破除壁壘?加快全國統一大市場建設

陳珂

6月28日，市場監管總局、國家發展改革委、財政部、商務部聯合印發通知，部署全面清理妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法。此次清理范圍涵蓋國務院各部門和縣級以上地方各級人民政府及其所屬部門2022年12月31日前制定、現行有效的涉及經營主體經濟活動的規章、規范性文件和其他政策措施，重點清理妨礙市場準入和退出、妨礙商品和要素自由流動、影響生產經營成本、影響生產經營行為等妨礙建設全國統一大市場和公平競爭的規定和做法。

在此次四部門“出手”前，5月19日召開的國務院常務會議研究落實建設全國統一大市場部署總體工作方案和近期舉措，也從頂層設計上提速全國統一大市場建設。

國務院發展研究中心市場經濟研究所副所長王青告訴《中國報道》記者，從長期看，統一市場是現代市場經濟中與產權、競爭、信用等制度同等重要的基礎性制度，是市場經濟發展到一定水平和階段的必然要求。“強化中央層面的頂層設計和對地方妨礙統一市場行為的約束力，對推進全國統一大市場建設完善不僅必要，而且迫切。”

破除地方保護和市場分割

接受《中國報道》記者采訪時，清華大學國家戰略研究院特約研究員劉旭分析稱，國務院常務會議部署全國統一大市場總體工作方案和近期舉措，考量之一是著眼于當前我國擴大內需、盤活經濟，重新讓經濟復蘇拉動就業、帶動消費。“這需要央地共同采取一些刺激措施，但要注意避免缺乏精準指導導致的大水漫灌，也要防止地方政府借著振興經濟或者拉動內需搞地方保護，排擠外部競爭對手或優待本地龍頭企業。”

據王青觀察，疫情期間受各種因素影響，統一大市場建設也出現了一些新苗頭、新問題。“最典型的例子，一個是疫情期間全國交通阻斷、防疫各自為政、物流運輸不暢，成為供應鏈出現堵點短點的重要原因。另一個就是在疫情影響和地方經濟增速回落的大背景下，隨著地方稅收下降和支出壓力加大，不僅在東、中、西部之間，甚至在一個城市內部各個區縣之間，都出現了嚴重的招商內卷、優惠比拼，相應也出現了一些不利于統一大市場建設的做法和行為。”

5月11日，《半月談》微信公眾號發表的《各地互相挖墻腳，企業搬遷一次賺一筆：謹防基層招商無效“內卷”》一文，閱讀量已接近10萬。文中提到，部分地方政府為爭項目加碼招商政策，互挖存量企業，“招商內卷”有抬頭之勢。西部某區一位基層干部說：“大家都暗暗較著勁，比如，同一個新能源項目，我們得知鄰省城市有引進意向后，馬上組織專班，對照研究，給予更優惠政策和更周到服務。”

在王青看來，正如招商“內卷”，地方保護和市場分割呈現出新的特點和形式，逐步從保護本地資源和商品，轉向保護本地要素和服務，從保護本地企業轉向本地市場，手段和形式也更隱蔽多樣。

他進一步舉例稱，一些地方政府針對特定企業及投資者出臺財稅、土地、補貼等優惠政策，規定排他性和前置性條件，以營造非經濟性優勢，嚴重干擾和扭曲企業決策和市場行為。“甚至有企業反映，有地方在采購招標中，仍要投標企業提供已經不再評選的‘重合同守信用證書、本地納稅證明等材料，這本質上是一種變相的地方保護行為。”

據劉旭觀察，2022年國家市場監管總局公開的67件濫用行政權力限制競爭案件中，有不少是在2017年公平競爭審查機制在全國推廣以后新出現的，表明公平競爭審查在一些地方流于形式。

“從全球范圍看，歐盟、美國等經濟體在歷史上也存在突出的地方保護，這是在市場交易范圍不斷擴大背景下，地方政府在缺乏頂層治理規則和中央政府約束的博弈結果。”王青稱，目前統一市場建設面臨各種問題和障礙，政府內部關系，特別是中央和地方之間的“上下關系”、地方政府之間的“左右關系”沒有理順是重要原因。

王青提及一項數據，2021年地方一般公共預算本級收入占全國的54.8%，一般公共預算支出就占到了全國的85.8%。他指出，中央與地方的財政和支出責任劃分不盡合理，地方政府具有強烈的通過保護本地市場和企業來增加稅源的動力和能力。在區域內部、省內各市和市內各區縣不同層面，地方經濟和產業結構存在明顯的同質化特征，導致地方在是否采取地方保護和市場分割方面陷入“囚徒困境”，形成封閉小市場和自我小循環。

針對重點領域的地方保護和市場分割突出問題，此次國務院常務會議明確指出，將開展專項治理，緊盯不放，久久為功。在王青看來，應深化財稅體制改革，理順中央和地方政府財政關系，使權責配置和收入劃分更加合理；進一步清晰中央和地方在跨區域市場、貿易、競爭等規則的制定監督權限，強化約束力；改善地方政績考核，建立跨區域的合作分享機制；進一步轉變政府職能，“放管服”改革從“放權”為主轉向“簡政”為主。

掃除深層次體制機制障礙

統一市場建設面臨的堵點、難點，不僅僅是地方保護和市場分割，解決這些問題也要由表及里，從表象到根源。

“跳出統一大市場來看，深層次的體制機制障礙是目前影響和制約我國整個經濟體制和經濟治理非常重要的內容。”王青認為，全國統一大市場表面上看是一個物理邊界的概念，實則是一系列制度規則，有了這些制度規則，自然會推進到經濟行為和市場邊界上。同時，統一大市場不僅強調對內開放，也強調對外開放。內部市場統一后，國內國際雙循環相互促進的關系也更易形成。

黨的二十大明確，市場準入制度是社會主義市場經濟的基礎制度之一，實行統一的市場準入制度是建設全國統一大市場的重要任務。現行的《市場準入負面清單（2022年版）》將一些需要國家嚴格把控的行業、領域、業務納入，確保“一單盡列、單外無單”，對全國市場進行統一約束和限定，體現了建立統一大市場的內在要求。

“現行準入負面清單對民營經濟在市場準入、要素獲取等領域仍存在隱性歧視或不合理限制。”在王青看來，部分地區變相設置準入門檻，“玻璃門”“旋轉門”“門中門”等現象依舊存在。此外，在公平獲取要素資源、政府采購招標等方面，存有“央企—地方國企—本地注冊民企”的隱性“歧視鏈”，央企、地方國企能以更低成本獲得土地、資金等要素資源。

王青告訴《中國報道》記者，除了主觀上的一些誤解甚至偏見導致民營企業在獲取要素過程中遭受不公平待遇，近年來還有一個客觀因素強化了這種現象，即在嚴格追責下缺乏合理的容錯試錯機制。

“包括政府、銀行等在內的涉及資源配置的部門、機構和企業，在采購招標或信用額度確定過程中，更傾向于把要素資源或者訂單給到國有企業。可能配置者本人對民營企業沒有歧視，但至少認為這么做是‘保險和‘安全的，否則可能在出現風險后說不清、撇不清。”王青指出，這還有另一個不利結果，即在創新驅動階段，相對于信息通信、新能源、新材料、生物醫藥、互聯網等高風險領域，把資源和要素配置到相對市場風險較低的領域雖規避了風險，但資源配置效率也會整體降低。

今年是落實黨的二十大對市場準入制度體系建設新要求的開局之年。王青強調，平等獲取要素資源，要盡快建立完善容錯試錯機制，明確盡職免責的主要情形。這不意味著弱化監管和巡視審計，而是在實事求是和尊重規律的基礎上，讓配置資源的機構、官員放心把要素資源配置到不同所有制主體、不同規模和不同領域的企業主體。

此前召開的國務院政策例行發布會上，統一的要素和資源市場建設相關問題也得到回應。王青表示，相較于商品和服務市場建設，統一的要素和資源市場建設進度明顯滯后。他舉例稱，農村土地改革三項試點推進不均衡，戶籍制度上附著的各類社會福利和限制依然是城鄉間、城市間勞動力流動的壁壘，數據市場相關法規標準存在滯后甚至空白，煤炭、電力、天然氣等價格機制有待進一步理順，全國碳排放權交易市場覆蓋的行業較為單一，這些都是對加快構建新發展格局、推動高質量發展具有牽引性的改革內容，需加快推進。

國家發改委副主任李春臨指出，今后將圍繞《關于加快建設全國統一大市場的意見》部署的各項重點任務，堅持系統觀念，健全城鄉統一的土地和勞動力市場，加快發展統一的資本市場，加快培育統一的技術和數據市場，破除要素市場分割和多軌運行，推動各領域要素市場制度在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在改革成效上相得益彰。

5月27日，在山東濰坊青州市經濟開發區一家機械手制造企業車間內，工人在裝配生產。

呼吁市場監管更加有為

公平統一的市場監管是建設全國統一大市場的重要一環。《關于加快建設全國統一大市場的意見》要求，從健全統一市場監管規則、強化統一市場監管執法、全面提升市場監管能力3個方面，推進市場監管公平統一。

據市場監管總局綜合規劃司司長朱劍橋介紹，一年多來，市場監管總局圍繞相關工作取得了積極進展，包括推動完成《反壟斷法》修改，制定《市場主體登記管理條例實施細則》，印發《市場監督管理綜合行政執法事項指導目錄》《關于規范市場監督管理行政處罰裁量權的指導意見》，進一步強化市場監管規則統一；完善統一的商品和服務市場，建立實施產品質量分級制度，開展質量基礎設施“一站式”服務；實施統一的市場監管執法，運用信用風險分類結果實施雙隨機監管和重點監管；規范不當市場競爭和市場干預行為，開展了首次國家層面第三方評估，完成公平競爭審查督察等。

但在融資、安檢、供地、環保、質檢、衛生消防等監管領域，王青指出，不同地區的監管標準、執法程序和執法尺度目前差異仍較大，執法行為不規范，自由裁量權過大，導致企業在跨區域經營中難以形成穩定預期，企業經營的制度性成本增加。

蓬勃發展的新經濟形態也給監管帶來挑戰。“ ‘救火式‘運動式的執法，很難適應數字經濟平臺經濟未來發展專業、快速、扁平的監管要求。比如對互聯網企業算法、價格歧視、自我優待的監管，監管部門其實很難甄別并實施基于新技術的現代監管手段。”王青說。

朱劍橋表示，下一步，將加大對市場干預行為的監管執法力度，對妨礙全國統一大市場建設的政策措施開展專項清理，堅決查處限定交易、妨礙商品要素資源自由流通等行為，積極推動《反不正當競爭法》加快修訂，推動《公平競爭審查條例》加快出臺，優化企業跨區域遷移登記注冊制度。

朱劍橋還指出，將堅持順“市”而為，積極適應市場發展變化趨勢，重點圍繞新業態新模式加強基礎制度的創新供給，不斷補足新興領域市場監管制度規則，為塑造競爭有序的線上線下市場生態、為各類經營主體和消費者共享數字經濟發展紅利提供規范性的制度保障。

責任編輯：徐豪