東西部協作中的社會幫扶：類型、邏輯與未來

謝治菊 梁嘉俊

摘 要：東西部協作中的社會幫扶，是人民團體、社會組織、民營企業、社會各界愛心人士等參與東西部協作、開展社會幫扶的過程。在“十四五”時期，這些幫扶以產業協作、教育協作、就業協作、消費協作等形式，圍繞“政府主導、市場主導、社會主導”三種類型開展。社會幫扶植根于中華優秀傳統文化，來源于實現共同富裕的目標要求，保障于東西部協作的政策體系，維持于中國特色社會主義府際關系，未來需要針對東西部協作中社會幫扶的需求，通過合理界定政府職能、擴大社會自主性、強化共同體意識、走向協同治理等方式，推進幫扶邊界清晰化、幫扶責任清單化、幫扶目標精準化、幫扶路徑多元化。

關鍵詞：東西部協作；社會幫扶；脫貧攻堅；鄉村振興；共同富裕

文章編號：2095-5960（2023）04-0082-09；中圖分類號：F323.8；文獻標識碼：A

2021年我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，9899萬農村貧困人口全部脫貧，完成了消除絕對貧困的艱巨任務，脫貧攻堅成績令世界矚目。作為脫貧攻堅和鄉村振興的有效助力，東西部協作中的社會幫扶受到黨和國家的高度重視，多次在重要會議上提及和強化。例如，2020年10月29日中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，要“堅持和完善東西部協作和對口支援、中央單位重點幫扶、社會力量參與幫扶等機制”；2021年4月8日習近平總書記在全國東西部協作和定點幫扶工作推進會上再次強調，開展東西部協作和定點幫扶，是黨中央著眼推動區域協調發展，促進共同富裕的重大決策，并指出要“完善東西部結對幫扶關系，拓展幫扶領域，健全幫扶機制，優化幫扶方式，加強產業合作、資源互補、勞務對接、人才交流，動員全社會參與，形成區域協調發展、協同發展、共同發展的良好局面。”事實上，絕對貧困消除后，面臨著政府扶貧向社會扶貧轉變的新特征[1]。社會組織在扶貧當中作用非常突出，國外社會組織活躍于扶貧領域[2]，東西部協作中的社會幫扶對于西部地區鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接較為關鍵，對于助推西部地區全面鄉村振興、實現共同富裕也有裨益，但目前存在幫扶精準性不高、社會參與度不強等問題。基于此，本文擬系統探討東西部協作中社會幫扶的類型、邏輯與優化，以期為東西部協作提檔升級、社會幫扶提質增效、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接提供借鑒與參考。

一、提出問題：東西部協作中社會幫扶的緣起

東西部協作始于1996年的對口幫扶，經過2016年7月在銀川召開的東西部扶貧協作座談會的強化，以及2017年8月國務院扶貧開發領導小組印發的《東西部扶貧協作考核辦法（試行）》的約束，該項工作正式走向制度化與規范化。為在“十四五”期間進一步發揮該制度的優勢、鞏固脫貧攻堅成果、推進全面鄉村振興，黨的十九屆五中全會將這一制度從“東西部扶貧協作”改為“東西部協作”。近年來，東西部協作的研究成果比較豐富，內容主要聚焦于以下四個方面：一是從政策變遷的角度來探討其邏輯演進[3]；二是從府際關系的角度詮釋其價值功能[4]；三是從機制創新的角度分析其發生機理，包括協作推動機制的培育[5]、財務機制的形成[6]、幫扶機制的傳遞[7]、合作機制的建構[8]；四是從幫扶領域的角度探討其協作內容，指出社會力量的觸角將延伸至上述每一個領域[9]。已有研究對東西部協作的歷史、進程、功能、成效、案例、問題、對策等進行了比較全面的分析，對我們把握東西部協作中的社會幫扶有重要的借鑒與啟示，但現有成果對東西部協作的研究議題主要圍繞“組織領導、人才支援、產業合作、消費協作、勞務協作、科教協作”等考核指標而展開，貫穿幾大協作領域的社會幫扶反而被忽視與弱化，這為本文提供了契機。

社會幫扶是調動社會力量共同參與扶貧濟困事業的重要舉措，更是踐行先富幫后富、實現共同富裕“兩個大局”思想的重要形式。社會幫扶的政策依據充足，從中共中央、國務院2011年印發的《中國農村扶貧開發綱要（2011～2020年）》到2014年國務院辦公廳印發的《關于進一步動員社會各方面力量參與幫扶開發的意見》，均鼓勵社會力量參與幫扶。這些文件在為社會幫扶提供政策依據的同時，也肯定了社會力量參與貧困治理的重要性，學術界對此展開了討論，其成果聚焦于以下幾個方面：

一是社會幫扶的理論基礎。有研究指出，社會幫扶的理論依據主要包括服務行政理論和公共服務理論。服務行政理論以德國行政法學者厄斯特·福斯多夫為代表，他認為黨和國家等“政治力量”應承擔起國家公民的“生存照顧”義務，社會應承擔弱勢群體“生存照顧”的主要責任。關于公共服務理論，法國學者萊昂·狄驥則強調，政府應由傳統的高權強制型向懷柔服務型轉變，從側面強調了社會力量的重要性。國內則以福利多元主義理論和參與式發展理論為主。福利多元主義理論強調各主體在福利市場中具有不同的地位[10]；參與式發展理論指出，東西部協作中社會幫扶的基本理論預設是以鼓勵和動員社會各界參與扶貧開發為目的。二是社會幫扶的政策設計。中央政府相繼出臺了一系列專項政策文件，地方各級政府也制定了相應的地方性扶貧開發條例，以明確社會幫扶工作主要內容、參與方式、保障措施等[11]；通過借鑒國內外經驗，2020年后應逐步實現社會幫扶的規范化和制度化，防止弱勢群體和困難群體再次陷入貧困[12]。三是社會幫扶的客體對象。社會幫扶的客體對象應是建立“以社會保障為主體，以社會多元力量參與為輔助”的扶貧綜合保障體系[13]。為此，有學者建議可以借鑒美國的貧困救助體系，為低收入人口提供幫扶[14]。四是社會幫扶的實施路徑。社會幫扶的實施載體由不同的主體對象組成，在面臨共同的制度環境時[15]，部分實施載體為了應對制度環境的體制性約束，難免出現“共謀行為”[16]。同時，當前社會主體參與幫扶處于一種零散性、非系統性的“碎片化”運行狀態[17]，主要表現在政府部門與社會主體之間缺乏協調合作機制，幫扶合力尚未形成；社會主體之間在幫扶活動中相互獨立，“個體化”幫扶現象嚴重[18]。因此，強調人道主義、凝聚社會大眾參與幫扶的共同體意識、形成幫扶合力，充分調動社會力量參與幫扶工作、形成具有中國特色的社會幫扶至關重要。

本文擬探討的東西部協作中的社會幫扶，是指人民團體、社會組織、民營企業、社會各界愛心人士等參與東西部協作、開展社會幫扶的過程。東西部協作中社會幫扶的內容主要是醫療、教育、科技、文化等民生領域，在“十四五”時期，這些幫扶將以產業協作、科教協作、就業協作、消費協作等形式，延伸至西部鄉村振興的每個領域，其內涵在于：第一，是“點對點”幫扶，幫扶主客體更為明確，分別是東部與西部，幫扶的方式主要是資金投入、項目支持、物資捐贈；第二，幫扶雙方并不是簡單的幫扶關系，而是以邁向合作共贏、互惠互利為目標的經濟幫扶與情感幫扶；第三，幫扶秉承“國家所求、西部所需、東部所能”的原則進行。

可以說，隨著脫貧攻堅戰的順利收官與鄉村振興的全面展開，對相對貧困的治理成為新的發展階段治理的重點[19]，學界對東西部協作與社會幫扶的高品質研究越來越多，但僅關注東西部協作或者僅關注社會幫扶，對東西部協作中的社會幫扶關注不夠，兩者結合的研究比較貧瘠。同時，學界對社會幫扶的研究還主要停留在脫貧攻堅階段，結合鄉村振興的成果較少。基于此，本文試圖以2019年1月至2023年2月在G省、Y省、X省等西部9省調研獲取的東西部協作素材為依據，對東西部協作中社會幫扶的類型、邏輯與未來進行探討。

二、案例呈現：東西部協作中社會幫扶的類型

根據幫扶主體的不同，東西部協作中社會幫扶類型分為三類，即政府主導型幫扶、市場主導型幫扶以及社會主導型幫扶，東西部協作是一項“政治任務”與“政治饋贈”[19]，因此嵌入其中的社會幫扶帶有較強的行政色彩，盡管近年來這種主導趨勢在慢慢轉變；目前東西部協作中的社會參與主要以被動參與為主，社會發揮作用的程度依然不足[20]。不過，調研發現，雖然東西部協作社會幫扶中的“社會”受國家的影響較大，但仍然存在市場主導和社會主導的幫扶情況。

1.政府主導型幫扶：“6·30”廣東扶貧濟困日

政府主導型幫扶模式是政府利用行政力量發起活動，引導社會多元力量參與東西部協作的過程。該種幫扶模式主要是從機制設計、互動關系、行動方式等層面進行“機制-關系-行動”的構建，有兩個方面的表現：首先，該模式以機制設計為關鍵，通過行政主導，構建自上而下、相對閉合的幫扶機制，包括幫扶頂層設計、幫扶資源配置、幫扶資金管理、幫扶隊伍建設、幫扶績效考評等五大機制，集中力量做好人、財、物的幫扶供給準備[21]。其次，該模式以政府主導為主，以動員參與的社會力量為補充。簡言之，在此種幫扶模式下，政府使用行政力量開展活動，通過出臺相關優惠政策，利用生產補貼、項目運作、活動召集等方式，主要以行政手段來激活社會幫扶資源[22]。

始于2010年6月30日的“廣東扶貧濟困日活動”是典型的政府主導型社會幫扶，具體體現在：一是成立具有行政屬性的募捐組織體系。“6·30廣東扶貧濟困日活動”由省扶貧辦公室（現在的省鄉村振興局）倡導，由省扶貧辦公室主導成立的省扶貧開發基金會具體運作，政府在政策制定、資金募集、資金使用、資金監管等方面發揮著主導作用。該活動整合了全省各地的企業組織，將各地市原有的扶貧慈善資源和資金納入其中，集中整合、統籌使用。二是社會幫扶資金籌集的過程充分體現政府的主導地位。據統計，2010-2020年，通過“6·30”活動，共吸引超1000家社會組織、近萬家企業參與，為廣東省“十三五”期間打贏脫貧攻堅戰、做好東西部協作工作作出了不可磨滅的貢獻①? ①省扶貧開發基金會提供的數據。。三是募捐資金的使用有一定的傾向性。廣東“十三五”期間結對幫扶的社會資金中，有相當一部分來源于“630基金”，這些資金助推了中西部22省區387萬貧困勞動力在粵穩崗就業。

仔細思考發現，政府主導的東西部協作社會幫扶，雖然取得了較大的成效，但也加大了行政成本，讓協作的邊際效用遞減，不利于真正協作關系的形成，而且容易存在幫扶供給與幫扶需求不匹配的問題。

2.市場主導型幫扶：碧桂園集團“1+5+N”幫扶模式

市場主導型社會幫扶是指市場主體憑借自身的資源優勢主動開展的幫扶活動。企業是最具有資源優勢和市場競爭力的市場主體，本著“社會責任”“社會理性”開展幫扶活動，通過開展產業合作、消費合作、社會捐贈等形式參與幫扶過程[23]，其目標主要是通過資源要素優勢來連接市場，開展有效的幫扶，具體表現在：一是以資源下鄉的方式，將土地、資金與勞動力等要素整合起來，按照市場規律開展特色產業幫扶。二是以“項目制”形式開展生產并做好利益聯結，通過生產、運營與銷售帶動當地產業發展，隨后以“務工收入、分紅、土地租金”等方式與農民實現利益聯結。該種幫扶以市場需求為導向，以產業發展、消費協作為抓手，堅持效率優先、兼顧公平，共同推動脫貧地區一二三產業融合發展。

當然，市場主導型社會幫扶并非完全依靠市場的優勝劣汰競爭機制，也需要政府適當的引導。例如，脫貧攻堅時期，碧桂園集團開展的“1+5+N”的社會幫扶模式，就是政府引導下的市場主導型幫扶。所謂“1”是指在黨建引領下，運用市場化手段幫助農村構建長效幫扶機制；“5”是指碧桂園集團充分發揮其作為龍頭企業的優勢，圍繞鄉村振興的五大板塊開展幫扶；“N”是指碧桂園集團結合當地實際開展的特色類、創新類幫扶項目。為將“1+5+N”幫扶模式落到實處，碧桂園成立了200多人的專職幫扶隊伍，通過“嵌入式幫扶、滴灌式培育、市場化運作”等舉措，形成了一套結合自身優勢又立足當地實際，可持續、可復制、可推廣的造血式長效幫扶機制，成功助力49萬人如期脫貧。

分析發現，市場主導的社會幫扶擁有效益性、開放性等特點，企業利用自身優勢更易于精準定位市場需求，在資源配置中的作用不容小覷。尤其是龍頭企業參與社會幫扶，能夠有效規避市場風險，真正實現“輸血幫扶”向“造血幫扶”的轉化，保證穩定脫貧。不過，由于以企業為主的市場經營主體參與幫扶大都帶有獲利的目的，會遵循市場規則趨利避害，因而存在幫扶穩定性不強、政策導向不明顯、可持續發展不足等問題。一旦在幫扶中失去盈利空間或政策庇護，幫扶則難以為繼。

3.社會主導型幫扶：東莞社工機構對昭通易地扶貧搬遷社區的幫扶

社會主導型幫扶是非政府組織、社會群體等社會主體憑借其專業優勢，彌補市場失靈和政府失靈[24]，社會幫扶通過自籌資金與資源，直接對西部協作地開展的專項幫扶。該模式以公開募捐、項目運作、政府購買服務等形式進行。具體來說，首先，以公開募捐為主要幫扶渠道，相關組織將籌集來的物資以點對點、面對面的方式直接捐贈給協作地區或受扶群體。其次，以項目運作為主要幫扶載體，如“救災扶貧”“希望工程”等多種典型的幫扶，吸引更多社會資源充分融入。此外，以政府購買服務為主要幫扶方式，擁有充足資金與能力的相關組織，通過招投標方式與政府訂立合作關系，直接參與東西部協作中的社會幫扶[25]。

東莞社工機構嵌入幫扶云南昭通卯家灣易地扶貧搬遷點項目是典型的社會主導型幫扶。2020年，廣東省東莞市第五扶貧協作工作組會同東莞市、云南昭通市多部門以及對口縣區和鎮街，系統化開展社會工作服務結對幫扶，統籌組織兩地25家社工機構，聚焦大型扶貧搬遷安置區、國家掛牌督戰貧困村兩大陣地，集中為困難群眾提供社工服務、推動當地社工機構自身建設兩大領域，細致謀劃，精準發力，在昭通迅速形成了高品質社工服務供給，截至2020年11月底，莞昭協作下的社工服務覆蓋昭通153個社區①? ①廣東省第五扶貧協作工作組提供的數據。 。

分析發現，社會主導型幫扶模式具有靈活性、自發性等特點，作為政府和市場幫扶的有效補充，能夠延伸至幫扶的各個領域，對于“造血式”扶貧開發有助推作用，能夠提升受扶地區的發展能力。但由于政府指導不足、社會力量參與積極性不高等問題，這使得幫扶中的資源籌集與應用分散化、碎片化明顯，各方社會力量不能有效形成強大合力。再加上幫扶主體自身造血能力較弱，主要靠公開募捐以及政府購買服務難以維系生存運行，這會影響其在東西部協作后期幫扶中的成效。

三、內在機理：東西部協作中社會幫扶的邏輯

東西部協作中的社會幫扶，是我國減貧治理的重要組成部分，是動員社會力量參與扶貧開發與鄉村振興的偉大實踐，是實現共同富裕的重要依靠力量，更是凝聚全國全社會精神合力的重要舉措，植根于崇德向善、扶危濟困的中華慈善文化，來源于實現共同富裕的目標要求，形成于習近平總書記關于社會力量參與扶貧工作的重要論述，保障于東西部協作的政策體系，維持于中國特色社會主義府際關系，因此從文化、理論、歷史與空間維度分析東西部協作中社會幫扶得以長期運行的邏輯機理。

1.文化維度：慈善文化孕育東西部協作中的社會幫扶

中國的慈善文化擁有悠久的歷史，從古延續至今，可大致分為三個階段，分別是中國古代及近現代慈善文化，是中華文化的重要組成部分。中華民族歷經滄桑卻始終巍然屹立，得益于中華民族扶危濟困、樂善好施的傳統美德。

受慈善文化的影響，東西部協作中的社會幫扶呈現出從由政府為主體到逐漸下沉到民間社會的發展趨勢。從西周到明清時期，圍繞“賑災救荒”“恤老慈幼”“治病施藥”，古代的官辦慈善活動世代相傳。隨著經濟社會的發展，民間舉辦的慈善活動也越來越多。如唐代的佛教寺院設立了悲田養病坊；宋代的鄉紳商賈建立社倉；明代文人義士成立同善會等。新中國成立后，舊社會留存下來的慈善機構紛紛被政府取締、接收或改造，在計劃經濟體制基礎上，全國建立了完全由政府包辦的福利救濟制度。改革開放后，慈善事業的重要性獲得政府充分肯定，社會各界參與慈善活動的積極性大大增強。民間慈善組織大量建立，目前已達數十萬家，形成了一個廣覆蓋、多層次的慈善救助網絡；各種慈善項目紛紛涌現，涵蓋扶貧濟困多個領域，許多諸如家喻戶曉的“希望工程”“春蕾計劃”“光彩事業”等項目，這為東西部協作中的社會幫扶提供了文化根基與實踐支撐。

2.理論維度：共同富裕引導東西部協作中的社會幫扶

黨的十八大以來，習近平總書記關于社會力量參與扶貧工作的重要論述，也為東西部協作中的社會幫扶提供了重要理論支撐。扶貧開發是全黨全社會的共同責任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與。堅持多方力量、多種舉措有機結合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局，強化舉措，擴大成果。廣泛調動社會各界參與扶貧開發的積極性，鼓勵、支持、幫助各類非公有制企業、社會組織、個人自愿采取包干方式參與幫扶。

習近平總書記關于社會力量參與扶貧工作的重要論述，是從發揮社會主義制度優勢、培育踐行社會主義核心價值觀、構建大扶貧格局的高度提出的，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，對于發揮政府和社會兩方面力量作用，實現專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧聯動，形成全社會廣泛參與東西部協作亦有重要意義。

同時，共同富裕的提出，也為東西部協作中的社會幫扶提供了目標方向。

實現共同富裕不可能一蹴而就、同步達到，而是允許和鼓勵一部分地區、企業和人，依靠辛勤的勞動與合法經營先富起來，并提倡先富帶動后富，也就是“共同富裕”。共同富裕有兩種實現路徑，在時間上，先富帶動后富，最終實現全體人民共同富裕；在空間上，對口協作模式被大力推廣，東西部協作兼顧先富帶動后富和區域協作雙重性質。站在這個角度，共同富裕的提出為東西部協作中的社會幫扶提供了目標方向。

3.歷史維度：政策變遷保障東西部協作中的社會幫扶

東西部協作內容隨中國扶貧政策的變化而變化，呈現出“協作層次不斷提高、協作領域不斷拓展、協作實效不斷增強”等特點[26]。其中，早在20世紀70年代末國家在全國邊防工作會議報告上就正式提出和確定了東部對口援助西部的政策目標。20世紀80年代末期，在鄧小平提出“兩個大局”①? ①兩個大局是指“東部沿海地區加快對外開放，使之較快地先發展起來，中西部地區要顧全這個大局”與“當發展到一定時期，就要拿出更多的力量幫助中西部地區加快發展，東部沿海地區也要服從這個大局”。 構想之后，東部地區得到了快速發展，并于《國家八七扶貧攻堅計劃》提出以國家扶持、市場需求為導向的解決貧困人口溫飽、加強基礎設施建設和改變教育文化衛生落后狀況的奮斗目標，動員各民主黨派和工商聯等社會主體參與扶貧開發工作。1996年，國務院扶貧開發領導小組《關于組織經濟較發達地區與經濟欠發達地區開展扶貧協作的報告》正式確定了對口幫扶關系，東部9省與4個地級市幫扶西部10省，這標志著東西部協作制度的正式誕生。

進入21世紀，國家層面先后制定出臺《中國農村扶貧開發綱要（2001～2010年）》《中國農村扶貧開發綱要（2011～2020年）》，前后三次調整東西部協作關系。其中，2013～2016年期間，東部9省4個計劃單列市幫扶中西部10省；2016～2020年期間，東部9省13個城市幫扶中西部14省；2021年以后，東部8省幫扶西部10省。調整后的對口幫扶，從“穿花式”調整為“整域性”，即原來東部1省幫扶多個西部省份或西部1省接受東部多個省份的幫扶，主要調整為省與省之間一對一的整域幫扶。①? ①廣東、山東、甘肅除外，廣東幫扶貴州和廣西兩省，山東幫扶重慶與甘肅兩省（市），甘肅接受山東青島與天津的幫扶，其余的幫扶都是一對一整省進行的。相應的，協作層次也由過去的“市縣”兩級變成現在的“省市縣”三級，并確定了“黨委領導、政府負責、企業合作、社會參與”的多元協作體系[3]。后來，2017年8月出臺的《東西部扶貧協作考核辦法（試行）》明確將社會幫扶資金數作為資金支持中的一個二級指標，2021年7月頒布的《東西部協作考核評價辦法》，則將其納入促進鄉村振興指標中的一個二級指標，表述為“財政援助與社會幫扶資金投入、管理情況”。兩份考核文件的出臺，標志著我國東西部協作工作向縱深方向發展。再加上，2021年4月8日，習近平總書記在召開的全國東西部協作和中央單位定點幫扶工作推進會上再次強調，東西部協作要進一步完善，要涵蓋區域協調發展、協同發展、共同發展等相關內容。由此，東西部協作的制度體系基本建立。其中，無論是1996年構建的對口幫扶體系，還是“十三五”期間的扶貧協作舉措，抑或是“十四五”時期的對口協作內容，社會幫扶都是其中必不可少且比較重要的一環。因此，在東西部扶貧協作座談會上指出社會力量參與協作等問題后，經過實踐探索，2021年后的東西部協作以“千企幫千鎮、萬企興萬村”作為社會幫扶的重要任務。

綜上，隨著國家東西部協作政策的不斷調整與日益完善，我國東西部協作實踐規范化、制度化、體系化、市場化程度越來越高，作為協作內容之一的社會幫扶的組織化程度、多元化取向、多主體協作也越來越明顯，這為新時代東西部協作中的社會幫扶向縱深發展提供了政策支持與政策保障。

4.空間維度：府際關系維系東西部協作中的社會幫扶

府際關系是指政府間的關系，具體包括縱向關系與橫向關系，其中縱向關系指中央政府與地方政府之間的關系，橫向關系包括地方政府之間、政府部門之間的關系[27]。整體上，中國府際關系呈現出由縱向集中主導到橫向分塊負責的轉變，在權力關系上突出從中央高度集中到權力由點到面、省域到區域的輻射擴散特征。東西部協作是府際關系重塑背景下的歷史產物，是打破傳統屬地管理制度安排、整合府際關系資源、促進區域協調發展的有效工具，具體表現在以下兩個方面。

一方面，府際關系的調整使得東西部結對關系更加完善。改革開放后，國家實行傾斜式政策，從經濟領域開始分權改革，建立初步的市場經濟體制，逐步形成東、中、西部梯度發展，區域發展差距慢慢拉大。為打破區域發展不平衡的狀態，國家在鄧小平的“兩個大局”和以往對口支援經驗的基礎上開展東西部扶貧協作。1994年，國務院印發《國家八七扶貧攻堅計劃》，就初步提出“北京、天津、上海等大城市，廣東、江蘇、浙江、山東、遼寧、福建等沿海較為發達的省，都要對口幫助西部的一兩個貧困省、區發展經濟”。隨后的發展中，國家啟動了西部大開發戰略，將區域均衡發展列為國家總體戰略，不斷調整結對關系，完善省際結對幫扶，實現精準對接。

另一方面，府際關系的重塑使得社會幫扶力量主動性更強。根據區域協調發展理論，行政區界限所形成的行政壁壘是區域經濟可持續發展的阻礙，地區與地區之間并非是彼此獨立而是相互依賴、相互聯系的，所以府際合作很重要[28]。在縱向府際關系上，20世紀八九十年代的經濟體制改革促進了市場要素的流動，激發了市場主體活力，使得東部地區得到快速發展，培育了廣泛的社會基礎，為發揮社會主體力量打下了堅實基礎。由此形成的區域發展不平衡，不管是中央的宏觀調控還是地方的自發行動，都對打破此局面有重要作用。在中央調控方面，中央通過出臺相關政策將“東部支援西部”政策化、規范化和系統化，重新劃定區域經濟利益格局，建立廣泛的社會動員機制，打破了原本行政區劃下橫向政府間的行政壁壘，調整和重塑了新的府際關系；在地方自主行動方面，下放權力讓地方政府擁有更多的自主權，通過出臺優惠政策吸引相關產業和優秀人才入駐，實現消費幫扶、產業幫扶、勞務幫扶、教育幫扶的協調發展。

綜上，府際關系的調整和重塑使得東西部協作結對更加精準、幫扶主體更加多元、幫扶內容更加豐富。這說明，深化府際協作關系，可以引領更多的社會力量參與到東西部協作中來，推進區域協調發展。

四、結論探討：東西部協作中社會幫扶的未來

“十三五”以來，東部9省13市按照“國家所求、西部所需、東部所能”的原則，廣泛發動各種社會力量積極參與東西部協作工作，通過慈善捐贈、產業扶貧、教育扶貧、就業扶貧等形式延伸至社會幫扶的每個領域，對中西部14個省（市區）進行了對口幫扶，貢獻了社會幫扶的中國智慧與中國方案，下一步，可通過合理界定政府職能、擴大市場自發性、走向協同治理等方式，進一步實現幫扶目標清晰化、推進幫扶責任清單化、助推幫扶主體集中化。

一是合理界定政府幫扶職能，實現幫扶目標清晰化。東西部協作是國家采取行政手段推動的對口幫扶與資源輸入，主要依賴政府力量，可以有效調配資源，但由于幫扶范圍廣，往往會出現供需雙方不匹配，難以精準定位受扶地區的真正需求，長此以往，不利于政府和社會良性互動關系的形成，因此需要進一步理清政府的幫扶邊界，精準定位幫扶目標。以精準扶貧政策為例，扶貧的精準化增加了農民收入，緩解了農民的多維貧困[28]，東西部協作幫扶也要更加精準化。這就需要明確政府介入社會幫扶的方向，協調“國家、市場與社會”三重力量在東西部協作社會幫扶中的作用。平衡供給側與需求側之間的張力，從供給側入手配置幫扶資源，做到真正了解受扶地區的需求，因地制宜開展幫扶，真正營造“中央政府所求、幫扶主體所能、幫扶對象所需”的社會幫扶環境[29]。

二是擴大市場自主性，推進幫扶責任清單化。在超常規的脫貧攻堅戰背景下，地方政府在社會幫扶中發揮了主導作用，但市場力量參與幫扶的深度和廣度不足，建議根據社會需求的多元性以及社會組織的運營邏輯，開展“嵌入型監管”模式。作為“嵌入”主體，政府應為企業幫扶提供監督指導，防止因幫扶不當導致經濟分化嚴重的問題；作為“受嵌”主體，市場幫扶力量也要主動配合政府開展適度合理的干預與調控，使得市場幫扶力量在受到有限監管的同時，通過延長產業鏈，提高幫扶產品的附加值，增強市場主體的效能，推進幫扶責任清單化。

三是走向社會協同治理，助推幫扶力量集中化。目前社會幫扶形式較少，社工參與尤為不足，幫扶方向不明確，力量不集中，應充分發揮社會力量在幫扶中的優勢，有序引導社會力量到協作地區開展幫扶。例如，利用東部社工人才優勢有效培育西部社工人才，可以按照“1+X”的結構形式，由東部社工結對幫扶西部社工，全程指導西部社工在實踐中鍛煉專業能力、積累項目經驗、提升服務能力；同時，放寬社會組織登記注冊的制度性框架限制，吸納更多社會組織成為合法社會主體，規范社會組織群體；此外，推動形成新型政社合作關系，將更多事項交給有資質的社會組織來完成，促使社會組織專業化水平不斷提高。

“十四五”期間，東西部協作的考核指標從“十三五”時期的“6+1”①? ①“6+1”即“組織領導、人才支援、資金支持、茶業合作、勞務協作、攜手奔小康”六大工作體系，外加創新工作體系。 體系演變為“4+1”②? ②“4+1”即“組織領導、助力鞏固拓展脫貧攻堅成果、加強區域協作、促進鄉村振興”四大工作體系，外加創新工作體系。體系，但幫扶的核心內容還是“兩保持三加強”，即保持“資金和人員的支持力度不變”，進一步加強“勞務協作、產業協作、消費協作”。在“兩保持三加強”的核心幫扶體系中，社會幫扶是唯一貫穿所有考核指標、所有協作領域的幫扶舉措。而過去尤其是“十三五”之前的社會幫扶，一般由國家通過控制和功能替代來滿足社會的需求，具體表現為：國家承擔部分社會組織效能，社會享有一定的自主權但不能完全獨立于國家之外；由于幫扶“分散化”“碎片化”，讓政府不得不統籌資源將社會力量滲透到所有協作形式之中。國家也會利用社會提供公共物品的能力 ，使其發揮“拾遺補缺”的作用[30]。再加上，社會主體本身的自主性不夠強，以致社會失去信心，這既是“大政府、小社會”的原因，又是其結果。部分學者提倡的“小政府、大社會”模式，意味著幫扶過程是由社會主導的，幫扶方式以行政部門與功能性組織合作為主。[31]此種模式容易促生資本對社會資源的壟斷。可見，三種模式都有一定的弊端，因此建議政府應為社會幫扶提供頂層設計、政策支持、過程監管與結果評估；社會應凝聚更多的社會組織、企業、個人投身社會幫扶，通過協同治理，形成有序的幫扶合力。

進一步思考，社會力量參與東西部協作，本質是一種社會行動。從政府、社會二分觀點來看，社會幫扶是政府幫扶的有益補充，屬于第三次分配，精準性更強，主要依靠自愿精神；從政府、市場、社會三分觀點來看，社會幫扶是指社群治理，這一治理模式與行政治理、市場治理并列，是基于對共同價值與規范的認可與遵從而形成的一種互動式、多中心、自我式治理。因此，面向未來，以“國家主導”為主的東西部協作中的社會幫扶，會造成西部對東部的過度依賴而自主性不足。不過，縱觀中國東西部協作中社會幫扶的發展歷程，從標志開啟的1996年出臺的《關于組織經濟較發達地區與經濟欠發達地區開展扶貧協作的報告》，到標志成熟的2016年出臺的《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》，正在昭示著社會幫扶從“國家主義”關系形態向“國家主導”關系形態再到“國家引導”關系形態的轉變，這說明社會力量在東西部協作中發揮的作用越來越大。換言之，東西部協作中社會幫扶的三大行動主體既應具有一定的運行自主性又應具有互補嵌入性，幫扶的整體績效才會更加凸顯。基于此，如何讓代表不同治理工具的三類主體“政府、市場、社會”相互嵌入、相得益彰，是東西部協作中社會幫扶需進一步思考的問題。

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Abstract：

Social assistance in the collaboration between the East and the West is a process in which people's organizations， social organizations， private enterprises， and caring individuals from all walks of life participates in the collaboration and carries out social assistance. During the 14th Five Year Plan period， these types of assistance were carried out in the form of industrial cooperation， education cooperation， employment cooperation， and consumption cooperation， focusing on three types： “government led， market led， and social led”. Social assistance is rooted in China's excellent traditional culture， deriving from the goal of achieving common prosperity， guaranteed by the policy system of cooperation between the East and the West， and maintained in the socialist intergovernmental relations with Chinese characteristics. In the future， it needs to address the needs of social assistance in the cooperation between the East and the West， and promotes the clarification of the boundaries of assistance by reasonably defining government functions， expanding social autonomy， strengthening community awareness， and moving towards coordinated governance， making a list of assistance responsibilities， refining assistance goals， and diversifying assistance paths.

Key words：

east-west collaboration;social assistance;eradicate absolute poverty；rural revitalization；common prosperity

責任編輯：張 領