激勵手段予以解決。

三、完善“土地驛站”模式的建議

（一）優化集體經濟組織的治理結構

“土地驛站”模式下的鎮聯合社是由1個鎮級集體股東、若干個村級集體股東，1個綜合服務公司、8個專業服務隊及1個專業培訓機構共同組成的。隨著經營規模和經營范圍的不斷擴大，經濟合作主體可以發展更多，其組織結構、所有權結構和分配權結構更趨復雜，提升鎮聯合社的治理水平迫在眉睫。要以市場經濟為基礎，以公司制度為核心，以產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學為條件，參照企業治理模式，構建外部與地方政府協同、內部“三會”制衡的組織治理結構，完善多個主體的權利配置，圍繞要素投入和風險擔負合理地分配股權、履行職責、擔負責任、分享利益。

（二）探索集體經濟實現形式的多樣化

今年中央一號文件明確提出，探索資源發包、物業出租、居間服務、資產參股等多樣化途徑發展新型農村集體經濟。其中，資產參股是吸納外來資源、尋求社會合作、實現高質量發展的重要途徑。為此，需要引導農村集體經濟組織挖掘集體土地、房屋、設施等資源和資產潛力，根據不同的集體資產類型，依法利用股份制、合作制、股份合作制、引才招商、資產租賃等形式，積極參與產業融合發展，分類探索新型農村集體經濟的多種實現形式。

（三）建立科學有效的基層干部激勵制度

農村經濟尤其是集體經濟的發展離不開農村基層干部的辛勤付出，建立長效的激勵機制是一個不能回避的問題。農村基層工作點多、面廣、壓力大，經濟發展需要抽出專人長期抓、持續干，把經濟發展的成效與他們的經濟收入及晉位升級結合起來非常必要。建議組織人事部門按照有關規定，結合基層實際、參照外地做法，針對鄉村基層干部及農村集體經濟組織的主要管理人員，制定切合實際的薪酬分配制度和職級晉升制度，以激勵更多的基層干部積極投身集體經濟發展、帶領群眾致富的工作之中。

（四）構建完善的集體收益分配長效機制

集體收益是指集體經濟組織通過土地及其他集體資產所有權所獲得的服務性及盈利性收入，包括土地及資產的租金收入、股權收入、管理費收入、居間服務費收入等。這部分收入應該按照集體經濟組織的有關制度制定分配辦法，提交集體經濟組織成員討論通過。管理費收入可以用于村“兩委”的日常支出，居間服務費收入除了以一定比例用于包括村干部在內的居間人勞動服務報酬，其他收入應當全額用作集體公益事業基金（包括鄉村公共基礎設施建設、養老托幼保障、困難家庭補助、村莊環境治理、村莊文化建設等方面）和集體經濟發展基金（包括擴大經營規模，發展二、三產業等方面）。

（執筆人：河南農業大學張錕、劉寧、劉海濤）

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