借鑒全球國資監管經驗 探索現代化的中國監管模式

劉紀鵬 劉彪

國有資產的有效監管以及和市場經濟如何結合，是各國政府研究的重要話題。美國及歐洲等西方資本主義國家也擁有大量的國有企業，與中國相比，其在企業性質、管理模式等方面均帶有西方資本主義色彩，但也反映了以公司形式參與社會化大生產和滿足市場經濟宏觀環境的一些共同規律。從中國國情出發，如何借鑒西方國有企業管理與改革的經驗服務于中國式現代化進程，對我國社會主義市場經濟體制下的國有經濟布局與產業結構協調、國有企業存量改革與增量改革、現代企業制度完善等均具有重要現實意義。

抓住國資監管關鍵，不斷推進改革開放

面對世界百年未有之大變局，在國際地緣政治環境復雜和逆全球化風險加劇的背景下，中國頂住經濟下行壓力，需要調動國企、民企和各方的積極性，核心就在于進一步深化改革和開放，重點是建立市場經濟的宏觀運行機制和法人所有制基礎上的現代公司微觀載體。黨的二十大報告進一步明確了中國經濟體制改革方向，“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。深化國資國企改革，加快國有經濟布局優化和結構調整，推動國有資本和國有企業做強做優做大，提升企業核心競爭力。完善中國特色現代企業制度，弘揚企業家精神，加快建設世界一流企業。”可見，從宏觀層面講，市場競爭機制已經從實踐和理論兩個層面被證明是有效的資源配置手段。從微觀層面看，法人所有制成為現代市場經濟的一大特征。

以國有資本為核心的現代公司法人是連接公有制與市場經濟的橋梁，如何構造以國有資本為主，包容民營資本、外資資本的混合所有制基礎上的現代公司法人，是我們深化改革，實現制度創新和理論創新的關鍵。必須認識到，深化公司法人制度改革不能僅停留在企業及其經營者層面，而是一定要進入到所有者層面。現代公司的法定代表人制度首先是厘清所有者主體，所有者是企業的主體，所以所有者層面的改革對國資改革才是第一主攻方向，必須盡快提上日程。

全球市場經濟從自由競爭轉向公平競爭，在此背景下，如何通過完善國有資產管理體制機制，從而規避國際社會對中國國有企業“扭曲競爭”的質疑，是中國在“一帶一路”倡議和打造人類命運共同體目標指引下，進一步擴大對外開放、加深國際經濟交流合作所要解決的一個核心難題。3月6日下午，習近平總書記在看望參加政協會議的民建、工商聯界委員時強調，黨中央始終堅持“兩個毫不動搖”“三個沒有變”“兩個健康”。中國國有企業在國際社會時常被質疑是否公平參與市場競爭，主要表現在政府財政補貼、政府信用支持、行政壟斷、市場準入等方面，以完善國有資產管理體系為牽引，構建公平競爭的營商環境迫在眉睫。

專注市場失靈領域的美國國企模式及局限

美國聯邦政府高度信奉市場競爭，但同樣有20多家類似“中央國有企業”的機構或公司，具體又分為聯邦政府公司（Federal Government Corporation）和政府資助企業（GovernmentSponsored Enterprises），這兩大類公司為應對“市場失靈”而誕生，通常與私營領域的公司競爭很少。從監管體制上看，美國的每個政府公司都通過國會特別立法而批準授權經營，導致其在法人結構和組織結構上也都有不同的形式，特別是在公司法人治理結構方面表現出較大的差異，沒有形成統一的公司治理模式，如有的建立了公司董事會，有的只有經理人員沒有建立董事會。

從美國聯邦公司法人治理結構發展狀態看，其共有五種治理模式。一是專職董事會模式，董事會成員均為公司專職工作人員；二是兼職型董事會，其董事會成員為兼任身份，并由這些兼任董事選舉聘請專業的職業經理人負責公司的日常經營管理活動；三是政府官員型董事會，在部分性質較為特殊的國有企業中如養老金收益擔保公司，其董事會由政府工作人員兼職組成；四是混合型董事會，這類公司董事會由專職和兼職兩種類型的董事構成；五是無董事會模式，由職業管理人負責其日常活動，在公司內不設董事會，職業管理人直接向政府部門匯報工作。

美國聯邦政府公司一方面是遵從憲法規定的政府型企業，但是其在法律訴訟等方面保持獨立法人實體的地位，并不由“美國國資委”這種比較統一的監管部門管理，而是根據企業不同屬性和不同權限，由國會、總統辦公室、管理預算辦公室、審計署及相關機構分別監管。這些機構分工各不相同，國會主要負責公司相關立法、審批等職能，總統辦公室及管理預算辦公室主要負責預算方案編制、審核等工作，而審計署作為后置單位將會對美國聯邦公司的財務收支、經濟效益等開展審計。

除了聯邦政府公司，美國還有政府資助企業，他們是特殊的盈利性金融實體，比如大家熟知的房利美和房地美，從股權關系上看它們是私人機構，但同時政府賦予它們完全私有公司所不具備的一些收益及特權，并限定其業務范圍。這類企業的誕生是經濟政治博弈的結果，作為性質上的私人企業又要承擔公共政策目標，從效果上看并不好，也并未得到世界上大多數國家的借鑒。美國雖然作為全球最大經濟體，但并未在國有資產監管方面走出一條放之四海而皆準的康莊大道。

其他有效經驗

除了美國的多頭管理，全球不同經濟體各有自己的做法。

國有企業是法國市場經濟體制中重要的企業組織形式，最大特點是分類經營、分類監管。根據國有企業的經營目的以及競爭程度的強弱，法國的國有企業劃分為壟斷國企和競爭國企兩大類型。通訊、電力等關系國計民生和國防安全的企業，國家對這些企業一般采取獨資經營，每一個國有企業都有一個對口的上級主管部門，但并不干預企業的生產經營活動。而在放開市場競爭的其他企業，國家通過持股進行管理，目的是實現國有資產的盈利。法國用大量的法律法規對國有企業的不同管理進行了明確，各級政府以及海外競爭者可以根據這些條款充分了解法國國企的組織形式、領導體制甚至稅收、雇傭、財務等等，實現充分的信息披露。

除了可以借鑒法國的分類管理，日本的“兩權分離”同樣值得關注。日本國有企業的數量較少，大都集中于基礎設施部門和重要的基礎產業部門，日本公司法發展較好，國有企業也并不能脫離公司法所有權和經營權分離的這一重要原則，實際上實現了“國企”監管和“國資”的分類，具體把國資企業分為了政府企業、公共法人和股份公司。

一般來說，英國及英聯邦國家的國企信奉“內部監管”，除了通過內閣和內閣下設的一個或多個委員會討論后進行國有企業的重大決策，只要是公司，日常經營主要靠股東會、董事會和經營管理層形成的公司治理結構來約束，董事會在公司治理中處于核心地位。

新加坡的經濟總量不大，在管理國有資產方面有較強的國家意志，這一點與中國非常相似，但是新加坡卻通過淡馬錫模式成功實現了與國際接軌，并獲得廣泛認可。淡馬錫模式也是過去中國國資監管中重點研究的對象。

新加坡淡馬錫控股成立于1974年，是由新加坡財政部負責監管、以私人名義注冊的一家控股公司，是世界上典型的國有控股的資產經營公司。新加坡財政部把其所投資的星展銀行等公司的股權全部轉入淡馬錫旗下，這些公司既有獨資公司也有上市公眾公司。淡馬錫堅持“善意的無為而治”的政府管理理念，把企業定位為“積極活躍的股東”。總結淡馬錫模式的成功經驗，一方面是外部看來由政府機構直接控股經營類公司轉向淡馬錫作為中間層建立了“一臂之距”，另一方面則是淡馬錫內部“一切以商業價值最大化為原則”的商業決策理念更符合市場競爭精神，這也讓淡馬錫及淡聯企業保持持續良好的經營活力。

與此同時，淡馬錫內部建立以強大董事會為核心的企業治理結構。作為淡馬錫股東代表機構的董事會，實行內外制衡的人員結構，其中多數董事為外部獨立董事，少數由財政部的官員代表政府擔任，但不在企業拿薪酬，這種制度設計使得政府可以控股股東身份，積極參與提名、考評、獎懲，確保國有資產經營安全，又無法完全干預淡馬錫的內部經營管理，真正做到國家所有權與企業自主經營權的兩權分離。

完善國資監管探索中國模式

黨的二十大報告指明了中國經濟體制改革的方向，擘畫了以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖，特別是因時因勢賦予了國資監管新的使命和任務。中國的改革開放和國資監管要在尊重自身國情的基礎上適度借鑒國際規范，走出中國模式與中國道路。

一是厘清國企與國資的概念，探索國資改革新思路。事實上，無論是美國還是日本，國企依然存在，不過很多分布在公益性領域，或是公共性企業。中國的中儲糧就是這類公益性國企，它們主要存在于與國家戰略發展相關的非營利行業，以貫徹國家發展需求、履行社會公共責任為主要目標，企業家是公務員身份，接受政府的薪酬管制要求。而凡是在競爭領域存在的國資參股公司，無論是國有資本為主，還是私人資本和外資為主，都是以現代公司的形式表現，以追求盈利為目的，實行現代化的公司管理制度，以增強國有經濟活力、實現國有資產保值增值為目標的，這些企業不應再以國有企業、國控企業相稱，而應統稱為營利性國資企業。

二是正確處理兩個機構關系：可考慮今后由國資委管國資，財政部管國企。厘清國資和國企的概念后，應將改革目標聚焦到國資管理體制上，探索改革新思路，研究國有資本出資與監管的關系，建立由財政部管公益性國企，國資委管營利性國資的監管體制。對于承擔國家戰略發展目標的少量公益性國有企業可由財政部管理，實行行政任命的干部選拔方式與限薪限酬制度；而對于在競爭領域的龐大國資，則應由國資委統一監管，實行職業經理人制度以及現代企業管理體制。

三是以管資本和董事會為核心，建立強國資的中國模式。中國國資改革的方向就是要抓住管資本和董事會兩條主線，建立強國資的中國模式。純粹的國企只存在于公益性領域，數量可以較少，但在競爭領域，要保留強大的、可進可退的國資，由國資委統一監管，實行獨立的國資預算，構建營利性國資統一管理體制，統籌國有資本布局，在現有國資委監管的集團公司基礎上，進一步組建多層級、數量眾多的國有資本投資運營公司，形成“統一監管、分散出資”的國資監管體系。