以制度創新筑牢國資監管長治善治之基

國務院國資委政策法規局

國務院國資委自成立以來，高度重視制度建設，依法行權履職的能力水平不斷提升。特別是黨的十八大以來，國資委認真落實全面依法治國戰略，深入貫徹習近平法治思想，持續推進國資監管立法工作，不斷健全完善企業國有資產監管法規制度體系，為發展壯大國有經濟、做強做優做大國有資本和國有企業發揮了重要作用。

統籌謀劃、持續推進國資監管法規制度建設

2003至2007年，著力建章立制，以出資關系為基礎的國資監管法規制度框架初步確立。這一階段是國資監管制度建設的初創期。主要是圍繞明確國資委履職依據、防止國有資產流失、理順政府與企業之間的出資關系等重點，推動建章立制，構建新體制下國資監管的基本制度框架。

2003年5月，國務院發布實施了《企業國有資產監督管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）。國資委陸續出臺《國有企業清產核資辦法》《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》等19件規章、92件規范性文件。規范了基礎管理制度，建立了國資委履行出資人職責的主要制度，推動政企關系實現從行政隸屬向市場化出資的實質性轉變。

2008至2012年，豐富制度內涵，國資監管法規制度體系基本形成。這一階段是國資監管制度體系的形成期，主要是在前期制度框架基礎上，聚焦履行出資人職責機構定位，進一步豐富制度內涵，國資監管法規制度體系基本形成。

2008年，《中華人民共和國企業國有資產法》頒布。國資委先后出臺《董事會試點中央企業董事會規范運作暫行辦法》《中央企業工資總額預算管理暫行辦法》等規章11件、規范性文件122件。形成了一整套涵蓋業績考核、規劃投資、產權管理、財務監管、資本收益、監督追責的國資監管閉環，初步實現了國有資產專業化監管。

2013至2019年，立改廢釋并舉，聚焦以管資本為主完善國資監管法規制度。這一階段是國資監管制度體系的提升期。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，國資國企改革發展進入新的歷史階段。堅持改革與法治同步推進，國有資產監管制度加快調整完善，主要任務是以管資本為主構建完善國資監管制度體系。

聚焦管好資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全，制修訂《中央企業投資監督管理辦法》《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》等規章9件、規范性文件116件。同時，連續開展6次規章規范性文件集中清理，先后廢止失效不適應新形勢要求的監管文件128件。

2020年至今，錨定新時代新任務，國資監管法規制度建設持續深化完善。這一階段是國資監管規章制度體系的深化完善期。黨的十九屆五中全會明確提出，要“做強做優做大國有資本和國有企業”“發揮國有經濟戰略支撐作用”。面對百年未有之大變局，國有企業改革發展面臨的風險挑戰嚴峻復雜，對深化完善國資監管立法工作提出新的更高要求。

這一時期主要是聚焦建立中國特色現代企業制度、著力防范化解重大風險、提升監管針對性有效性，共制修訂《國有企業公司章程制定管理辦法》《關于加強地方國有企業債務風險管控工作的指導意見》等2個規章、44個規范性文件。截至2022年底，國資委現行有效規章28件、規范性文件226件。

構建形成系統科學的國資監管法規制度體系

首先，以規范出資人履職為主線，建立健全國有資產出資人制度。國有資產出資人制度主要對國資委作為出資人代表與國家出資企業的出資關系進行規范。

一是選擇和考核企業管理者制度。這是履行出資人職責的機構對國家出資企業的一項重要權利。主要包括《中央企業負責人經營業績考核辦法》《中央企業總會計師工作職責管理暫行辦法》等25件規章規范性文件，從選人用人、業績考核、薪酬待遇、履職規范等建立起出資人對企業管理者的激勵約束制度。

二是企業重大事項管理制度。通過制定《中央企業投資監督管理辦法》《中央企業財務預算管理暫行辦法》等36件規章規范性文件，進一步明確了出資人批準、決定或者參與決定企業重大事項的范圍、程序和具體要求等。

三是國有資本收益管理制度。國家以出資人身份依法取得國有資本收益，并對收益進行分配，是出資人的一項重要權利，也是國有資產全民所有的重要體現。先后出臺《中央企業國有資本經營預算支出執行監督管理暫行辦法》《國資委履行出資人職責的多元投資主體公司利潤分配管理暫行辦法》等文件，進一步明確了中央企業上交資本收益的范圍、比例和程序，規范了收益支出方向和途徑等。

四是出資人財務風險管控制度。及時準確掌握企業真實、完整的財務、會計信息，加強關系出資人權益的重大風險管控，是履行好出資人職責的重要基礎。現行制度主要包括《關于推動中央企業加快司庫體系建設進一步加強資金管理的意見》《關于切實加強金融衍生業務管理有關事項的通知》等25件規范性文件。

其次，以落實國家所有原則為主線，建立健全國有資產統一監管制度體系。企業國有資產統一監管制度既是落實企業國有資產國家所有權的重要保障，又是維護國有資產安全的重要措施。

一是國有經濟布局結構調整制度。優化國有經濟布局是鞏固公有制主體地位、更好發揮國有經濟戰略支撐作用的必然要求，是國家所有者的重要職責。主要包括《中央企業發展戰略和規劃管理辦法（試行）》《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》等10件規章規范性文件。

二是國有資產基礎管理制度。通過《國家出資企業產權登記管理暫行辦法》《企業國有資產評估管理暫行辦法》《中央企業綜合績效評價管理暫行辦法》等37件規章規范性文件，建立了產權登記、產權流轉、上市公司國有股權管理、清產核資、資產評估、績效評價等制度規范。

三是對地方的指導監督制度。《條例》明確賦予國務院國資委對地方國資監管工作履行指導監督職責。通過《地方國有資產監管工作指導監督辦法》《關于在國資委系統推動構建國資監管大格局的指導意見》等6件文件，明確了指導監督的原則、工作機制、工作事項和工作方式，并對地方國資監管體制、債務風險管控等進行指導。

四是國有資產監督追責制度。包括《中央企業內部審計管理暫行辦法》《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》《國資監管提示函工作規則》等13件規章規范性文件，構建業務監督、綜合監督、責任追究“三位一體”監督體系，形成監督合力。

同時，以有效融入市場經濟為主線，建立健全國有企業改革發展制度體系。國有企業改革發展制度，是國有資產監管法規制度體系的重要內容。具體包括深化國有企業改革制度、推動高質量發展制度、指導企業履行社會責任制度等。

一是深化國有企業改革制度。圍繞國有企業改制、員工持股、混合所有制改革、剝離辦社會職能、廠辦大集體改革等，制定出臺《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》《關于加快推進廠辦大集體改革工作的指導意見》等27件規范性文件，保障改革在法治軌道上規范有序推進。

二是推動高質量發展制度。包括《中央企業做強做優、培育具有國際競爭力的世界一流企業要素指引》《關于加強中央企業科技創新工作的意見》《關于全面推進法治央企建設的意見》等40件規章規范性文件，從企業管理、科技創新、法治建設、人才隊伍、品牌建設等進行指導推動，培育具有國際競爭力的世界一流企業。

三是指導企業履行社會責任制度。包括《中央企業安全生產監督管理暫行辦法》《中央企業應急管理暫行辦法》《中央企業節約能源與生態環境保護監督管理辦法》等13件規章規范性文件，指導督促中央企業履行社會責任。

國資監管法規制度建設的五大經驗啟示

20年的立法實踐，國資委始終堅持黨的領導這一重大政治原則，牢牢把握國資監管立法正確方向，為新征程的國資監管制度建設積累了寶貴的經驗。

一是堅持基本經濟制度，不斷發展壯大國有經濟。以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展是我國的基本經濟制度。國有經濟是公有制經濟的主要形式，國有企業是國有經濟的載體。國資監管立法始終圍繞發展壯大國有經濟的目標，遵循市場經濟規律和企業發展規律，不斷增強國有經濟的控制力、影響力和帶動力，更好鞏固我國社會主義基本經濟制度。

二是堅持政企分開、政資分開，牢牢把握依法監管的職責邊界。政企分開、政資分開原則是黨的十六大以來確立的重要內容。國資監管立法始終以此為原則，科學界定政府、出資人機構以及國家出資企業的權責邊界，依法履行出資人職責和國資監管工作職責，推動國有企業成為獨立市場主體，形成了具有中國特色的國資監管模式。

三是堅持改革與法治同步推進，始終服務國資國企改革大局。適應不同時期的具體改革要求，圍繞重點領域、重點任務，及時將黨中央重大決策部署落實到監管文件中，強化法治引領效果；認真總結改革發展成效，將改革成果上升為制度規定，固化改革成果。特別是黨的十八屆三中全會以來，國企改革頂層設計與法規制度體系建設互為補充、相互支撐，為深化國企改革提供了有力引領保障。

四是堅持服務國有企業實現高質量發展，突出國資監管立法重點。國有企業作為中國特色社會主義經濟的頂梁柱，在實現高質量發展、服務經濟現代化中承擔重要使命責任。針對不同時期企業發展需求，聚焦防止國有資產流失、健全中國特色現代企業制度、提升企業核心競爭力和增強核心功能、解決歷史遺留問題等加強制度供給，為國有企業實現高質量發展提供堅強法治保障。

五是堅持與黨內法規制度建設統籌推進，形成監管制度合力。國資委承擔著履行出資人職責、國有資產監管職責和國有企業黨的建設三大職責，三者相互促進、有機統一。在落實黨管干部原則、健全“三重一大”決策機制、發揮黨委（黨組）領導作用以及加強國有資產監督等方面，國資監管立法與黨內法規制度有機銜接，形成了制度合力。