以管資本為主 推進經營性國有資產集中統一監管

馬大明 于米

實現對經營性國有資產進行集中統一監管，解決“九龍治水”問題，是組建國資委的重要目的之一。現行國資監管體系建立以來，各級國資委在推動經營性國有資產集中統一監管（下稱集中統一監管）方面進行了持續探索。截至2022年底，省級層面集中統一監管比例達98%，中央層面相關工作按照《關于推進中央黨政機關和事業單位經營性國有資產集中統一監管試點的實施意見》部署穩步推進。本文探討了集中統一監管的理論基礎，梳理歷史數據實證了其效率性，并提出相關政策建議。

從國家治理體系看推進經營性國有資產集中統一監管的必要性

集中統一監管是完善管資本為主的國有資產監管體制的重要基礎，涉及完善和發展社會主義市場經濟體制，乃至推進國家治理體系和治理能力現代化。

首先，集中統一監管的效率更高，更符合國資監管的本質屬性的要求。國有資產屬于國家所有，產權具有不可分性，而國資監管是基于國家所有權的，必然要求統一制度規范、統一工作體系，具有類“自然壟斷”屬性。經濟學理論認為，只要單一企業壟斷市場的社會成本最小，該行業就是自然壟斷行業。自然壟斷的產生原因有二：一是規模經濟，二是范圍經濟。搭建國資監管組織架構、制度規范和工作體系等“固定成本”，會隨著被監管企業數量增加而攤薄，降低監管平均成本，因此是規模經濟的；對不同行業國有資本集中統一監管，有利于監管資源的整合與匹配及國有資本有效流動，因此是范圍經濟的。由此證明，國資監管具有自然壟斷性質。現代法學理論認為，自然壟斷是由市場的自然條件而產生的壟斷，往往帶來更高效率，增加社會總體福利；而更多主體參與，可能導致社會資源的浪費或者市場秩序的混亂。我國也曾對國有資產采用分散的行業主管部門監管體制，導致企業效率被低效監管模式束縛，虧損面連年擴大。因此，集中統一監管更符合國資監管自然壟斷屬性的要求，能顯著提高國資監管效率。

其次，集中統一監管更符合政企分開、政資分開要求，強化了國有企業獨立市場主體地位。履行社會公共管理職能的政府部門取向是行政化的，如同時履行國有企業出資人職能，則不可避免地帶有行政性。一些學者認為，這些政府部門作為出資人，有能力、有動機為部門甚至官員個人政治利益干預企業，導致企業經營效率降低。更嚴重的是，為補償效率損失、維系企業運行并實現行政目標，這些政府部門會予以企業渠道、資金等方面的“特殊照顧”，使市場完整性和市場機制功能受到破壞。從另一個角度看，這種監管體制下的企業也在導致政府職責混亂，扭曲行政公正性。鑒于此，政企分開的前提是政資分開，沒有政資分開，就難以實現政企分開。《企業國有資產監督管理暫行條例》也在第七條明確規定，“國有資產監督管理機構不行使政府的社會公共管理職能，政府其他機構、部門不履行企業國有資產出資人職責”。因此，只有實施集中統一監管，才能使國有企業成為獨立市場主體，維護各行業自由競爭的市場環境。

再次，集中統一監管是向以管資本為主轉變、為做強做優做大國有企業提供有力保障的需要。從資本運作角度看，各政府公共管理部門、事業單位出資企業普遍業務模式單一，加之上級單位業務干預，除極個別情況，做強做優做大的潛力非常有限。國資委強化資本運作，能更好地促進央地、區域及不同所有制資本間的合作，幫助被監管企業在更廣闊的市場上開展業務，推動世界一流企業建設。從資本安全角度看，其他單位未形成制約有力的監督體系。近年一些高校企業連續“爆雷”，暴露出即便擁有全國知名的經管學院和企業管理人才，仍然無法把國有企業監管好的問題。而國資委系統已形成了企業出資人、國資監管和負責國企黨建“三位一體”的職能配置，凸顯出專業化、體系化、法治化的“三化監管”綜合優勢，顯著降低了被監管企業的重大風險。因此，只有推行集中統一監管，才能更有效地守護好、發展好全體人民共同財富。

最后，集中統一監管是國有經濟布局優化和結構調整、有效發揮戰略支撐作用的重要基礎。當前，世界百年未有之大變局加速演進，國有經濟在戰略安全、公共服務領域的主體作用，對前瞻性戰略性產業發展和產業鏈供應鏈安全的引領保障作用愈發重要。分散在各部門的企業規模普遍偏小，沒有資本運作和產業遷移空間，創新能力和服務支撐能力不足，服務國家重大戰略作用有限。國資委持續健全全國國資系統三級規劃體系，推動國有企業更好融入新發展格局，把發展著力點更多放在實體經濟上，加快提升技術創新能力，鞏固關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生重要行業領域的控制地位，提升前瞻性戰略性新興產業布局比重，維護產業鏈供應鏈安全穩定，當好暢通國內大循環、促進國內國際雙循環的主力軍。規劃執行需要充分調動全國國有企業力量，國有企業也將在該進程中實現更大作為。因此，集中統一監管有助于形成定位清晰、布局合理、功能科學的國有經濟體系，更好發揮國有經濟戰略支撐作用。

從歷史數據分析看推進經營性國有資產集中統一監管的重要性

從經濟效果角度分析，2003年之前，全國國有企業所有者權益增長率基本在10%以下；2004年起，國有資產管理體制改革產生效果，此后15年間的增長率持續在10%以上。另有統計表明，全國國資系統企業2020年末所有者權益達97.02萬億元，“十三五”期間年均增速15%。

從經濟增長貢獻角度分析，2003年之前，國有經濟固定資產投資處于較低水平。國資委成立后投資強度明顯提高，特別是2008年后，隨著國有資產管理制度不斷完善，投資一直維持在較高水平上，有力推動了國民經濟快速發展。另有統計表明，中央企業“十三五”期間累計完成投資17.9萬億元，比“十二五”時期增長36.4%，對經濟增長貢獻大幅提高。

從中央層面對比分析，國資委成立開始，中央企業歷年凈資產收益率基本高于各部委管理企業。另有統計表明，中央企業“十三五”期間凈利潤年均增速9.4%，即便2020年受疫情影響，凈利潤仍高達1.4萬億元，凈資產收益率達5.7%。此外，由于我國區域經濟發展的不均衡性，無法通過數據對比分析地方層面集中統一監管的效果。但根據2010年全國國資委系統指導監督工作座談會的相關報道，北京、上海、天津、重慶4個直轄市及深圳等城市，早在當年已基本實現集中統一監管。這些城市普遍是發達地區，經濟增長較快，國有經濟帶動作用也發揮得更加充分，在一定程度上證實了集中統一監管在地方的有效性。

完善各類國有資產管理體制，一定程度上就是集中統一監管不斷推進的過程。過去十幾年國有企業發展是歷史上表現最好的階段，很大程度上可歸功于集中統一監管釋放的紅利。不難發現，隨著集中統一監管的全面深入推進，更多制度性紅利還會源源不斷釋放出來，對于“十四五”時期更好發揮國有經濟戰略支撐作用具有十分重要的意義。

關于推進經營性國有資產集中統一監管的相關政策建議

集中統一監管是一項系統性工作，不僅要協同多方力量，對企業分類處理，而且要在劃轉企業內對建立市場機制等改革措施壓茬推進，還涉及監管體制的完善。我們由此提出以下幾方面建議：

第一，協同黨政機關、政府部門和原主辦單位等力量，為集中統一監管創造良好環境。建議各級國資監管機構抓緊主動向黨委、政府匯報政策要求和相關工作情況，依托由黨委、政府主要領導同志主持的領導小組，會同有關部門統籌重大問題，切實加大工作推進力度；加強與原主辦單位溝通協調，全方位深度了解劃轉企業的基本情況，特別是業務開展情況，以及金融債務、內部交易等重要風險點，“一企一策”制定有效改革方案；與財政部門配合，統籌考慮原主辦單位預算安排和劃轉企業上繳收益等，使公共預算與國有資本經營預算既相互獨立又有機銜接，兼顧原主辦單位預算經費需要和劃轉企業后續發展；促進國土資源、稅務和人社等相關政府部門按職責分工落實配套措施，解決改革中政策的難點和堵點，在符合相關規定情況下充分享受優惠政策。

第二，有效發揮國有資本投資、運營公司功能作用，為集中統一監管注入強大動力。建議各級國資監管機構通過國有資本投資、運營公司發起設立集中統一監管基金，以此為平臺鼓勵各類資本積極參與，通過母子基金、直接投資相結合等方式參與集中統一監管改革項目增資擴股等；推動加強項目事前管理，做好可行性研究（盡職調查）工作，深入開展市場、財務和法律等方面的論證，按要求履行資產評估等程序；監督做好項目的事中、事后管理工作，嚴格跟蹤劃轉企業的運營狀況，發現問題及時解決，出現重大不利變化時實施破產、拍賣、出售等處置，劃轉企業實現平穩過渡或被處置后及時開展后評價，對有益經驗進行推廣；指導強化風險管理，完善項目的風險管理體系，加強廉潔風險防控，嚴防國有資產流失，提高企業資產、人員、債務等各類問題應對能力，特別要注意維護職工合法權益。

第三，大力推進劃轉企業改革發展和黨的建設工作，凸顯集中統一監管制度優勢。建議各級國資監管機構將集中統一監管工作與“1+N”文件體系，特別是國企改革三年行動中的其他條款要求充分結合，在集中統一監管進程中更多完成各項改革任務；全面落實習近平總書記“兩個一以貫之”的重要指示要求，加強中國特色現代企業制度建設，解決歷史遺留問題，健全市場化經營機制；提高劃轉企業國有資本運營效率，清理退出低效無效資產，以多種方式向優質企業提供發展資金支持，促進系統內企業的信息互通、資源共享、深度合作和業務整合，助力優質企業拓展業務；加強劃轉企業黨的全面領導，推動企業黨建工作與生產經營深度融合，充分發揮國有企業的政治優勢，以高質量黨建引領高質量發展，落實全面從嚴治黨主體責任、監督責任，營造企業風清氣正的良好政治生態。

第四，不斷探索針對各類特殊企業的有效監管模式，夯實集中統一監管基礎。實行部分劃轉的企業，原主辦單位還持有部分股份并保持一定影響力，需要國資監管機構與原主辦單位密切配合，促進公共事業和企業業務共同發展。建議國資系統除按股權關系派出董事外，還可爭取派出總法律顧問、財務總監、風險總監及其他高級管理人員，與部分劃轉企業的系統聯結更加緊密；與原主辦單位就重大事項作出權責約定，并建立良好溝通機制，盡量決策前達成一致；推動企業加強管理體系和管理能力建設，加強戰略、組織、財務等管理。維持現行管理體制的特殊企業，也不宜完全游離在國資監管體系之外。建議各級國資監管機構促進此類企業國有資產基礎管理提升，執行國有產權管理有關法規、政策及制度，規范清產核資、產權界定、產權登記、資產評估等工作；編報統一的國有資產統計報告，如實反映本企業占用的國有資產及其營運情況；在確有必要和具備條件的前提下，可將企業黨的建設工作先行移交國資監管機構負責。

（作者單位為中國大連高級經理學院，本文為2023年度遼寧省經濟社會發展研究課題“遼寧省完善以管資本為主的國資監管體制研究”—項目編號：20231s1ybkt—115——階段性研究成果）