海口市養老服務業的發展對策研究

李盛林 呂金虎 唐建榮

摘 要：近年來，海口市人口老齡化呈現速度增長過快、高齡化老人迅速增長的趨勢。作為海南省會城市，海口市的養老服務業發展起步落后于其他發達城市，相關養老設施建設不足，難以有效應對當地人口老齡化問題。本文通過調查與分析海口市養老服務體系的現狀，研究和借鑒廣州、上海等城市養老服務的先進經驗，并提出要對海口的養老服務業進行科學規劃布局、多渠道增加養老服務供給和資金投入、加強養老服務行業人才建設，以及大力推進智慧化發展等對策，以期健全多層次、多樣化的養老服務體系。

關鍵詞： 海口市；人口老齡化；養老服務；養老服務體系；智慧養老

本文索引：李盛林，呂金虎，唐建榮.<變量 1>[J].中國商論，2023（13）：-133.

中圖分類號：F719 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2023）07（a）--04

1 引言

第七次全國人口普查結果顯示，海口60歲及以上35.6萬人，占全市人口12.4%，比重增長2.35個百分點，其中65歲及以上25萬人，占老年人口8.7%，比重增長1.62個百分點。海口市人口老齡化呈現速度增長過快、高齡化老人迅速增長的趨勢，其未來養老服務發展的形勢日益險峻，社會養老面臨巨大壓力。

2 相關概念界定

2.1 人口老齡化

人口老齡化是指人口生育率降低和人均壽命延長導致的總人口中年輕人口比例動態減少、老年人口比例相應動態增長的過程和趨勢。人口老齡化有兩層含義：老齡人口相對增多，占比不斷上升；社會人口結構呈老齡化，社會進入老齡化階段。

2.2 養老服務

養老服務是指以滿足老年人身體、物質和精神等方面的需求為根本宗旨，為其提供必要的生活服務，主要解決養老中的“人”和“資源”問題[1]。

3 海口市養老服務業發展現狀

3.1 政策體系

2020年以來，海口先后推出各種相關政策措施以推動養老服務體系建設，如2020年出臺《海口市社區居家養老服務若干規定》，為社區居家養老服務社會化發展作出制度性安排；海口國民經濟和社會發展“十四五”規劃綱要提出：健全基本養老服務體系，新建一家醫養結合養老服務機構，在社區衛生服務機構試點推廣醫養融合服務，推動海口市社區和居家養老服務試點配套項目（二期）建設，完成設施、服務、流程等標準化更新改造，居家社區養老服務照料中心服務覆蓋率超過80%等。這些措施為海口推進街道、社區養老服務設施建設發展提供了政策導向。

3.2 資金投入

海口市各區通過合理分配使用，根據社區不同情況制定合適的政策，統籌使用養老服務業專項補助資金，持續加大養老服務業的資金支持，并加強養老服務資金管理，做到專款專用，切實發揮專項資金的使用效益。如：2019年，市財政向16家養老機構支持120.63萬元，有效降低養老企業建設運營成本；2021年，市財政投入800萬元對美蘭區三江鎮、大致坡鎮敬老院進行全面升級改造；投入340萬元對5個街道綜合養老服務中心進行新建（改造）；秀英區政府近年來相繼整合1000多萬元，對石山敬老院和東山敬老院基礎設施進行了升級改造，并每年對兩個敬老院投入管理費約129萬元，日間照料中心138萬元，居家養老工作投入管理費（含服務費）約300萬元。

3.3 完善設施

推進智慧養老服務建設，近年來建成和升級了海口市12349社區居家養老求助服務平臺，高水平打造海口市“互聯網+”智慧養老服務平臺建設。

（1）加強社區居家養老服務站和老年人日間照料中心的建設改造。截至2021年，海口全市已建有43個社區居家養老服務站和87家老年人日間照料中心，提供飲食、護理、娛樂、精神慰藉等綜合服務，以滿足轄區內老年人的需求。

（2）大力推進長者飯堂的建設。自2018年開展社區長者助餐服務試點工作來，海口4個區民政部門立足社區，在各社區養老服務中心全面鋪開建設長者飯堂共50家，旨在滿足老年人尤其是特殊困難老年人的助餐需求。

（3）完善社工站的建設。海口全市21個鄉鎮（街道）社工站于2021年6月正式全面運營，每個站配備3名專職社工為養老服務等領域提供服務。全市還成立了21個社工站志愿服務團隊，發展注冊志愿者851人，完成特色服務項目20個，并得到廣大社區老年人的認可。

4 海口市養老服務業存在問題及原因分析

4.1 存在問題

4.1.1 養老設施建設滯后

一方面，養老設施發展缺乏整體規劃。根據對海口市進行調研的結果，海口市雖然近年來制定出臺了城鄉規劃和相關專業規劃，但是未能在上述規劃中充分體現養老服務設施建設要求。在養老機構建設方面尚未制定專門規劃，全市養老機構的發展方向與定位、規模與服務內容、選址與布局等還未明確，一定程度上制約了養老機構的有序健康發展。另外，養老設施建設用地落實困難。海口四個區的主城區開發建設力度較大，能夠提供的用地已非常少。由于缺乏合適的建設用地，在海口市投資建設大型的社會養老機構難度較大，打擊了社會資本參與養老機構建設的積極性。同時，在街道、社區層面上的養老服務場所配套設施 嚴重不足，以至于各類社區養老服務項目難以落地。

4.1.2 社區養老服務發展受限

一是設施場地嚴重受限。由于對社區功能進行整體規劃時，大多數社區尤其是城鎮老舊小區，未將社區養老服務納入考量，其養老服務基礎設施相對簡陋，養老服務專用場所普遍不足，這實際上嚴重制約了養老服務的發展。二是服務功能不夠齊全。部分社區養老服務場所狹窄，服務功能不齊全，僅能提供最基本的就餐、娛樂休閑等服務，很少甚至根本沒有能力提供醫療、康復護理等更深層次的服務，無法滿足其多層次、多樣化、個性化的需求。三是服務平臺有待推廣。大多老年人對海口市12349社區居家養老求助服務平臺的知曉度不高，使用還不普遍。對全市老年人的信息情況掌握還不夠精準，一定程度上影響了社區養老服務工作的有效開展。

4.1.3 養老服務業水平不足

第一，從業人員綜合素質不高。目前海口市養老服務業的從業人員，大部分來自省內外進城務工人員和本市農村地區婦女，普遍年齡偏大，文化水平不高。同時，不少養老服務機構為了降低運營成本，對服務人員的專業培訓投入不足，致使其護理專業知識和技能較為缺乏，無法適應當前老年人需求的多樣化發展趨勢。第二，專業服務人才欠缺。區別于一般的服務業，養老服務工作具有強度高、責任重、壓力大、社會地位低和工資待遇差等特點，使得該行業難以招到專業技術水平高的長期性服務人員，嚴重缺乏養老服務專業人才，這已是養老服務業亟需解決的一大瓶頸問題。

4.2 原因分析

4.2.1 養老服務資金投入不夠

盡管海口在加大對養老服務業政府財政資金的支持力度方面做出了持續不斷的努力，但支持方向主要集中于海口市主城區，相較整個市的養老服務需求而言，海口市的養老服務體系的完善仍然需要足夠的資金去支持，一方面是養老服務設施缺乏資金投入，因政府和社會資本投入不足，市場配置資源作用不明顯，導致養老服務供給主體單一，難以支持養老服務體系建設和用地需求。另一方面是政府對養老服務業就業人員的財政支持力度不足，使養老服務行業人員缺乏就業動力。

4.2.2 智慧化養老服務水平有限

與上海、廣東等更為發達的地區相比，海口市智慧養老服務業的發展從總體來看仍不完善，智能健康養老產業尚未形成規模，智慧健康養老服務產品缺乏統一標準，不同產品與系統之間無法互聯互通，導致產品質量的參差不齊和有限資源的嚴重浪費[2]。同時由于缺乏相關技術、資金和人才，智慧健康養老產業發展速度緩慢，極易夭折在“搖籃”中。此外，我國當前智慧養老服務領域，包括安全監控、智能養老、行業監管和健康管理系統等方面，都缺乏頂層設計上的有效合作，不同地區不同平臺“各自為政”，存在彼此溝通不暢，功能重復，標準不一致等比較明顯的問題[3]。

4.2.3 養老服務專業人才供求失衡

目前，海口受過專業培訓的養老機構護理人員不及30%，有護理員職業資格證書的也不及33%。養老服務專業人才隊伍嚴重缺乏，各養老機構既難以增加護理型床位，也難以提供多樣化、多層次的養老服務。各高校及培訓機構的培養產出的專業人才遠不能滿足目前健康養老產業的需求，導致大部分養老服務人員學歷停留在初中、高中、職高水平，養老服務人員的服務意識、服務技能與專業素質總體偏低，導致其服務效率和質量大打折扣，無法適應老年人多樣化的需求，養老服務的水準存在較大的提升空間[4]。

5 國內養老服務業發展經驗借鑒

5.1 發展經驗

5.1.1 廣州市“大城市大養老”模式，打造“廣州樣本”

深化養老服務領域改革。第一，為有效引入社會資本參與養老服務建設，廣州市積極轉變政府職能，改進政府直接配置資源的方式，推進政事分開、管辦分離。第二，加快公辦養老機構社會化改革，充分發揮社會組織在養老服務行業的重要積極作用。第三，通過外包、專項合作等公建民營模式，向社會力量購買服務，有效增加養老服務供給主體。第四，制定5大類24項基本養老服務清單，提供助餐配餐、基本生活照料、日間托管等服務，以滿足老年人的個性化養老意愿和需求。第五，通過鼓勵大中專院校、技工院校開設養老服務相關專業，同時申請市本級福彩公益金專項資助以推動相關專業課程（教材）研發、實訓基地建設、學生獎學金和生活補貼的發放等手段來加大養老護理等專業人才培養和引進力度。此外，對中等職業教育中的老年服務與管理、老年健康管理等專業，給予全日制學生免學費政策扶持，也是大大降低專業人才培養成本，提高養老服務專業人才規模和數量的有效措施。

5.1.2 上海市智慧養老模式

上海作為最早呈現人口老齡化的城市，面臨著嚴峻的養老服務壓力。

為了有效應對嚴峻的人口老齡化問題，上海市打造了被歸納為“9073”的養老服務體系新格局，即上海市老年人口中90%選擇在家養老、7%選擇社區養老、3%則更傾向于機構養老。上海市養老服務具有智慧化、數據化和系統化的特點，從智能硬件、醫療健康、運營服務等關鍵步驟出發，結合政府管理、居家養老、社區養老以及機構養老等養老方式具體應用場景，以信息技術為媒介，推進物聯網、大數據、人工智能技術在健康養老領域的應用，實現多元主體與資源的有效對接，促進碎片化的養老資源相結合，從而向高水準和高效率的養老服務邁進。

如獲評“全國智慧健康養老示范街道”的上海長寧區北新涇街道、虹橋街道、天山路街道，通過打造養老顧問便民服務“智管家”，打通服務供需對接“最后一公里”，激發智慧養老市場發展“新動能”等智慧養老方式，其亮點值得海口市養老服務發展借鑒。

5.2 發展借鑒

5.2.1 鼓勵多元主體參與養老服務

社會力量參與到養老服務中，將充當政府與公眾溝通的橋梁，更好地協調好政府與公民之間的關系，完善政府獲取信息資源的途徑，提升各方主體的監督水平，促使各主體之間相互監督，工作內容相互承接，助力養老服務質量和效率的提升。因此，海口市可以學習廣州市“大城市大養老”的經驗模式，深化公辦養老機構運營管理模式改革。一是積極通過服務項目外包、專項合作等方式，向社會購買專業化的養老服務；二是推行公建民營，研究制定海口市《養老機構公建民營工作指引》，規范養老機構公建民營管理工作；三是推行政府與社會資本合作舉辦，如引入社會力量采取建設—運營—移交（BOT）等模式合作建設養老設施；四是進一步加強政策傾斜，實現公辦養老機構、經營性民辦養老機構與公益性民辦養老機構享受同等優惠政策，對本地、外地和境外投資者舉辦養老服務項目一視同仁，積極引進和支持國內外養老服務領域發達的企業或組織參與到海口的養老服務事業。同時，積極搭建發展平臺，助力企業發展擴大，促使社會力量成為海口市提供養老服務的主體。

5.2.2 加強智慧養老服務體系建設

借鑒上海市智慧養老服務模式，將海口市智慧養老服務中心著力打造新時代“互聯網+養老”模式，為全市老年人提供“點單式”智能養老服務，促進海口養老服務業再提升。海口智慧養老服務中心一方面可為全市老年人提供健康咨詢與管理、智能設備聯動、適老化產品體驗等一站式高效、便捷的“點單式”智能服務；另一方面，通過建立養老系統綜合數據庫集群，有利于有關信息和資源的整合，形成完整、準確、具時效性的養老大數據，實現養老服務、智能調度、數據采集、服務監測、質量指導等工作閉環，為政府加強對養老服務體系建設和研究制定各類政策提供有力的數據支撐。

6 完善海口市養老服務業的對策

6.1 科學規劃布局養老服務業

《海南省“十四五”民政事業發展規劃》提出：積極發展普惠性養老服務和互助性養老，完善居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，推動養老業和養老產業協同發展，優化供給結構、提升服務質量，滿足多樣化、多層次養老服務需求。要求到2025年底，每千名老年人口養老床位數32張，養老機構護理型床位占比不低于60%，全省實現培訓養老護理員達到1.5萬人次。海口市養老服務整體發展離上述目標仍存在較大差距，為達到上述目標，海口市政府要高度重視全市養老服務業發展的整體規劃布局。一要注重強化養老服務制度體系建設，制定并公布基本養老服務清單，涵蓋衣食住行，覆蓋老人全生命周期照護；二要規劃保障養老服務設施用地用房，在城市建設各類重要規劃中，認真規劃好養老服務設施的設置；三要優化完善養老服務設施網點布局，讓老年人“住得近”，探索符合海口市特點的養老服務供給模式。

6.2 多途徑增加養老服務供給主體和資金投入

充足的資金對養老服務質量和效率的提升至關重要。相較其他省會城市，海口仍是欠發達城市，經濟收入水平在全國經濟發展中較為靠后，資金短缺難以對高效的養老服務形成可持續性的有效支持，導致養老服務質量下降。再加上現階段海口市養老服務資金主要來自財政補貼，其他來源的資金較少，政府事實上承擔了較大的壓力，制約了社區養老服務的完善和優化。

為了推動構建一個可以有效滿足老年人多層次、個性化的養老服務體系，應立足于海口實際，持續增加政府的養老服務財政資金投入，同時通過多渠道融資緩解社區養老服務資金短缺的現狀，鼓勵各類養老服務主體參與到養老服務中來，針對不同需求的老年人提供免費與有償相結合的服務。社會力量的參與能夠協調好政府與公民之間的關系，完善政府獲取信息的途徑，加強各方主體的監督，充分發揮市場調節的作用，推進養老服務市場化發展。

6.3 加強養老服務業人才培育、培養和引進

根據海南國民經濟和社會發展“十四五”規劃綱要，海口市要充分利用省會城市教育培訓、專業人才等資源相對集中的優勢，加強養老服務社會工作專業崗位和專業人才隊伍的開發與培養，到2025年，計劃培訓1.5萬名養老護理員和1000名專兼職養老社會工作者，以期能夠為全市乃至全省的養老服務提供強有力的人才支撐，滿足日益增長的養老服務需求。

綜上，海口市養老服務存在嚴重的人才緊缺問題，海口市可學習借鑒廣州市的發展經驗：一是鼓勵和支持轄區內的各類中等職業教育及高等院校開設相關專業，增強養老護理等專業人才培育；二是加強對養老護理人員資格證書的重視，這樣能針對養老服務的發展提供廣泛的、專業的高質量服務；三是制定各類優惠扶持政策，大力支持相關院校切實抓好養老護理等專業人才的培育，同時，促進院校定期組織全市養老服務從業人員開展職業培訓和專項技能培訓； 四是充分利用海南自由貿易港建設人才引進政策和海口椰城優化人才計劃，加大養老服務緊缺人才的引進。

6.4 大力發展智慧化養老服務

不可否認，“互聯網+養老”推動養老服務智慧化已成為當今社會不可逆轉的大趨勢，而海口在這方面面臨著政府投入不足與監管力度不夠，以及老齡產業市場化發展嚴重滯后與市場規范制度缺乏并存等不足。為推動智慧養產業的發展，政府在政策、稅收上給予相關企業優惠支持其發展，讓更多企業參與進來。要明確在建設智慧養老服務體系過程中政府和市場的定位，通過“政府主導、企業建設、公眾參與”模式，促進海口智慧養老服務進一步發展。要緊抓“智慧海南”“智慧海口”的發展機遇，充分發揮養老與現代信息技術的協同作用，持續推動智慧健康養老產業發展，推進與戶籍、醫療、社會保險、社會救助等信息資源對接，實現養老機構間、養老機構與政府部門間信息平臺的互聯互通，打造一批街道、社區“智慧養老服務中心（站）”。

7 結語

人口老齡化已成為社會廣泛關注的現實問題，海口應立足自身發展現狀，積極應對人口老齡化，積極借鑒廣州市和上海市等先進養老經驗，大力培養養老服務專業人才和推進智慧養老服務發展，深化公辦養老機構社會化改革，不斷提高養老服務供給及服務質量，持續構建多層次、多樣化、個性化的養老服務體系，以積極應對海口市人口老齡化速度增長過快、高齡化老人迅速增長的趨勢。

參考文獻

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