東西部協(xié)作中的社會幫扶：類型、邏輯與未來

謝治菊 梁嘉俊

摘 要：東西部協(xié)作中的社會幫扶，是人民團體、社會組織、民營企業(yè)、社會各界愛心人士等參與東西部協(xié)作、開展社會幫扶的過程。在“十四五”時期，這些幫扶以產(chǎn)業(yè)協(xié)作、教育協(xié)作、就業(yè)協(xié)作、消費協(xié)作等形式，圍繞“政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)、社會主導(dǎo)”三種類型開展。社會幫扶植根于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，來源于實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)要求，保障于東西部協(xié)作的政策體系，維持于中國特色社會主義府際關(guān)系，未來需要針對東西部協(xié)作中社會幫扶的需求，通過合理界定政府職能、擴大社會自主性、強化共同體意識、走向協(xié)同治理等方式，推進幫扶邊界清晰化、幫扶責(zé)任清單化、幫扶目標(biāo)精準(zhǔn)化、幫扶路徑多元化。

關(guān)鍵詞：東西部協(xié)作；社會幫扶；脫貧攻堅；鄉(xiāng)村振興；共同富裕

文章編號：2095-5960（2023）04-0082-09；中圖分類號：F323.8；文獻標(biāo)識碼：A

2021年我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)，脫貧攻堅成績令世界矚目。作為脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的有效助力，東西部協(xié)作中的社會幫扶受到黨和國家的高度重視，多次在重要會議上提及和強化。例如，2020年10月29日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出，要“堅持和完善東西部協(xié)作和對口支援、中央單位重點幫扶、社會力量參與幫扶等機制”；2021年4月8日習(xí)近平總書記在全國東西部協(xié)作和定點幫扶工作推進會上再次強調(diào)，開展東西部協(xié)作和定點幫扶，是黨中央著眼推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進共同富裕的重大決策，并指出要“完善東西部結(jié)對幫扶關(guān)系，拓展幫扶領(lǐng)域，健全幫扶機制，優(yōu)化幫扶方式，加強產(chǎn)業(yè)合作、資源互補、勞務(wù)對接、人才交流，動員全社會參與，形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展的良好局面。”事實上，絕對貧困消除后，面臨著政府扶貧向社會扶貧轉(zhuǎn)變的新特征[1]。社會組織在扶貧當(dāng)中作用非常突出，國外社會組織活躍于扶貧領(lǐng)域[2]，東西部協(xié)作中的社會幫扶對于西部地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接較為關(guān)鍵，對于助推西部地區(qū)全面鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)共同富裕也有裨益，但目前存在幫扶精準(zhǔn)性不高、社會參與度不強等問題。基于此，本文擬系統(tǒng)探討東西部協(xié)作中社會幫扶的類型、邏輯與優(yōu)化，以期為東西部協(xié)作提檔升級、社會幫扶提質(zhì)增效、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接提供借鑒與參考。

一、提出問題：東西部協(xié)作中社會幫扶的緣起

東西部協(xié)作始于1996年的對口幫扶，經(jīng)過2016年7月在銀川召開的東西部扶貧協(xié)作座談會的強化，以及2017年8月國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《東西部扶貧協(xié)作考核辦法（試行）》的約束，該項工作正式走向制度化與規(guī)范化。為在“十四五”期間進一步發(fā)揮該制度的優(yōu)勢、鞏固脫貧攻堅成果、推進全面鄉(xiāng)村振興，黨的十九屆五中全會將這一制度從“東西部扶貧協(xié)作”改為“東西部協(xié)作”。近年來，東西部協(xié)作的研究成果比較豐富，內(nèi)容主要聚焦于以下四個方面：一是從政策變遷的角度來探討其邏輯演進[3]；二是從府際關(guān)系的角度詮釋其價值功能[4]；三是從機制創(chuàng)新的角度分析其發(fā)生機理，包括協(xié)作推動機制的培育[5]、財務(wù)機制的形成[6]、幫扶機制的傳遞[7]、合作機制的建構(gòu)[8]；四是從幫扶領(lǐng)域的角度探討其協(xié)作內(nèi)容，指出社會力量的觸角將延伸至上述每一個領(lǐng)域[9]。已有研究對東西部協(xié)作的歷史、進程、功能、成效、案例、問題、對策等進行了比較全面的分析，對我們把握東西部協(xié)作中的社會幫扶有重要的借鑒與啟示，但現(xiàn)有成果對東西部協(xié)作的研究議題主要圍繞“組織領(lǐng)導(dǎo)、人才支援、產(chǎn)業(yè)合作、消費協(xié)作、勞務(wù)協(xié)作、科教協(xié)作”等考核指標(biāo)而展開，貫穿幾大協(xié)作領(lǐng)域的社會幫扶反而被忽視與弱化，這為本文提供了契機。

社會幫扶是調(diào)動社會力量共同參與扶貧濟困事業(yè)的重要舉措，更是踐行先富幫后富、實現(xiàn)共同富裕“兩個大局”思想的重要形式。社會幫扶的政策依據(jù)充足，從中共中央、國務(wù)院2011年印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》到2014年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步動員社會各方面力量參與幫扶開發(fā)的意見》，均鼓勵社會力量參與幫扶。這些文件在為社會幫扶提供政策依據(jù)的同時，也肯定了社會力量參與貧困治理的重要性，學(xué)術(shù)界對此展開了討論，其成果聚焦于以下幾個方面：

一是社會幫扶的理論基礎(chǔ)。有研究指出，社會幫扶的理論依據(jù)主要包括服務(wù)行政理論和公共服務(wù)理論。服務(wù)行政理論以德國行政法學(xué)者厄斯特·福斯多夫為代表，他認(rèn)為黨和國家等“政治力量”應(yīng)承擔(dān)起國家公民的“生存照顧”義務(wù)，社會應(yīng)承擔(dān)弱勢群體“生存照顧”的主要責(zé)任。關(guān)于公共服務(wù)理論，法國學(xué)者萊昂·狄驥則強調(diào)，政府應(yīng)由傳統(tǒng)的高權(quán)強制型向懷柔服務(wù)型轉(zhuǎn)變，從側(cè)面強調(diào)了社會力量的重要性。國內(nèi)則以福利多元主義理論和參與式發(fā)展理論為主。福利多元主義理論強調(diào)各主體在福利市場中具有不同的地位[10]；參與式發(fā)展理論指出，東西部協(xié)作中社會幫扶的基本理論預(yù)設(shè)是以鼓勵和動員社會各界參與扶貧開發(fā)為目的。二是社會幫扶的政策設(shè)計。中央政府相繼出臺了一系列專項政策文件，地方各級政府也制定了相應(yīng)的地方性扶貧開發(fā)條例，以明確社會幫扶工作主要內(nèi)容、參與方式、保障措施等[11]；通過借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，2020年后應(yīng)逐步實現(xiàn)社會幫扶的規(guī)范化和制度化，防止弱勢群體和困難群體再次陷入貧困[12]。三是社會幫扶的客體對象。社會幫扶的客體對象應(yīng)是建立“以社會保障為主體，以社會多元力量參與為輔助”的扶貧綜合保障體系[13]。為此，有學(xué)者建議可以借鑒美國的貧困救助體系，為低收入人口提供幫扶[14]。四是社會幫扶的實施路徑。社會幫扶的實施載體由不同的主體對象組成，在面臨共同的制度環(huán)境時[15]，部分實施載體為了應(yīng)對制度環(huán)境的體制性約束，難免出現(xiàn)“共謀行為”[16]。同時，當(dāng)前社會主體參與幫扶處于一種零散性、非系統(tǒng)性的“碎片化”運行狀態(tài)[17]，主要表現(xiàn)在政府部門與社會主體之間缺乏協(xié)調(diào)合作機制，幫扶合力尚未形成；社會主體之間在幫扶活動中相互獨立，“個體化”幫扶現(xiàn)象嚴(yán)重[18]。因此，強調(diào)人道主義、凝聚社會大眾參與幫扶的共同體意識、形成幫扶合力，充分調(diào)動社會力量參與幫扶工作、形成具有中國特色的社會幫扶至關(guān)重要。

本文擬探討的東西部協(xié)作中的社會幫扶，是指人民團體、社會組織、民營企業(yè)、社會各界愛心人士等參與東西部協(xié)作、開展社會幫扶的過程。東西部協(xié)作中社會幫扶的內(nèi)容主要是醫(yī)療、教育、科技、文化等民生領(lǐng)域，在“十四五”時期，這些幫扶將以產(chǎn)業(yè)協(xié)作、科教協(xié)作、就業(yè)協(xié)作、消費協(xié)作等形式，延伸至西部鄉(xiāng)村振興的每個領(lǐng)域，其內(nèi)涵在于：第一，是“點對點”幫扶，幫扶主客體更為明確，分別是東部與西部，幫扶的方式主要是資金投入、項目支持、物資捐贈；第二，幫扶雙方并不是簡單的幫扶關(guān)系，而是以邁向合作共贏、互惠互利為目標(biāo)的經(jīng)濟幫扶與情感幫扶；第三，幫扶秉承“國家所求、西部所需、東部所能”的原則進行。

可以說，隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的順利收官與鄉(xiāng)村振興的全面展開，對相對貧困的治理成為新的發(fā)展階段治理的重點[19]，學(xué)界對東西部協(xié)作與社會幫扶的高品質(zhì)研究越來越多，但僅關(guān)注東西部協(xié)作或者僅關(guān)注社會幫扶，對東西部協(xié)作中的社會幫扶關(guān)注不夠，兩者結(jié)合的研究比較貧瘠。同時，學(xué)界對社會幫扶的研究還主要停留在脫貧攻堅階段，結(jié)合鄉(xiāng)村振興的成果較少。基于此，本文試圖以2019年1月至2023年2月在G省、Y省、X省等西部9省調(diào)研獲取的東西部協(xié)作素材為依據(jù)，對東西部協(xié)作中社會幫扶的類型、邏輯與未來進行探討。

二、案例呈現(xiàn)：東西部協(xié)作中社會幫扶的類型

根據(jù)幫扶主體的不同，東西部協(xié)作中社會幫扶類型分為三類，即政府主導(dǎo)型幫扶、市場主導(dǎo)型幫扶以及社會主導(dǎo)型幫扶，東西部協(xié)作是一項“政治任務(wù)”與“政治饋贈”[19]，因此嵌入其中的社會幫扶帶有較強的行政色彩，盡管近年來這種主導(dǎo)趨勢在慢慢轉(zhuǎn)變；目前東西部協(xié)作中的社會參與主要以被動參與為主，社會發(fā)揮作用的程度依然不足[20]。不過，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然東西部協(xié)作社會幫扶中的“社會”受國家的影響較大，但仍然存在市場主導(dǎo)和社會主導(dǎo)的幫扶情況。

1.政府主導(dǎo)型幫扶：“6·30”廣東扶貧濟困日

政府主導(dǎo)型幫扶模式是政府利用行政力量發(fā)起活動，引導(dǎo)社會多元力量參與東西部協(xié)作的過程。該種幫扶模式主要是從機制設(shè)計、互動關(guān)系、行動方式等層面進行“機制-關(guān)系-行動”的構(gòu)建，有兩個方面的表現(xiàn)：首先，該模式以機制設(shè)計為關(guān)鍵，通過行政主導(dǎo)，構(gòu)建自上而下、相對閉合的幫扶機制，包括幫扶頂層設(shè)計、幫扶資源配置、幫扶資金管理、幫扶隊伍建設(shè)、幫扶績效考評等五大機制，集中力量做好人、財、物的幫扶供給準(zhǔn)備[21]。其次，該模式以政府主導(dǎo)為主，以動員參與的社會力量為補充。簡言之，在此種幫扶模式下，政府使用行政力量開展活動，通過出臺相關(guān)優(yōu)惠政策，利用生產(chǎn)補貼、項目運作、活動召集等方式，主要以行政手段來激活社會幫扶資源[22]。

始于2010年6月30日的“廣東扶貧濟困日活動”是典型的政府主導(dǎo)型社會幫扶，具體體現(xiàn)在：一是成立具有行政屬性的募捐組織體系。“6·30廣東扶貧濟困日活動”由省扶貧辦公室（現(xiàn)在的省鄉(xiāng)村振興局）倡導(dǎo)，由省扶貧辦公室主導(dǎo)成立的省扶貧開發(fā)基金會具體運作，政府在政策制定、資金募集、資金使用、資金監(jiān)管等方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用。該活動整合了全省各地的企業(yè)組織，將各地市原有的扶貧慈善資源和資金納入其中，集中整合、統(tǒng)籌使用。二是社會幫扶資金籌集的過程充分體現(xiàn)政府的主導(dǎo)地位。據(jù)統(tǒng)計，2010-2020年，通過“6·30”活動，共吸引超1000家社會組織、近萬家企業(yè)參與，為廣東省“十三五”期間打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、做好東西部協(xié)作工作作出了不可磨滅的貢獻①? ①省扶貧開發(fā)基金會提供的數(shù)據(jù)。。三是募捐資金的使用有一定的傾向性。廣東“十三五”期間結(jié)對幫扶的社會資金中，有相當(dāng)一部分來源于“630基金”，這些資金助推了中西部22省區(qū)387萬貧困勞動力在粵穩(wěn)崗就業(yè)。

仔細(xì)思考發(fā)現(xiàn)，政府主導(dǎo)的東西部協(xié)作社會幫扶，雖然取得了較大的成效，但也加大了行政成本，讓協(xié)作的邊際效用遞減，不利于真正協(xié)作關(guān)系的形成，而且容易存在幫扶供給與幫扶需求不匹配的問題。

2.市場主導(dǎo)型幫扶：碧桂園集團“1+5+N”幫扶模式

市場主導(dǎo)型社會幫扶是指市場主體憑借自身的資源優(yōu)勢主動開展的幫扶活動。企業(yè)是最具有資源優(yōu)勢和市場競爭力的市場主體，本著“社會責(zé)任”“社會理性”開展幫扶活動，通過開展產(chǎn)業(yè)合作、消費合作、社會捐贈等形式參與幫扶過程[23]，其目標(biāo)主要是通過資源要素優(yōu)勢來連接市場，開展有效的幫扶，具體表現(xiàn)在：一是以資源下鄉(xiāng)的方式，將土地、資金與勞動力等要素整合起來，按照市場規(guī)律開展特色產(chǎn)業(yè)幫扶。二是以“項目制”形式開展生產(chǎn)并做好利益聯(lián)結(jié)，通過生產(chǎn)、運營與銷售帶動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，隨后以“務(wù)工收入、分紅、土地租金”等方式與農(nóng)民實現(xiàn)利益聯(lián)結(jié)。該種幫扶以市場需求為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展、消費協(xié)作為抓手，堅持效率優(yōu)先、兼顧公平，共同推動脫貧地區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

當(dāng)然，市場主導(dǎo)型社會幫扶并非完全依靠市場的優(yōu)勝劣汰競爭機制，也需要政府適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)。例如，脫貧攻堅時期，碧桂園集團開展的“1+5+N”的社會幫扶模式，就是政府引導(dǎo)下的市場主導(dǎo)型幫扶。所謂“1”是指在黨建引領(lǐng)下，運用市場化手段幫助農(nóng)村構(gòu)建長效幫扶機制；“5”是指碧桂園集團充分發(fā)揮其作為龍頭企業(yè)的優(yōu)勢，圍繞鄉(xiāng)村振興的五大板塊開展幫扶；“N”是指碧桂園集團結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H開展的特色類、創(chuàng)新類幫扶項目。為將“1+5+N”幫扶模式落到實處，碧桂園成立了200多人的專職幫扶隊伍，通過“嵌入式幫扶、滴灌式培育、市場化運作”等舉措，形成了一套結(jié)合自身優(yōu)勢又立足當(dāng)?shù)貙嶋H，可持續(xù)、可復(fù)制、可推廣的造血式長效幫扶機制，成功助力49萬人如期脫貧。

分析發(fā)現(xiàn)，市場主導(dǎo)的社會幫扶擁有效益性、開放性等特點，企業(yè)利用自身優(yōu)勢更易于精準(zhǔn)定位市場需求，在資源配置中的作用不容小覷。尤其是龍頭企業(yè)參與社會幫扶，能夠有效規(guī)避市場風(fēng)險，真正實現(xiàn)“輸血幫扶”向“造血幫扶”的轉(zhuǎn)化，保證穩(wěn)定脫貧。不過，由于以企業(yè)為主的市場經(jīng)營主體參與幫扶大都帶有獲利的目的，會遵循市場規(guī)則趨利避害，因而存在幫扶穩(wěn)定性不強、政策導(dǎo)向不明顯、可持續(xù)發(fā)展不足等問題。一旦在幫扶中失去盈利空間或政策庇護，幫扶則難以為繼。

3.社會主導(dǎo)型幫扶：東莞社工機構(gòu)對昭通易地扶貧搬遷社區(qū)的幫扶

社會主導(dǎo)型幫扶是非政府組織、社會群體等社會主體憑借其專業(yè)優(yōu)勢，彌補市場失靈和政府失靈[24]，社會幫扶通過自籌資金與資源，直接對西部協(xié)作地開展的專項幫扶。該模式以公開募捐、項目運作、政府購買服務(wù)等形式進行。具體來說，首先，以公開募捐為主要幫扶渠道，相關(guān)組織將籌集來的物資以點對點、面對面的方式直接捐贈給協(xié)作地區(qū)或受扶群體。其次，以項目運作為主要幫扶載體，如“救災(zāi)扶貧”“希望工程”等多種典型的幫扶，吸引更多社會資源充分融入。此外，以政府購買服務(wù)為主要幫扶方式，擁有充足資金與能力的相關(guān)組織，通過招投標(biāo)方式與政府訂立合作關(guān)系，直接參與東西部協(xié)作中的社會幫扶[25]。

東莞社工機構(gòu)嵌入幫扶云南昭通卯家灣易地扶貧搬遷點項目是典型的社會主導(dǎo)型幫扶。2020年，廣東省東莞市第五扶貧協(xié)作工作組會同東莞市、云南昭通市多部門以及對口縣區(qū)和鎮(zhèn)街，系統(tǒng)化開展社會工作服務(wù)結(jié)對幫扶，統(tǒng)籌組織兩地25家社工機構(gòu)，聚焦大型扶貧搬遷安置區(qū)、國家掛牌督戰(zhàn)貧困村兩大陣地，集中為困難群眾提供社工服務(wù)、推動當(dāng)?shù)厣绻C構(gòu)自身建設(shè)兩大領(lǐng)域，細(xì)致謀劃，精準(zhǔn)發(fā)力，在昭通迅速形成了高品質(zhì)社工服務(wù)供給，截至2020年11月底，莞昭協(xié)作下的社工服務(wù)覆蓋昭通153個社區(qū)①? ①廣東省第五扶貧協(xié)作工作組提供的數(shù)據(jù)。 。

分析發(fā)現(xiàn)，社會主導(dǎo)型幫扶模式具有靈活性、自發(fā)性等特點，作為政府和市場幫扶的有效補充，能夠延伸至幫扶的各個領(lǐng)域，對于“造血式”扶貧開發(fā)有助推作用，能夠提升受扶地區(qū)的發(fā)展能力。但由于政府指導(dǎo)不足、社會力量參與積極性不高等問題，這使得幫扶中的資源籌集與應(yīng)用分散化、碎片化明顯，各方社會力量不能有效形成強大合力。再加上幫扶主體自身造血能力較弱，主要靠公開募捐以及政府購買服務(wù)難以維系生存運行，這會影響其在東西部協(xié)作后期幫扶中的成效。

三、內(nèi)在機理：東西部協(xié)作中社會幫扶的邏輯

東西部協(xié)作中的社會幫扶，是我國減貧治理的重要組成部分，是動員社會力量參與扶貧開發(fā)與鄉(xiāng)村振興的偉大實踐，是實現(xiàn)共同富裕的重要依靠力量，更是凝聚全國全社會精神合力的重要舉措，植根于崇德向善、扶危濟困的中華慈善文化，來源于實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)要求，形成于習(xí)近平總書記關(guān)于社會力量參與扶貧工作的重要論述，保障于東西部協(xié)作的政策體系，維持于中國特色社會主義府際關(guān)系，因此從文化、理論、歷史與空間維度分析東西部協(xié)作中社會幫扶得以長期運行的邏輯機理。

1.文化維度：慈善文化孕育東西部協(xié)作中的社會幫扶

中國的慈善文化擁有悠久的歷史，從古延續(xù)至今，可大致分為三個階段，分別是中國古代及近現(xiàn)代慈善文化，是中華文化的重要組成部分。中華民族歷經(jīng)滄桑卻始終巍然屹立，得益于中華民族扶危濟困、樂善好施的傳統(tǒng)美德。

受慈善文化的影響，東西部協(xié)作中的社會幫扶呈現(xiàn)出從由政府為主體到逐漸下沉到民間社會的發(fā)展趨勢。從西周到明清時期，圍繞“賑災(zāi)救荒”“恤老慈幼”“治病施藥”，古代的官辦慈善活動世代相傳。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，民間舉辦的慈善活動也越來越多。如唐代的佛教寺院設(shè)立了悲田養(yǎng)病坊；宋代的鄉(xiāng)紳商賈建立社倉；明代文人義士成立同善會等。新中國成立后，舊社會留存下來的慈善機構(gòu)紛紛被政府取締、接收或改造，在計劃經(jīng)濟體制基礎(chǔ)上，全國建立了完全由政府包辦的福利救濟制度。改革開放后，慈善事業(yè)的重要性獲得政府充分肯定，社會各界參與慈善活動的積極性大大增強。民間慈善組織大量建立，目前已達數(shù)十萬家，形成了一個廣覆蓋、多層次的慈善救助網(wǎng)絡(luò)；各種慈善項目紛紛涌現(xiàn)，涵蓋扶貧濟困多個領(lǐng)域，許多諸如家喻戶曉的“希望工程”“春蕾計劃”“光彩事業(yè)”等項目，這為東西部協(xié)作中的社會幫扶提供了文化根基與實踐支撐。

2.理論維度：共同富裕引導(dǎo)東西部協(xié)作中的社會幫扶

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記關(guān)于社會力量參與扶貧工作的重要論述，也為東西部協(xié)作中的社會幫扶提供了重要理論支撐。扶貧開發(fā)是全黨全社會的共同責(zé)任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與。堅持多方力量、多種舉措有機結(jié)合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局，強化舉措，擴大成果。廣泛調(diào)動社會各界參與扶貧開發(fā)的積極性，鼓勵、支持、幫助各類非公有制企業(yè)、社會組織、個人自愿采取包干方式參與幫扶。

習(xí)近平總書記關(guān)于社會力量參與扶貧工作的重要論述，是從發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢、培育踐行社會主義核心價值觀、構(gòu)建大扶貧格局的高度提出的，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，對于發(fā)揮政府和社會兩方面力量作用，實現(xiàn)專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧聯(lián)動，形成全社會廣泛參與東西部協(xié)作亦有重要意義。

同時，共同富裕的提出，也為東西部協(xié)作中的社會幫扶提供了目標(biāo)方向。

實現(xiàn)共同富裕不可能一蹴而就、同步達到，而是允許和鼓勵一部分地區(qū)、企業(yè)和人，依靠辛勤的勞動與合法經(jīng)營先富起來，并提倡先富帶動后富，也就是“共同富裕”。共同富裕有兩種實現(xiàn)路徑，在時間上，先富帶動后富，最終實現(xiàn)全體人民共同富裕；在空間上，對口協(xié)作模式被大力推廣，東西部協(xié)作兼顧先富帶動后富和區(qū)域協(xié)作雙重性質(zhì)。站在這個角度，共同富裕的提出為東西部協(xié)作中的社會幫扶提供了目標(biāo)方向。

3.歷史維度：政策變遷保障東西部協(xié)作中的社會幫扶

東西部協(xié)作內(nèi)容隨中國扶貧政策的變化而變化，呈現(xiàn)出“協(xié)作層次不斷提高、協(xié)作領(lǐng)域不斷拓展、協(xié)作實效不斷增強”等特點[26]。其中，早在20世紀(jì)70年代末國家在全國邊防工作會議報告上就正式提出和確定了東部對口援助西部的政策目標(biāo)。20世紀(jì)80年代末期，在鄧小平提出“兩個大局”①? ①兩個大局是指“東部沿海地區(qū)加快對外開放，使之較快地先發(fā)展起來，中西部地區(qū)要顧全這個大局”與“當(dāng)發(fā)展到一定時期，就要拿出更多的力量幫助中西部地區(qū)加快發(fā)展，東部沿海地區(qū)也要服從這個大局”。 構(gòu)想之后，東部地區(qū)得到了快速發(fā)展，并于《國家八七扶貧攻堅計劃》提出以國家扶持、市場需求為導(dǎo)向的解決貧困人口溫飽、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改變教育文化衛(wèi)生落后狀況的奮斗目標(biāo)，動員各民主黨派和工商聯(lián)等社會主體參與扶貧開發(fā)工作。1996年，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于組織經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)開展扶貧協(xié)作的報告》正式確定了對口幫扶關(guān)系，東部9省與4個地級市幫扶西部10省，這標(biāo)志著東西部協(xié)作制度的正式誕生。

進入21世紀(jì)，國家層面先后制定出臺《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》，前后三次調(diào)整東西部協(xié)作關(guān)系。其中，2013～2016年期間，東部9省4個計劃單列市幫扶中西部10省；2016～2020年期間，東部9省13個城市幫扶中西部14省；2021年以后，東部8省幫扶西部10省。調(diào)整后的對口幫扶，從“穿花式”調(diào)整為“整域性”，即原來東部1省幫扶多個西部省份或西部1省接受東部多個省份的幫扶，主要調(diào)整為省與省之間一對一的整域幫扶。①? ①廣東、山東、甘肅除外，廣東幫扶貴州和廣西兩省，山東幫扶重慶與甘肅兩省（市），甘肅接受山東青島與天津的幫扶，其余的幫扶都是一對一整省進行的。相應(yīng)的，協(xié)作層次也由過去的“市縣”兩級變成現(xiàn)在的“省市縣”三級，并確定了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、企業(yè)合作、社會參與”的多元協(xié)作體系[3]。后來，2017年8月出臺的《東西部扶貧協(xié)作考核辦法（試行）》明確將社會幫扶資金數(shù)作為資金支持中的一個二級指標(biāo)，2021年7月頒布的《東西部協(xié)作考核評價辦法》，則將其納入促進鄉(xiāng)村振興指標(biāo)中的一個二級指標(biāo)，表述為“財政援助與社會幫扶資金投入、管理情況”。兩份考核文件的出臺，標(biāo)志著我國東西部協(xié)作工作向縱深方向發(fā)展。再加上，2021年4月8日，習(xí)近平總書記在召開的全國東西部協(xié)作和中央單位定點幫扶工作推進會上再次強調(diào)，東西部協(xié)作要進一步完善，要涵蓋區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展等相關(guān)內(nèi)容。由此，東西部協(xié)作的制度體系基本建立。其中，無論是1996年構(gòu)建的對口幫扶體系，還是“十三五”期間的扶貧協(xié)作舉措，抑或是“十四五”時期的對口協(xié)作內(nèi)容，社會幫扶都是其中必不可少且比較重要的一環(huán)。因此，在東西部扶貧協(xié)作座談會上指出社會力量參與協(xié)作等問題后，經(jīng)過實踐探索，2021年后的東西部協(xié)作以“千企幫千鎮(zhèn)、萬企興萬村”作為社會幫扶的重要任務(wù)。

綜上，隨著國家東西部協(xié)作政策的不斷調(diào)整與日益完善，我國東西部協(xié)作實踐規(guī)范化、制度化、體系化、市場化程度越來越高，作為協(xié)作內(nèi)容之一的社會幫扶的組織化程度、多元化取向、多主體協(xié)作也越來越明顯，這為新時代東西部協(xié)作中的社會幫扶向縱深發(fā)展提供了政策支持與政策保障。

4.空間維度：府際關(guān)系維系東西部協(xié)作中的社會幫扶

府際關(guān)系是指政府間的關(guān)系，具體包括縱向關(guān)系與橫向關(guān)系，其中縱向關(guān)系指中央政府與地方政府之間的關(guān)系，橫向關(guān)系包括地方政府之間、政府部門之間的關(guān)系[27]。整體上，中國府際關(guān)系呈現(xiàn)出由縱向集中主導(dǎo)到橫向分塊負(fù)責(zé)的轉(zhuǎn)變，在權(quán)力關(guān)系上突出從中央高度集中到權(quán)力由點到面、省域到區(qū)域的輻射擴散特征。東西部協(xié)作是府際關(guān)系重塑背景下的歷史產(chǎn)物，是打破傳統(tǒng)屬地管理制度安排、整合府際關(guān)系資源、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效工具，具體表現(xiàn)在以下兩個方面。

一方面，府際關(guān)系的調(diào)整使得東西部結(jié)對關(guān)系更加完善。改革開放后，國家實行傾斜式政策，從經(jīng)濟領(lǐng)域開始分權(quán)改革，建立初步的市場經(jīng)濟體制，逐步形成東、中、西部梯度發(fā)展，區(qū)域發(fā)展差距慢慢拉大。為打破區(qū)域發(fā)展不平衡的狀態(tài)，國家在鄧小平的“兩個大局”和以往對口支援經(jīng)驗的基礎(chǔ)上開展東西部扶貧協(xié)作。1994年，國務(wù)院印發(fā)《國家八七扶貧攻堅計劃》，就初步提出“北京、天津、上海等大城市，廣東、江蘇、浙江、山東、遼寧、福建等沿海較為發(fā)達的省，都要對口幫助西部的一兩個貧困省、區(qū)發(fā)展經(jīng)濟”。隨后的發(fā)展中，國家啟動了西部大開發(fā)戰(zhàn)略，將區(qū)域均衡發(fā)展列為國家總體戰(zhàn)略，不斷調(diào)整結(jié)對關(guān)系，完善省際結(jié)對幫扶，實現(xiàn)精準(zhǔn)對接。

另一方面，府際關(guān)系的重塑使得社會幫扶力量主動性更強。根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論，行政區(qū)界限所形成的行政壁壘是區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的阻礙，地區(qū)與地區(qū)之間并非是彼此獨立而是相互依賴、相互聯(lián)系的，所以府際合作很重要[28]。在縱向府際關(guān)系上，20世紀(jì)八九十年代的經(jīng)濟體制改革促進了市場要素的流動，激發(fā)了市場主體活力，使得東部地區(qū)得到快速發(fā)展，培育了廣泛的社會基礎(chǔ)，為發(fā)揮社會主體力量打下了堅實基礎(chǔ)。由此形成的區(qū)域發(fā)展不平衡，不管是中央的宏觀調(diào)控還是地方的自發(fā)行動，都對打破此局面有重要作用。在中央調(diào)控方面，中央通過出臺相關(guān)政策將“東部支援西部”政策化、規(guī)范化和系統(tǒng)化，重新劃定區(qū)域經(jīng)濟利益格局，建立廣泛的社會動員機制，打破了原本行政區(qū)劃下橫向政府間的行政壁壘，調(diào)整和重塑了新的府際關(guān)系；在地方自主行動方面，下放權(quán)力讓地方政府擁有更多的自主權(quán)，通過出臺優(yōu)惠政策吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)秀人才入駐，實現(xiàn)消費幫扶、產(chǎn)業(yè)幫扶、勞務(wù)幫扶、教育幫扶的協(xié)調(diào)發(fā)展。

綜上，府際關(guān)系的調(diào)整和重塑使得東西部協(xié)作結(jié)對更加精準(zhǔn)、幫扶主體更加多元、幫扶內(nèi)容更加豐富。這說明，深化府際協(xié)作關(guān)系，可以引領(lǐng)更多的社會力量參與到東西部協(xié)作中來，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、結(jié)論探討：東西部協(xié)作中社會幫扶的未來

“十三五”以來，東部9省13市按照“國家所求、西部所需、東部所能”的原則，廣泛發(fā)動各種社會力量積極參與東西部協(xié)作工作，通過慈善捐贈、產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、就業(yè)扶貧等形式延伸至社會幫扶的每個領(lǐng)域，對中西部14個省（市區(qū)）進行了對口幫扶，貢獻了社會幫扶的中國智慧與中國方案，下一步，可通過合理界定政府職能、擴大市場自發(fā)性、走向協(xié)同治理等方式，進一步實現(xiàn)幫扶目標(biāo)清晰化、推進幫扶責(zé)任清單化、助推幫扶主體集中化。

一是合理界定政府幫扶職能，實現(xiàn)幫扶目標(biāo)清晰化。東西部協(xié)作是國家采取行政手段推動的對口幫扶與資源輸入，主要依賴政府力量，可以有效調(diào)配資源，但由于幫扶范圍廣，往往會出現(xiàn)供需雙方不匹配，難以精準(zhǔn)定位受扶地區(qū)的真正需求，長此以往，不利于政府和社會良性互動關(guān)系的形成，因此需要進一步理清政府的幫扶邊界，精準(zhǔn)定位幫扶目標(biāo)。以精準(zhǔn)扶貧政策為例，扶貧的精準(zhǔn)化增加了農(nóng)民收入，緩解了農(nóng)民的多維貧困[28]，東西部協(xié)作幫扶也要更加精準(zhǔn)化。這就需要明確政府介入社會幫扶的方向，協(xié)調(diào)“國家、市場與社會”三重力量在東西部協(xié)作社會幫扶中的作用。平衡供給側(cè)與需求側(cè)之間的張力，從供給側(cè)入手配置幫扶資源，做到真正了解受扶地區(qū)的需求，因地制宜開展幫扶，真正營造“中央政府所求、幫扶主體所能、幫扶對象所需”的社會幫扶環(huán)境[29]。

二是擴大市場自主性，推進幫扶責(zé)任清單化。在超常規(guī)的脫貧攻堅戰(zhàn)背景下，地方政府在社會幫扶中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，但市場力量參與幫扶的深度和廣度不足，建議根據(jù)社會需求的多元性以及社會組織的運營邏輯，開展“嵌入型監(jiān)管”模式。作為“嵌入”主體，政府應(yīng)為企業(yè)幫扶提供監(jiān)督指導(dǎo)，防止因幫扶不當(dāng)導(dǎo)致經(jīng)濟分化嚴(yán)重的問題；作為“受嵌”主體，市場幫扶力量也要主動配合政府開展適度合理的干預(yù)與調(diào)控，使得市場幫扶力量在受到有限監(jiān)管的同時，通過延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高幫扶產(chǎn)品的附加值，增強市場主體的效能，推進幫扶責(zé)任清單化。

三是走向社會協(xié)同治理，助推幫扶力量集中化。目前社會幫扶形式較少，社工參與尤為不足，幫扶方向不明確，力量不集中，應(yīng)充分發(fā)揮社會力量在幫扶中的優(yōu)勢，有序引導(dǎo)社會力量到協(xié)作地區(qū)開展幫扶。例如，利用東部社工人才優(yōu)勢有效培育西部社工人才，可以按照“1+X”的結(jié)構(gòu)形式，由東部社工結(jié)對幫扶西部社工，全程指導(dǎo)西部社工在實踐中鍛煉專業(yè)能力、積累項目經(jīng)驗、提升服務(wù)能力；同時，放寬社會組織登記注冊的制度性框架限制，吸納更多社會組織成為合法社會主體，規(guī)范社會組織群體；此外，推動形成新型政社合作關(guān)系，將更多事項交給有資質(zhì)的社會組織來完成，促使社會組織專業(yè)化水平不斷提高。

“十四五”期間，東西部協(xié)作的考核指標(biāo)從“十三五”時期的“6+1”①? ①“6+1”即“組織領(lǐng)導(dǎo)、人才支援、資金支持、茶業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、攜手奔小康”六大工作體系，外加創(chuàng)新工作體系。 體系演變?yōu)椤?+1”②? ②“4+1”即“組織領(lǐng)導(dǎo)、助力鞏固拓展脫貧攻堅成果、加強區(qū)域協(xié)作、促進鄉(xiāng)村振興”四大工作體系，外加創(chuàng)新工作體系。體系，但幫扶的核心內(nèi)容還是“兩保持三加強”，即保持“資金和人員的支持力度不變”，進一步加強“勞務(wù)協(xié)作、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、消費協(xié)作”。在“兩保持三加強”的核心幫扶體系中，社會幫扶是唯一貫穿所有考核指標(biāo)、所有協(xié)作領(lǐng)域的幫扶舉措。而過去尤其是“十三五”之前的社會幫扶，一般由國家通過控制和功能替代來滿足社會的需求，具體表現(xiàn)為：國家承擔(dān)部分社會組織效能，社會享有一定的自主權(quán)但不能完全獨立于國家之外；由于幫扶“分散化”“碎片化”，讓政府不得不統(tǒng)籌資源將社會力量滲透到所有協(xié)作形式之中。國家也會利用社會提供公共物品的能力 ，使其發(fā)揮“拾遺補缺”的作用[30]。再加上，社會主體本身的自主性不夠強，以致社會失去信心，這既是“大政府、小社會”的原因，又是其結(jié)果。部分學(xué)者提倡的“小政府、大社會”模式，意味著幫扶過程是由社會主導(dǎo)的，幫扶方式以行政部門與功能性組織合作為主。[31]此種模式容易促生資本對社會資源的壟斷。可見，三種模式都有一定的弊端，因此建議政府應(yīng)為社會幫扶提供頂層設(shè)計、政策支持、過程監(jiān)管與結(jié)果評估；社會應(yīng)凝聚更多的社會組織、企業(yè)、個人投身社會幫扶，通過協(xié)同治理，形成有序的幫扶合力。

進一步思考，社會力量參與東西部協(xié)作，本質(zhì)是一種社會行動。從政府、社會二分觀點來看，社會幫扶是政府幫扶的有益補充，屬于第三次分配，精準(zhǔn)性更強，主要依靠自愿精神；從政府、市場、社會三分觀點來看，社會幫扶是指社群治理，這一治理模式與行政治理、市場治理并列，是基于對共同價值與規(guī)范的認(rèn)可與遵從而形成的一種互動式、多中心、自我式治理。因此，面向未來，以“國家主導(dǎo)”為主的東西部協(xié)作中的社會幫扶，會造成西部對東部的過度依賴而自主性不足。不過，縱觀中國東西部協(xié)作中社會幫扶的發(fā)展歷程，從標(biāo)志開啟的1996年出臺的《關(guān)于組織經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)開展扶貧協(xié)作的報告》，到標(biāo)志成熟的2016年出臺的《關(guān)于進一步加強東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見》，正在昭示著社會幫扶從“國家主義”關(guān)系形態(tài)向“國家主導(dǎo)”關(guān)系形態(tài)再到“國家引導(dǎo)”關(guān)系形態(tài)的轉(zhuǎn)變，這說明社會力量在東西部協(xié)作中發(fā)揮的作用越來越大。換言之，東西部協(xié)作中社會幫扶的三大行動主體既應(yīng)具有一定的運行自主性又應(yīng)具有互補嵌入性，幫扶的整體績效才會更加凸顯。基于此，如何讓代表不同治理工具的三類主體“政府、市場、社會”相互嵌入、相得益彰，是東西部協(xié)作中社會幫扶需進一步思考的問題。

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Abstract：

Social assistance in the collaboration between the East and the West is a process in which people's organizations， social organizations， private enterprises， and caring individuals from all walks of life participates in the collaboration and carries out social assistance. During the 14th Five Year Plan period， these types of assistance were carried out in the form of industrial cooperation， education cooperation， employment cooperation， and consumption cooperation， focusing on three types： “government led， market led， and social led”. Social assistance is rooted in China's excellent traditional culture， deriving from the goal of achieving common prosperity， guaranteed by the policy system of cooperation between the East and the West， and maintained in the socialist intergovernmental relations with Chinese characteristics. In the future， it needs to address the needs of social assistance in the cooperation between the East and the West， and promotes the clarification of the boundaries of assistance by reasonably defining government functions， expanding social autonomy， strengthening community awareness， and moving towards coordinated governance， making a list of assistance responsibilities， refining assistance goals， and diversifying assistance paths.

Key words：

east-west collaboration;social assistance;eradicate absolute poverty；rural revitalization；common prosperity

責(zé)任編輯：張 領(lǐng)