黨的領導與國企法人治理結構探究

徐晴 張浩

摘 要：加強黨對國有企業的全面領導，是進一步深化國有企業改革、做強做優做大國有企業的根本保證。在深化國有企業改革過程中，要堅持把黨的領導和完善公司治理相統一，通過進一步完善國有企業“三重一大”決策制度，建立權責清晰、各司其職、各負其責、規范高效的決策運行機制，把黨的領導融入公司治理各環節，使黨組織發揮作用組織化、制度化、具體化，從而提高國有企業決策效率，實現國有企業的高質量發展。本文將從黨組織參與國企治理的角度，對其在國企治理中如何發揮作用進行陳述和探究。

關鍵詞：黨的領導；討論前置；國企法人治理結構

本文索引：徐晴，張浩.<變量 1>[J].中國商論，2023（13）：-168.

中圖分類號：F123.15 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2023）07（a）--04

黨組織參與公司治理是國有企業的一大特色。2017年，黨的十九大修改黨章，對國有企業黨組織定位進行了調整，將“政治核心”表述改寫為：“國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，把方向、管大局、保落實，依照規定討論和決定企業重大事項”。2022年，黨的二十大再次修改黨章，相關表述未發生變化。至此，對國有企業黨組織嵌入公司治理結構，予以了黨內最高層級文件的確認。這既是國企改革的重要突破，也意味著黨組織參與企業治理從“個人嵌入”到“組織嵌入”的重大轉變。

1 明晰概念：國有企業獨立法人

國有企業是對應我國國有經濟的一種企業分類，是指國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責的國有獨資企業、國有獨資公司以及國有資本控股公司，包括中央和地方國有資產監督管理機構和其他部門所監管的企業本級及其逐級投資形成的企業（中華人民共和國《國有企業境外投資財務管理辦法》第二條）。作為企業法人的一種，符合國家法律規定的法定條件的國有企業，且能夠獨立進行民事活動，并獨立承擔民事責任的，均可視其為國有獨立法人企業。

《中華人民共和國公司法》（2018年修正）明確規定：在公司中，根據中國共產黨章程的規定，設立中國共產黨的組織，開展黨的活動?！ǖ谑艞l）?！吨袊伯a黨國有企業基層組織工作條例（試行）》規定：堅持和加強黨的領導和完善公司治理相統一，把黨的領導融入公司治理各環節（第三條）。國有企業應當將黨建工作要求寫入公司章程，……落實黨組織在公司治理結構中的法定地位（第十三條）。可以看出，國有企業公司治理主體包括黨組織、股東（大）會、董事會、經理和監事會等。對應以上主體，國有企業應建立“一章”“三制”（“三重一大”決策制度、董事會授權制度、總經理授權制度）、“四規則”（黨組織、股東會、董事會、總經理辦公會的議事規則），對各個主體的權責邊界和議事規則進行清晰界定和描述。

基于以上基本概念的分析，黨組織在國有企業中的治理主體地位是如何逐漸形成的？在公司治理中如何發揮作用？

2 溯源歷史：從“政治核心”到“領導作用”

隨著有關國有企業黨建工作制度的陸續出臺，國有企業黨組織在決策過程中所處的地位和發揮的作用逐漸發生了深刻變化。由于篇幅限制，本文僅從黨的十八大以來的變化情況進行溯源和探究。

2.1 “討論前置”的提出

2013年10月，中央組織部、國務院國資委黨委印發了《關于中央企業黨委在現代企業制度下充分發揮政治核心作用的意見》，明確指出要發揮黨組織的政治核心作用。作為首份國企黨建文件，對黨組織定位依然采用了“政治核心”的表述。2015年6月印發的《黨組工作條例（試行）》規定：“黨組……在本單位發揮領導核心作用。”此部分內容是對當時黨章第四十六條的復述。但在第十五條規定：“涉及國家宏觀調控、國家發展戰略、國家安全等重大經營管理事項應當經黨組研究討論后由董事會或經理層作出決定。”這是就國企黨組職能權限首次作出規定，也是首次提出“討論前置”。

雖早在2010年發布的《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》中提出了“黨組織參與決策”，即規定：“董事會、未設董事會的經理班子研究‘三重一大事項時，應事先與黨委（黨組）溝通，聽取黨委（黨組）的意見。進入董事會、未設董事會的經理班子的黨委（黨組）成員，應當貫徹黨組織的意見或決定”（第十三條），但僅為“事先溝通”和“聽取意見”，也就是說在研究“三重一大”事項時，黨組織行使的僅僅是建議權。綜上對比，《黨組工作條例（試行）》的出臺，意味著國有企業黨組織職權發生了變化，即從建議權拓展為了部分決策權。

2.2 《關于深化國有企業改革的指導意見》與《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》的有關規定

2015年8月，中共中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對涉及國有企業黨建工作的表述與此前發生了變化，表述為“發揮企業黨組織政治核心作用”。2015年9月，中共中央辦公廳印發《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），該文件中涉及黨的建設工作的相關表述為“充分發揮黨組領導核心作用、黨委政治核心作用、基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用”，對黨組定位，再一次表述為“領導核心”。

由此可見，在推動國有企業改革的過程中，《若干意見》是作為《指導意見》的配套文件進行發布的。同時，《指導意見》中的有關表述，并未完全依據《黨組工作條例（試行）》，但本文認為，《指導意見》恰好表明了中央對于國企黨組織發揮作用的探索不是一步到位的，不同的頂層設計文件中的描述是有區別的，是不斷變化和發展的。

2.3 “討論前置”的延伸和拓展

2016年10月召開的全國國有企業黨的建設工作會議結束后不久，中共中央組織部、國務院國資委黨委印發了《關于印發〈貫徹落實全國國有企業黨的建設工作會議精神重點任務〉的通知》，其明確規定：“完善‘三重一大決策的內容、規則和程序，落實黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題前置程序的要求”。與此前印發的《黨組工作條例（試行）》相比較，該通知對“討論前置”的主體范圍和客體范圍都進行了擴展，適用主體由“黨組”擴展到“黨委（黨組）”，適用客體也進一步擴展到“三重一大”事項。此后，幾乎所有國有企業都逐漸構建了具體的決策機制，將黨委（黨組）以組織形式內嵌到公司治理結構中，同時把“討論前置”寫入了公司章程。

2.4 《中國共產黨章程》的修改和明確

2017年10月，在中共十九大修改的黨章中，對相關表述進行了再次調整：“國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，把方向、管大局、保落實，依照規定討論和決定企業重大事項。國有企業和集體企業中黨的基層組織，圍繞企業生產經營開展工作”。直至2022年10月，中共二十大修改黨章，相關表述未發生改變。至此，作為黨內最高層級文件，黨章對法人治理結構調整予以確認。根據中共二十大修改的黨章規定，主要出現了兩個方面的變化：一是將黨組織進行分類表述，在中共十九大修改黨章前，其只有“國有企業中黨的基層組織”這一種規定，因此，央企總部黨委也屬于這一類黨組織。而中共十九大修改黨章后，對黨組織類型劃分為兩類進行表述，即在原有基礎上將“國有企業黨委（黨組）”從“國有企業中黨的基層組織”單獨列出；二是對黨委（黨組）定位的表述再次進行了調整，即從“政治核心”變為“領導作用”，且在對基層組織的表述中也刪除了“政治核心”這一定位，但其職能的相關表述并未作出新的調整，依然是“圍繞生產經營開展工作”。

2.5 《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》的進一步明確和細化

2020年1月，中共中央印發了《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》），相關表述為：國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，……依照規定討論和決定企業重大事項（第十一條）。國有企業黨支部（黨總支）以及內設機構中設立的黨委圍繞生產經營開展工作，發揮戰斗堡壘作用（第十二條）。國有企業重大經營管理事項必須經黨委（黨組）研究討論后，再由董事會或者經理層作出決定（第十五條）。至此，對黨委（黨組）參與國有企業決策予以明確：凡是涉及重大經營管理事項的，在提交董事會和經理層進行審議決策前，必須提交黨委（黨組）進行前置討論。同時對國有企業黨支部（總支）及內設機構中設立的黨委的作用也進一步明確，即黨總支（支部）及內設機構中的黨委發揮的不是領導作用，而是戰斗堡壘作用，兩者有著本質區別。但是緊接著，《條例》規定：“具有人財物重大事項決策權且不設黨委的獨立法人企業的黨支部（黨總支），一般由黨員負責人擔任書記和委員，由黨支部（黨總支）對企業重大事項進行集體研究把關”。該規定明確了設立有黨支部（總支）的國有企業黨組織行使領導作用的三個必備條件：第一，有重大事項決策權；第二，不設黨委；第三，具有獨立法人地位的企業。以上三條為同時具備時方可由黨支部（黨總支）行使集體決策權力。

3 研究當下：發揮領導作用的條件和途徑

本文通過第一部分對中共十八大以來國有企業黨組織作用定位的溯源，對國有企業中不同類型黨組織發揮作用的制度依據，有了更加清晰的認知：黨委（黨組）性質的黨組織的領導作用是毋庸置疑的，雖不設黨委，但具有人財物重大事項決策權的獨立法人企業中的黨支部（黨總支），也應視作具有黨委（黨組）性質的黨組織，同樣發揮領導作用。

3.1 有企業黨委（黨組）（包括具有人財物重大事項決策權且不設黨委的獨立法人企業的黨支部、黨總支）與法人治理結構

在中共十八大之后，“討論前置”就已經確立了黨組織以組織形式融入國有企業治理，并與經營管理層分工行使決策權這一新模式。從公司治理角度來看，在對重大事項進行研究討論和作出決策時，黨組織的權限及其邊界如何設定呢？為確保決策程序完整，黨組織在行使權力時，應如何與經營管理層做到有效銜接呢？對此，本文認為可以作以下理解：

第一，黨組織享有的是部分決策權，最終決策仍由經營管理層作出。在“領導作用”這一定位下，根據現行規定表述，黨委（黨組）“依照規定討論和決定企業重大事項”，“黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題前置程序”?？梢?，黨委（黨組）主要是發揮把關定向的作用，盡管在一定程度上對決策產生重大影響，但并非作最終決策，而最終決策權仍屬于其他治理主體。中共十九大及中共二十大修改的黨章也作了明確規定，相關表述為國企黨委（黨組）發揮的是“把方向、管大局、保落實”的作用，但并未出現“作決策”這一表述。因此，黨組織和經營管理層分工行使決策權。也就是說，黨委會（黨組會）只把握企業經營大的原則不與國家和上級黨委大政方針相違背，在黨員不占多數（黨員必須無條件表達黨組織決定，因此黨員占多數的決策一定是與黨組織一致的，否則就是相關黨員違背黨內組織制度）的企業董事會、經理層等可能出現否決黨委會（黨組會）審議結果的情況，同時在其沒有違背國家大政方針的情況下，黨委會（黨組會）也無權否定和推翻其作出的經營決策，只能對黨委會（黨組會）與其存在較大分歧的事項提出再次進行前置討論。

第二，黨組織決策權的主要行使形式是對“三重一大”事項的否決權。這一否決權是基于正確把握邊界基礎上的。在決策中，“領導作用”“把關定向”是通過行使否定權來實現的，也就是說黨組織只決定“什么不能干”。雖然黨組織僅僅是前置研究討論，不是最終決策，但經黨組織前置研究討論明確不同意的事項，應不再提交董事會、經理層決定。當根據董事會或經理層審議意見修改后，再次提交董事會或經理層決策的，應當再次提交黨組織前置研究討論。這樣設計并不是要弱化其他治理主體的權限，更不是要黨組織取代其他治理主體，而是要進一步“明確權責邊界，做到無縫銜接，形成各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理機制（習近平在全國國有企業黨的建設工作會議上的重要講話，2016）”。

第三，在完整的決策程序中，如何對黨組織與其他治理主體進行分工，本文認為可簡要概括如下：首先，黨組織決策權主要針對的是“三重一大”事項的政治考量，如是否違反黨的路線方針政策及國家法律法規、是否損害國家和社會利益、是否損害職工合法權益等，即把關定向，而經濟效益一般不作為黨組織會議議事事項的重點考慮范圍，即經濟效益依然由其他治理主體作最終決策。之所以這樣設定，其主要原因就是國有企業不僅是一個經濟組織，必須承擔經濟責任，且屬國有所有或由國家控股，還必須承擔政治責任，因此國有企業不僅具有較強的市場性，還具有一定的政治性。這種雙重屬性就要求國有企業在作決策時，就必須兼顧經濟因素和政治因素。

也就是說，國有企業的政治性要求其在作決策時，必須考慮更多政治方面的因素和影響，因此必須審慎研究，實行“一人一票”不僅可以避免出現政治方面的錯誤，還可以在一定程度上防止一把手（黨委書記兼董事長）濫用職權；而國有企業的市場性則要求企業必須注重效率和搶占機遇，如果在做經濟決策時，過度追求審慎，就可能因錯失機遇導致出現經濟損失，特別是面對日趨激烈的市場競爭，在經濟上不可過度迷戀集體決策，要保證行政負責人一定的決定權。最后，黨組織的決策權適用于“三重一大”事項，對于非涉及“三重一大”事項，黨組織不擁有決策權，但可行使建議權。

根據權責統一原則，必須堅持有權必有責。因此，需要建立相應的問責機制，規范黨組織決策權的行使。本文認為，在完整的“三重一大”決策程序中，針對在政治方向、政治原則和落實黨的重大方針政策等方面出現的有關政治方面的問題，應問責黨組織；針對因決策出現重大失誤而導致非必要的經濟損失等方面的問題，應問責經營管理層。在問責經營管理層時，對于涉及“三重一大”事項出現問題的，主要問責行政負責人；對于非涉及“三重一大”事項出現問題的，主要問責分管領導?；玖鞒炭梢愿爬ㄈ缦拢?/p>

3.2 有企業黨委（黨組）（包含具有人財物重大事項決策權且不設黨委的獨立法人企業的黨支部、黨總支）發揮“領導作用”的實操分析

第一，明確企業所屬黨組織屬于能夠行使“領導作用”的黨組織，黨委（黨組）類型黨組織毋庸置疑，但對于黨總支、黨支部類型的國企黨組織要發揮“領導作用”，則必須同時滿足前文所述三個條件，如果不能同時滿足，則僅需要發揮戰斗堡壘作用即可，重點就是做好黨內事務和黨員教育監督管理等工作，通過思想政治工作調動員工積極性，提升企業效益。對于沒有重大事項決策權的企業，其任務僅是執行上級生產經營指令，該類企業的黨組織若硬套“討論前置”和發揮“領導作用”，必然引起混亂。

第二，為保證黨組織討論企業重大事項“前置討論”要求的貫徹落實，要在能夠發揮黨組織領導作用的企業，建立完善“三重一大”決策制度，并結合實際制定和持續完善決策事項目錄清單，從而保證黨組織對企業改革發展的引導權、重大決策的參與權、重要干部選用的主導權和思想政治工作的領導權。如前所述，凡是涉及“三重一大”事項的，在提交企業董事會、經理層決策前，必須通過企業黨委（黨組）會或總支委員會、支部委員會會議前置討論，不前置討論不予提交董事會、總經理辦公會審議決策，也就是召開董事會、總經理辦公會前必須召開黨組織會議對相關事宜進行審議，明確董事會、總經理辦公會決策的政治原則和政治方向。

第三，對黨支部（黨總支）建制的國有獨立法人企業關于“人財物重大事項決策權”的分析。對于國有獨立法人企業是否都具有人財物重大事項決策權的問題，筆者認為，根據企業法人概念，從獨立法人公司角度講，其應具有完整的人、財、物、產、供、銷管理和決策權限。但是從黨支部角度講，其又只具有“戰斗堡壘作用”，而非“領導作用”，所以權限要弱于黨委，甚至部分權限（如選人用人）不具備。

實際上，黨支部（黨總支）建制的獨立企業法人一般為規模較小、對風險的掌控能力相對較弱的中小型企業，但其具備更加市場化、更加靈活性等優點，同時又考慮到獨立法人的獨立性和其自身具有的相應的體制機制，以及黨支部（黨總支）在企業發展中發揮的重要作用，筆者建議需要遵循以市場為主導的思維規律，結合公司實際，以“授權”和“監督”相結合、以個體性和可行性為基礎，制定“三重一大”決策事項清單，在人財物等重大方面賦予更多的自主權，將黨支部（黨總支）作為獨立法人公司的治理主體，享有與黨委類同的決策流程，既充分發揮了黨組織在企業治理中的積極作用，又在一定程度上實現了企業的靈活發展，更好地促進效益提升。

4 結語

貫徹落實“三重一大”決策制度體現了國有企業產權屬性的根本要求，對于進一步堅持黨的全面領導、貫徹落實民主集中制、強化“一崗雙責”、提高決策科學性、規避廉潔風險等，具有重要的理論意義和現實意義。國有企業黨組織“領導作用”的提出，實現了黨組織參與國有企業治理從“個人嵌入”到“組織嵌入”的根本轉變，進一步優化了國有企業的治理結構，形成了黨組織作為新的治理主體與其他治理主體分工享有企業決策權的公司治理結構。由于各企業自身特點和實際情況存在一定差異，因此貫徹落實“三重一大”決策制度的工作機制、具體決策范圍、黨組織權限也會出現不同。

要更好推動“三重一大”決策制度的貫徹落實實現與本企業的有效結合，除了期待針對共性問題而出臺的權威政策和制度外，還需要各企業主體在結合自身實際加強理論研究的基礎上，進一步強化實務分析和實踐探究，以更加有說服力的實例推動黨組織有效發揮作用和“三重一大”決策制度的有效落實，從而更好地促進全面加強黨的領導與優化國有企業治理、實現國有企業治理能力和治理體系現代化有機融合，實現國有企業高質量發展。

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