社區生活垃圾分類回收治理研究

張韜 于鵬

〔內容提要〕“垃圾圍城”問題引起了黨和國家的高度重視，各地方政府也積極踐行和推進城市生活垃圾分類治理工作。本文通過對沈陽市五個中心區的調查分析，發現當前沈陽市在推進社區生活垃圾分類回收治理過程中存在的主要問題有政府職責劃分不明確、分類回收宣傳效果不明顯、分類回收基礎設施不充足以及分類回收獎懲措施不完善等。針對這些問題，本文提出了發揮政府主導作用、完善分類回收治理規劃、增加分類回收資金投入、激發社會力量參與熱情和打造專業監督團隊等系列措施，旨在通過政府與社區、居民及社會力量的協同治理和通力合作，進一步推進沈陽城市社區的生活垃圾分類回收治理成效。

〔關鍵詞〕生活垃圾分類；分類回收治理；城市社區；沈陽市

注：本文受遼寧省2019年社會科學規劃基金項目“遼寧省城市生活垃圾分類治理中政企聯動機制研究”（項目編號：L19BGL013）、遼寧省教育廳2019年度科學研究經費項目“沈陽市生活垃圾分類處理的路徑探究”（項目編號：WJC201902）、2022年度沈陽市社會科學課題“沈陽市F社區生活垃圾分類精細化治理優化路徑”（項目編號：SYSK2022—01—080）資助。

一、引言

據生態環境部歷年統計數據顯示，黨的十八大以來，我國大、中城市的生活垃圾產生量逐年增加，7年間共計增加7411.4萬噸。僅2019年，全國大、中城市共計產生23560.2萬噸生活垃圾，較上一年增加了2412.9萬噸，增長率高達11.4%（見表1）。

黨和國家深刻認識到解決“垃圾圍城”和優化人居環境的迫切性和重要性，自2000年開始推行生活垃圾分類工作，2017年3月18日，國務院辦公廳轉發的國家發展改革委、住房和城鄉建設部《生活垃圾分類制度實施方案》（以下簡稱《方案》）中，明確了46個作為第一批生活垃圾分類先試先行的重點城市。2019年6月3日，習近平總書記對垃圾分類工作作出的重要指示，他強調實行垃圾分類，是社會文明水平的一個重要體現。推行垃圾分類，關鍵是要加強科學管理，形成長效機制，推動習慣養成。要開展廣泛的教育引導工作，讓廣大人民群眾認識到實行垃圾分類的重要性和必要性，通過有效的督促引導，讓更多人行動起來，培養垃圾分類的好習慣，全社會人人動手，一起為改善生活環境做努力，一起為綠色發展、可持續發展作貢獻。

沈陽市作為此次實行生活垃圾分類的試點城市之一，始終積極努力地探索適合本市經濟社會發展和社會公眾的生活垃圾分類治理之道。總體而言，2013年以來全市常住人口數量小幅增長，生活垃圾年產生量雖稍有減少，但2016至2019年持續增加的人均地區生產總值（以下簡稱“人均GDP”）預示著生活垃圾年產生量將持續增加的趨勢（見表2）。在生活垃圾產生量增加的同時，生活垃圾的成分也越來越復雜，而填埋和焚燒兩種處理方法依然是多年來城市垃圾處理的主要手段，同時，這兩種處理方法所帶來的現實危害和環境隱患日益突出。因此，必須加快推進生活垃圾分類回收，從源頭有序區分，減少生活垃圾的末端處理帶來的污染。

作為城市社會基本構成單位的社區，是實行生活垃圾分類回收的主要陣地，也是推進生活垃圾分類回收的關鍵源頭。如何明確政府職責分工、完善基礎設施、健全獎懲措施等問題是沈陽市推進社區生活垃圾分類回收治理工作亟待解決的問題。

二、城市社區生活垃圾分類回收治理的內涵

1.城市社區

從宏觀層面上來說，社區包括城市社區和農村社區。相比較而言，城市社區與農村社區的成員構成更為復雜，血緣情感關系沒有農村社區濃厚，但生產和生活方式則更加便捷，基礎設施也更加齊全，社會組織的活動更加多樣。在此說明，本文所研究的城市社區，特指沈陽市和平區、沈河區、大東區、皇姑區和鐵西區這五個中心區管轄范圍內的共計584個社區。

2.生活垃圾分類

2019年11月15日，住房和城鄉建設部發布了新版《生活垃圾分類標志》，同時將生活垃圾的類別明確劃分為可回收物、有害垃圾、廚余垃圾和其他垃圾四個大類。新版標準適用于生活垃圾的分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理等各個環節。2020年4月29日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過了對《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》的第五次修訂，此次修訂提出了“健全生活垃圾污染環境防治制度”的要求，具體包括：推行生活垃圾分類制度，加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，實現垃圾分類制度有效覆蓋。

沈陽市的生活垃圾分類標準，是按照中共沈陽市委辦公室和沈陽市人民政府辦公室聯合發布的《沈陽市生活垃圾分類工作行動方案（2019—2020年）》，其中明確了沈陽市生活垃圾四分類的標準，即“有害垃圾、可回收物、餐廚垃圾和其他垃圾”四種類別。

3.城市社區生活垃圾分類回收治理

基于治理理論對“治理”概念的界定，本文認為城市社區生活垃圾分類回收治理是指，為改善城市人居環境、最大程度地增加公共利益，政府、社區、居民、企業和社會組織等多元利益相關主體，通過商討、計劃、實施、監督以及反饋等多種方式，共同參與城市社區生活垃圾分類的治理過程。

三、沈陽城市社區生活垃圾分類回收治理中存在的問題

1.政府分類回收職責不明確

在城市社區生活垃圾強制分類工作中，沈陽市采取的是四級聯動的管理模式，即由“市級—區級—街道—社區”四個層級環環相接，共同推動（見圖1）。

市級層面，由沈陽市城市管理綜合行政執法局（以下簡稱“市城管局”）中的生活垃圾分類指導處主管全市的生活垃圾分類工作。

區級層面和街道層面的實際情況基本一致，分別以各行政區城市管理局和各街道辦事處的城市管理科為執行單位，由行政領導指派專人負責生活垃圾分類工作。

社區層面，是由社區居民委員會主任指派專人負責分類工作的具體事項。

這種四級聯動的生活垃圾分類管理體制有助于上下級層層相接、環環相扣，從理論上來說是非常合理的。但是，在實際工作中，負責生活垃圾分類回收的專職人員，從市級到社區是逐級減少的；尤其在街道和社區里，負責生活垃圾分類回收的工作人員往往還肩負很多其他的繁雜工作，對上級下達的工作和要求不能保質保量地完成，進而無法保證社區內的生活垃圾分類回收的有效性。

此外，在實際工作中，市城管局中的生活垃圾分類指導處作為牽頭單位，主推全市的生活垃圾分類治理工作。同時，城市社區的生活垃圾分類回收治理工作還需要許多其他部門予以支持和配合，如市環保局、市教育局、市房產局、市供銷合作社聯合社和市服務業委員會等等。由于政府部門之間以及相關事業單位之間的職責有所交互，造成“多家分管，權責不清”的局面，使得分類工作推進難、效率慢。另外，多數機構的職能在市級可以順利推動，但在街道和社區，甚至在區級就沒有了下級機構，使其不能履行相關職能，無法繼續配合生活垃圾分類回收的相關工作。

2.分類回收宣傳效果不顯著

居民日常生活中所產生的垃圾種類繁多，因此，如何進行正確的類別區分就成為政府有效推進社區生活垃圾分類的工作重點。沈陽自2016年7月1日推行《條例》開始，全市便迅速開展了一系列與生活垃圾分類相關的活動，尤其是在宣傳、引導與教育方面，政府投入了較多的人力、物力和財力，但獲得的實際效果卻不佳。

一方面，進行生活垃圾分類宣傳的主體多為社區工作人員，由于自身的專業知識水平無法滿足社區生活垃圾分類治理的基本需要，甚至宣傳人員自己對詳細的分類標準也是一知半解。另外，社區工作人員數量有限，承擔生活垃圾分類宣傳和引導的人員往往還肩負其他方面的工作。

另一方面，社區開展的生活垃圾分類相關的宣傳、教育和引導等活動，一般是通過設置生活垃圾分類宣傳欄、張貼生活垃圾分類宣傳標語以及隨意發放政府印發的《沈陽市生活垃圾分類指南》等方式進行分類宣傳。這類宣傳活動往往是形式大于效果，宣傳作用并不明顯。在問卷調查中還發現，824位居民中有近四成的居民還不能正確區分各類生活垃圾所對應的回收桶顏色；有近五成的居民沒有在家中進行生活垃圾分類是因為不知道如何分類；還有超五成的居民并沒有參加過任何社區組織的生活垃圾分類宣傳活動。

3.分類回收基礎設施不充足

截至2020年9月，政府在全市社區投放的生活垃圾分類回收設施共計75789個。其中有害垃圾、可回收物和廚余垃圾的回收設施各有6031個，其他垃圾的回收設施則多達57696個。單從數字來看，分類回收的配套設施基本能夠滿足日常需求。但是，城市社區的生活垃圾分類回收桶普遍存在分配不均、配套不足等問題，尤其是老舊小區的回收設施，老化嚴重且數量不足。在調研中發現，以沈河區W街道L社區為例，該社區2020年的人口普查結果為3139戶，共計9977人，生活垃圾分類回收設施卻僅有124個（見表3）。

再以和平區D社區D小區的調研結果為例，小區內約有居民1000余人。小區在三處固定位置共擺放了12個生活垃圾回收桶，其中可回收物的垃圾桶有4個，廚余垃圾回收桶有2個，其他垃圾的回收桶有6個。通常情況下，各家各戶每天產生量最多的應該是廚余垃圾，但由于此類回收桶的數量與社區內居民數量嚴重失衡，居民因外界因素不得不放棄分類，繼而嚴重打擊了居民堅持生活垃圾分類的熱情。

4.分類回收獎懲措施不完善

目前，沈陽市在社區生活垃圾分類回收治理中，僅對可回收物的分類回收有所獎勵。居民實名注冊“綠色賬戶”后，通過將不同種類的可回收物分別投放到可回收物智能回收設備當中，再根據數量或重量兌換相對應的積分。一積分相當于一元錢，居民可以利用積分到指定的超市兌換等價的商品，以此鼓勵居民積極參與生活垃圾的分類回收。但目前，此項獎勵政策僅限于居民進行可回收物的分類投放，而對其他三種垃圾并沒有起到任何的激勵效果。那些堅決不配合社區工作的“頑固派”居民，仍然混合、隨意丟放生活垃圾的居民，當前政府或社區并沒有任何懲罰的措施，這嚴重影響了其他社區居民積極配合生活垃圾分類投放的熱情和信心。

通過調研結果可以發現，有超六成的居民并沒有在家中進行生活垃圾分類，更不用說在社區內分類投放垃圾；還有近半數的居民表示，他們所居住的社區并沒有通過獎懲措施來鼓勵社區居民加入生活垃圾分類的行列之中。社區居民作為城市生活垃圾分類治理的主力軍，在實現沈陽市生活垃圾分類治理“三化”目標的過程中起著至關重要的作用，因此，沒有明確且合理的獎懲制度，很難推動廣大社區居民全民參與生活垃圾分類。

四、沈陽城市社區生活垃圾分類回收治理的優化對策

治理的特征之一，是要求政府在部分公共事務領域中，選擇與市場或與公民共同參與，形成友好協商和優勢互補的合作伙伴關系。通過問卷“您認為在推行生活垃圾分類回收過程中最重要的措施是”的反饋結果可以得知，不同年紀、不同工作及不同學歷的受訪者對于重要措施的選擇也是不盡相同。其中，有199位居民選擇了“政府制定合理的生活垃圾分類回收工作方案”；有184位居民選擇了“制定激勵政策，明確獎懲措施”；有179位居民選擇了“完善基礎設施建設（如分類回收桶、環保屋等）”；有134位居民選擇了“引進環保企業和社會組織等多方力量”；還有128位居民認為“豐富宣傳渠道，加大宣傳力度”是社區推進分類回收工作最重要的措施（見表4）。

（一）發揮政府主導作用

生活垃圾分類回收工作需要政府、社區、居民、社會組織和企業共同參與、共同配合，明確市、區、街道、社區四級生活垃圾分類治理對接人員和對接流程，明晰責任，督促落實。上級部門定期公開分類治理成績，下級單位及時接收并改進。市級層面要強化部門責任，如房產局積極引導物業公司參與社區生活垃圾分類治理；區級層面要強化屬地責任，以創建“示范街道”“示范社區”為抓手推進本區域整體的分類治理效果；街道和社區層面要打破條線壁壘，強化街道之間、社區之間的合作，形成“上下一盤棋”的工作格局。

1.制定可推進的分類回收治理方案

第一，要以系統性、整體性為原則，各級主管部門根據實際情況制定分類回收工作方案，不可盲目照搬其他城市或地區的生活垃圾分類治理模式。第二，要保證生活垃圾分類回收目標的科學性、民主性和可實現性，可將擬定的分類回收工作方案、預期總目標及子目標通過“征求意見稿”的形式向社會公開，向居民征集意見或建議，并采納其中有參考價值的內容。第三，要建立“居民—社區—街道—區—市”五級反饋機制，及時了解分類回收治理的過程，一旦中間出現問題，上級部門應及時作出調整。

2.完善分類回收責任連帶獎懲制度

第一，建立社區與社區之間的責任連帶制度。市級、區級政府和街道可將地理位置相鄰、人數規模相近的社區進行組隊，每組2—3個社區，將分組情況向社區居民公開，彼此監督分類回收的質量。同時，設立社區“紅黑榜”，排名第一的社區隊伍將獲得獎勵，排名倒第一的社區隊伍將受到懲罰。上級主管部門要進行不定期檢查，對每組社區內的回收站點設置及分類回收治理效果進行打分，并將最終分數和社區隊伍排名向社區及居民公開。

第二，建立社區生活垃圾分類回收責任人制度。上級單位應增加對社區生活垃圾分類的工作人員的考核環節，定期對社區分類回收工作進行民意測驗，并將成績向居民公開，形成生活垃圾分類回收治理“有人管”“管什么”“怎么管”的有序運行體系。將生活垃圾分類回收治理工作細化到人，每一位責任人既要負責分類政策宣講、分類標準宣傳，又要負責指導居民分類回收的行為；同時，要以法律來規定責任人的法定權力，如有不配合分類投放垃圾的居民，責任人有權勸告并有對其處罰的權力。

（二）完善分類回收治理規劃

1.完備分類回收治理方案

第一，堅持政府的主導作用。政府是社區生活垃圾分類回收治理的主導力量，是生活垃圾分類治理的“掌舵者”，下級單位或其他相關主體要在政府的統一指揮下，科學、有序地實行生活垃圾分類回收工作。

第二，發揮居民的主力作用。政府應該積極激發社區居民的主體作用，廣泛開展宣傳教育，努力實現“分類標準全民知曉、分類回收全民照做”的目標，大力引導居民參與社區環境治理，提高生活垃圾分類回收的實施效率。

第三，發揮企業的助力作用。政府可以向市場公開招標，有意向的企業參與投標；企業中標后，將負責生活垃圾分類回收治理工作的某一項任務，如搭建環保屋，投放基礎設施等等。這種方式既有利于引入社會資本，又有利于拓寬政府的融資渠道，減輕政府的財政壓力；還有利于提高生活垃圾分類回收的專業水平。

第四，發揮社會組織的紐帶作用。社會組織源于普通公眾，是政府與公眾間的互相交流最好的紐帶。社會組織不以營利為目的，且具有較為豐富的人力資源，在普及生活垃圾分類知識、宣傳生活垃圾分類回收標準、引導生活垃圾分類回收行為等方面都發揮著重要作用。

2.增強生活垃圾分類意識

當前，“分了也白分，一車全拉走”的刻板印象是影響居民積極參與生活垃圾分類重要因素之一。因此，政府可定期向社會公開環保屋內分類存放、垃圾車分類清運、垃圾廠分類處理的實際情況，通過宣傳片或網絡直播等方式向社會公開分類治理的環節和流程；另外，政府還可以定期組織“開放日”活動，讓居民代表檢查環保屋內生活垃圾分類存放情況；帶領居民代表跟隨垃圾清運車，體驗分類運輸過程；與居民代表一起，走進垃圾分類處理廠，親眼見證生活垃圾分類處理步驟。

（三）增加分類回收資金投入

1.加快出臺優惠政策

政府向生活垃圾分類工作投入的經費屬于政府公共財政預算設立的專項資金，其申請和審批的時間較長，且靈活性較差。所以，政府應該大力引入專業的社會力量，提高生活垃圾分類回收治理的專業化水平。一方面，政府可以優化營商環境，出臺相關優惠政策，吸引外地專業的環保力量進入沈陽，參與社區生活垃圾分類回收治理；另一方面，政府可以采取購買公共服務的方式，在生活垃圾分類回收過程中吸引社會資本參與其中。

2.建立健全收費制度

建立健全生活垃圾分類回收的收費制度，堅持誰污染誰付費的差別化收費原則。差別化收費意味著拒不分類的居民和生活垃圾產生量多的居民要比配合分類回收和產生更少垃圾的居民繳納更高的費用。社區可根據實際情況，設定生活垃圾日均產生值，如果居民實際產生的生活垃圾在規定數量之內，那么該居民的生活垃圾費用就會比較低甚至免費；如果居民實際產生的生活垃圾超出規定數額，其繳納的費用便會呈階梯狀上升。通過此途徑收得的費用，要交給生活垃圾分類專管部門，嚴格實行專款專用，規范用款渠道，自覺接受監督。

（四）激發社會力量參與熱情

企業和社會組織等社會力量是社會治理中不容忽視的助力群體，可以通過參與政府政策制定、提供公共物品或公共服務、維護公共利益等方式輔助政府化解城市治理中遇到的問題。

1.鼓勵企業踴躍參與

以市場化為導向，從實際效果出發，積極匯集環保企業和環保組織等各類資源，整合多元主體的優勢力量。此外，環保企業還可以從物力、財力和人力等方面為社區提供支持。

第一，政府可以為環保企業制定優惠政策，如減免稅收、資金補貼等等，以此刺激環保企業參與進來的積極性；第二，政府可以通過加大宣傳力度，為環保企業樹立良好的企業形象和企業口碑，讓企業逐漸提高自身的綜合競爭力；第三，政府可以為環保企業加入生活垃圾分類回收治理隊伍清除障礙，例如幫助企業提供專業咨詢服務、引入先進技術和設備、開設綠色通道、簡化行政程序，等等。

2.搭建政民溝通橋梁

龐大的社會力量是政府與居民之間的橋梁和紐帶，它不僅可以向社區居民宣傳生活垃圾分類相關的知識，還可以體會民情、貼近民心、傾聽民聲，了解社區居民的多元化需求，并將需求反饋給政府相關部門，幫助政府及相關部門對癥下藥，提高服務質量和人民滿意度。此外，政府出臺政策法規或實施計劃的過程中，社會力量能夠充分發揮“上傳下達”的作用，提高社區居民對政府政策的知曉度，提高政策宣傳的速度和效率。

（五）打造專業監督團隊

1.開展分類治理專項培訓

一方面，上述經過專業學習的工作人員可以整合學習經驗，再結合社區開展分類回收工作的實際，形成一套適合沈陽市社區生活垃圾分類回收治理的工作經驗，并裝訂成冊向各個社區推廣。

另一方面，有專業學習經歷的工作人員可以成立分類回收指導小組，定期進入社區，對生活垃圾分類的常識和相關政策法規進行宣傳，監督生活垃圾分類回收治理情況，指導社區工作人員和社區居民正確分類生活垃圾。設置試點社區，在居民中擇優選擇社區監督員，定時定點地在回收站點旁指導居民正確投放生活垃圾。

2.拓展分類回收監督渠道

拓展社區居民的監督反饋渠道，充分發揮微信公眾號、社區業主群等新媒體的優勢作用。社區作為一個小型社會，道德輿論也是一種很重要的監督方式，通過社區規范、社區準則等非正式規范，讓居民因為不敢忽視鄰里之間的口碑，逐漸形成“別人堅持分類，我也要堅持分類”的生活信念。

通過建立社區網絡互動平臺、社區公眾號以及組建生活垃圾分類回收監督群等方式，定期推送生活垃圾分類的標準以及生活垃圾分類的相關技巧等內容，加強社區居民生活垃圾分類回收的意識；同時，積極倡導“小手拉大手”的監督活動，在垃圾分類回收站點設置“優秀家庭”名單，并運用社區內部交流平臺，按周將生活垃圾分類回收成績排名前十的家庭進行公布。

五、結論與展望

黨和國家對生活垃圾分類高度重視，相關政策法規的出臺也激發并拓寬了多元主體參與城市社區生活垃圾分類回收治理的熱情和渠道。城市社區生活垃圾分類治理是一項任務艱巨又步驟煩瑣的工作，不可能一蹴而就，也不會一勞永逸。需要政府進一步發揮主導作用，切實將生活垃圾分類工作做細做實；同時需要政府與社區、居民、企業和社會組織等相關主體長期協作、優勢互補。

由于筆者知識水平有限以及調研的范圍未能涵蓋沈陽市所有社區，因此，本文得出的結論未必能夠反映所有社區的實際情況。今后仍然需要對此議題加大研究深度，擴大研究范圍，結合全省及全國的實際情況和治理經驗，研究并分析出一套可復制、可推廣的生活垃圾分類治理路徑，為持續推進我國城市生活垃圾分類治理提供有借鑒意義的優化對策。

（作者單位：沈陽師范大學）