海洋資源資產國家所有權委托代理考核評價的邏輯與實施建議

賀義雄 李加輝

摘要：為保障海洋資源資產國家所有權委托代理機制的實施成效，有必要對其結果進行考核評價。

文章探討了考核評價的理論邏輯，并在現狀分析的基礎上提出做好相關工作的對策建議。研究結果表明：考核評價的實施涉及內容、實施主體、評價方式、結果運用等關鍵要素;同時，應從全面實施海洋資源資產化管理、深化海洋綜合管理體制機制改革、構建完備的考評體系、完善領導干部監督檢查制度、鼓勵社會參與、建立海洋資源資產數據庫等方面對考核評價工作進行完善。

關鍵詞：海洋資源資產;全民所有;委托代理;考核評價

中圖分類號：P74 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2023）05-0027-07

0 引言

2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》，落實統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，探索建立全民所有自然資源資產所有權委托代理機制。海洋資源是自然資源的重要組成部分，為保證國家所有者權益及可持續開發利用，必須做好海洋資源資產所有權委托代理實施的考核評價工作。目前關于海洋資源資產開發管理的研究領域主要集中于代理機制、編制規劃、價值核算等方面，尚無對于如何體系化地建立海洋資源資產所有權委托代理實施的考核評價機制的具體研究。

本文通過對海洋資源資產考核評價的理論邏輯和路徑選擇的分析，從海洋資源資產考核評價的考核主體、考評機制及結果應用等方面，提出構建全民所有海洋資源資產委托代理考核評價機制和方法的思路，為推進生態文明建設和自然資源資產產權制度改革提供支持。

1 海洋資源資產考核評價的理論邏輯

構建自然資源資產考核評價機制是完善我國自然資源產權制度建設和推進自然資源資產國家所有權委托代理機制實施的重要內容，是自然資源資產國家所有者履行職責、維護權益的重要途徑。

海洋資源資產考核評價是全民所有自然資源資產考核評價建設的重要組成部分。本節主要從考核評價的內容、實施主體、評價方式、結果運用4個方面對其實施邏輯進行深入探討。

1.1 海洋資源資產考核評價的內容

考慮目前主要開發利用活動的范圍領域，海洋資源資產的考核評價對象為海域和無居民海島資源資產。考核評價內容可分為3類：第一類是生態環境的評估評價，主要針對國民經濟和社會發展計劃等綱要確定的資源環境約束性指標、黨中央、國務院部署的生態文明建設主要目標任務、海洋資源資產的數量和價值增減包括大氣、海水等情況的考核;第二類是對海島面積、海底礦產、海水、海岸線長度等海洋資源資產的專項考核評價，重點集中在海水質量、無居民海島開發保護、海底礦產資源利用、海岸線生態保護等方面;第三類是對各級政府履行所有者委托代理職責情況的考核評價，包括違法違規行為懲處考核、地方管理方案評價等考評制度建設和具體政策執行情況。

據此，構建評價指標體系應遵循4個原則：一是不僅要對所有權本身的情況進行考核，也要對所有權衍生出的管理權考核。采取科學合理的管理制度，防止侵害危害、亂占亂用資產行為和現象的發生，保障國家所有者權益。二是考核評價要把握“業主”責任的科學內涵和核心意義，履行好所有者職責。盡量選擇官方發布和統計的指標，例如主張所有方面，可以考察海域、無居民海島的實物量指標，具體包括考核確權登記數量、碼頭岸線數量、無居民海島數量與開發保護情況等;履行義務方面，可以考察管理行為指標，包括考察資源產權市場交易數量、市場交易平臺建設情況、各項產權管理制度規章執行率等;承擔責任方面，可以考察管理行為指標，生態環境污染破壞情況、海洋保護區、主要河流污染物排海總量變化情況、海域、無居民海島資源環境投訴情況等。三是考核評價要堅持經濟、社會、生態相統一，注重資源環境承載能力的維護，發揮好資源資產的經濟價值、生態價值和社會價值。四是考核評價要準確把握生態系統完整性與開發利用活動的關系，注重陸海協同作用。

1.2 海洋資源資產考核評價的實施主體

對海洋資源資產考核評價的實施，可以結合不同行政級別政府之間的授權關系分別確定考核評價的主體。

對受自然資源部委托的國務院有關部門代表國家行使部分海洋資源資產的國家所有權，以及受自然資源部委托的省級政府代表國家行使部分海洋資源資產的國家所有權，由自然資源部按照委托代理關系進行考核評價;對于經法律授權，代理行使特定海洋資源資產國家所有權的省級、市（地）級和縣級政府，應該由自然資源部牽頭有關部門組織開展考核評價工作，并且不同層級之間也應該建立起自上而下的考核評價體系，每一層的上級也是考核評價的實施主體[1]。

1.3 海洋資源資產考核評價方式與數據獲取

海洋資源資產考核評價主要有3種方式：第一種是年度評估，如灘涂、濕地面積變化情況考核、無居民海島等別與級別變化情況考核等;第二種是年度考核與期末考核相結合，如海洋生態文明建設目標考核、海域、無居民海島使用金征收管理制度考核等;第三種是在年度考核和期末考核的基礎上增加中期考核，如海洋資源資產產出能力考核、資源產權市場交易數量考核等。

考核評價的相關數據信息可通過實地勘查、近海監測網和大數據分析等方式獲取[2]，并通過對規劃編制、權屬登記、海域供應等主要業務的信息挖掘，完成對數據的篩選歸類和關聯，經過加工處理完成數據開發與融合。同時，用作考核評價的數據必須具有權威性、穩定性、真實性和科學性。數據的權威性是指各級被考核對象提交的海洋資源資產數據需經過專業評估人員實地勘查測量并經政府權威部門認證;數據的穩定性是指海洋資源資產數據應由測量儀器測量出來的處于一個相對平衡狀態的信息，當受到外來因素影響時經過過渡仍然能回到原來的存在狀態，以便考核評價時可以對數據進行定量的表征;數據的真實性是指考核對象向考核主體提交的數據必須是真實通過精確計算和實地監測得出的而不是通過推導等得出的;數據的科學性是指海洋資源資產數據應符合客觀事實的標準。

1.4 考核評價結果及應用

參考全民所有自然資源資產考評機制，可以用百分制對海洋資源資產考核評價進行評分，并根據最終分數情況劃分為4種等級，即優秀、良好、合格、不合格，從而確定考核評價結果[3]。結果評定方法也可以在考核評價體系的基礎上增加約束性指標或限制條件，如對海洋生態環境綜合效益的評價考核，根據限制性目標完成情況對地方政府管理進行減分或降檔;海洋污染物清理實施情況評估考核，對符合生態環境發展要求上升一個治理等級，當不科學合理的現象（如，圍填海行為）出現時，考核評價直接鑒定為不合格或者降級降檔;對海洋不動產登記不及時、海洋資源使用權市場化配置不高效的考核，出現了約束條件對應的情況時，鑒定為不合格或不能參與評優等。

對于考核評價的結果，要及時向國務院上報考評報告，作為領導干部綜合考核評價、自然資源資產離任審計、損害責任追究的重要依據[4]。并根據考核成績實施通報表揚、通報批評、約談、限期整改、責任追究等獎懲方式。此外，還可以進一步提出更詳細的獎懲評價措施，如傾斜或減少相關專項資金，批評修正期間暫緩對相關事項的審批等。

2 海洋資源資產考核評價現狀分析

2.1 考核評價現狀

當前，我國對海洋資源資產國家所有權委托代理實施的考核評價主要集中在主張所有、行使權利、承擔責任等方面，1983年頒布《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例》《全國環境監測管理條例》等以來，針對海洋生態環境保護與修復、權益維護、資源有償使用、產權管理、防災減災等問題，頒布了一系列的規章制度。1985 年頒布《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》，嚴格控制向海洋傾倒廢棄物，防止污染破壞海洋環境。1989年頒布施行《鋪設海底電纜管道管理規定》，規范海底電纜管道鋪設路由調查、鋪設施工活動的管理。

1990年頒布《中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》，防治陸源污染物污染損害海洋環境。1992年頒布《中華人民共和國領海及毗連區法》，行使對領海的主權和對毗連區的管制權，維護領土安全和合法權益。1996年頒布《關于中華人民共和國領海基線的聲明》《中華人民共和國涉外海洋科學研究管理規定》《中華人民共和國涉外海洋科學研究管理規定》，宣布中國大陸領海的部分基線和西沙群島的領海基線，對國際組織和域外組織或個人在我國海域管轄范圍內從事科學研究活動的程序及違法責任做出具體的規定，加強涉及海域外來因素的海洋科研活動管理，促進海洋科研的國際溝通與協作。1997年頒布《海水水質標準》，防止和控制海水污染，保證海洋生物多樣性，保護海洋資源，促進海洋資源可持續開發，推動海洋生態動態平衡，保障人體健康。1999年《中華人民共和國海洋環境保護法》修訂，保護和改善海洋環境，保護海洋資源，防治污染損害，維護生態平衡。2001年頒布《關于水污染物排放許可證管理法律適用問題的復函》，防治海水污染，保護海洋資源，促進海洋資源的可持續開發利用，維護海洋生態平衡。2002年《污水海洋處置工程污染控制標準》《中華人民共和國海域使用管理法》實施，防止和控制海水污染，保護海洋生物資源和其他海洋資源，促進海洋資源的可持續利用，加強海域使用管理，維護國家海洋主權的合法權益，維護海域的良性發展和可持續利用。2006年頒布《海域使用權管理規定》，規范海域使用權出讓與流轉。2007年《關于加強海域使用金征收管理的通知》，規范海域使用金征收標準。2007年《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》第一次修訂，2008 年1月1日施行，防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境。2009年頒布《中華人民共和國海島保護法》，保護海島生態。2010年頒布《無居民海島使用金征收使用管理辦法》，加強和規范無居民海島使用金的征收、使用管理。2011年頒布《無居民海島使用申請審批試行辦法》，健全海島保護措施，加強對無居民海島開發利用審批規范工作。2017年發布《海域、無居民海島有償使用的意見》，加強對海域和無居民海島開發利用的規范管理。2018年頒布《排污許可管理辦法（試行）》，規范對陸地排污口審批管理;2018年財政部、國家海洋局印發《調整海域無居民海島使用金征收標準》的通知，調整海域、無居民海島使用金征收標準。

從地方層面看，山東、廣東、浙江、福建、廣西等均根據自身的實際情況，進行了實踐探索。山東通過重點設立海洋特別保護區，實行功能分區管理;通過產權市場化交易平臺，最大程度實現海洋資源資產價值，同時，構建了海域使用金差別化征收機制，動態調整海域使用金征收標準。廣東開展了海域、無居民海島收儲管理，有利于資源配置的優化;建立了較完善的海岸線使用占補制度，維護了海岸線的整體生態平衡;在海島開發過程中，實施生態立島工程，保護了海島脆弱的生態環境。浙江完善了海域、無居民海島使用金征收管理機制，進一步加強了海域使用權市場化配置，維護了國家所有者的權益，滿足了市場主體的需求;強化了海洋污染應急能力建設，有利于更好地應對突發海洋生態環境問題。福建優化了海域使用管理制度，建立了海洋環境保護綜合管理機制，并實施了海洋污染源溯源追究制度，較好地保障了國家所有者的利益。廣西規范了對海域、無居民海島使用金的征收、使用和管理，加強了海域、無居民海島有償使用監管，從經濟上保障了國家所有權的實現。

2.2 海洋資源資產考核評價存在的問題

2.2.1 缺乏從系統的所有者角度進行考核評價

當前關于海洋資源資產的考核評價基本上都是基于行政部門的管理權實施角度出發，各部門及各地政府往往只追求自身利益進行考核評價，而不是立足于國家所有者的角度。此外，政府部門也沒有系統、全面地進行海洋資源資產的宏觀調控，進而加劇了地方政府的管理私權，忽略了海洋資源資產開發利用中的整體情況[5]。

2.2.2 缺乏統一規劃，各地做法不一

盡管中央及各地政府均有一些涉及海洋資源資產考核評價的工作，但尚缺乏統一規劃與領導，實際考核評價過程、具體考核方式與手段的實施由各地方涉海管理部門具體掌握，導致各地做法不一，造成考核評價工作各自為政，不同地方之間考核的標準及內容也各異，對相關行為的處罰也缺乏統一的規范管理。

2.2.3 相關標準設置不足，工作沒有考慮全面整體情況

我國對海洋資源資產的考核仍處于探索階段，當前的考核評價工作主要集中在實物量考核而對海洋資源資產價值量考核方面較少。同時，涉及價值量的相關標準（如，價格評估標準、生態補償標準），其具體內容仍有很多不足之處（如，價格評估標準中對海洋資源資產調查的規定過于寬泛，生態補償中對損害賠償的具體數額確定等方面設定不足）。

2.2.4 管理措施辦法不注重過程把控

各地方政府往往集中精力于相關政策制定和年度或季度考核評價時對違法違規行為的處理，在實際海洋資源資產開發保護過程中管理力度不足，管理手段單一，對海洋資源資產開發保護過程缺乏有效監管，管理相對滯后，海洋資源資產的浪費現象嚴重，海洋生態環境的破壞行為不能得到及時遏制。同時，對海洋資源環境的監管大多處于事前階段，不注重對事中行為過程及事后結果追責的監督和指導。

2.2.5 對生態與社會影響的考評有時被忽視

當前，對海洋資源資產的考核評價，往往更多注重經濟效益上的提升，作為政績成效的匯報，對生態效益和社會效益的考核有時得不到重視，對生態和社會的影響得不到有效考核，難以發揮出海洋資源資產的全部價值，最終損害國家所有者的整體權益。

2.3 問題存在的原因分析

2.3.1 產權界定不清晰

依據我國憲法規定，海洋資源資產所有權屬于國家，即全民所有，然而在現實海洋資源資產開發保護中，所有權、管理權、使用權相混淆，界限模糊，導致產權結構混淆，主體分散、行業分化。

（1）因為產權界定模糊，各涉海管理部門實際上獲得了一定程度的所有權權能，但并沒有成為所有權直接代表，因此無法（同時也不愿意）站在所有者角度進行考核評價。從而導致系統的所有者角度的考核評價無法構建，同時各部門（與地方）也都是基于自身的利益考量，選擇性地實施一些考核評價方案，很難做到統一規劃。

（2）行業的分割和主體的分散導致各海洋資源資產管理部門管理權重疊，再加上缺乏有效協調溝通，很多管理主體往往只從自身角度來衡量本部門利益的得失，導致“多龍治海”各自為營，缺乏宏觀思維和整體意識，爭奪利益回報豐厚的區域進行管理，導致對海洋資源資產所有權的行使存在多主體混淆和利益沖突，以及在市場發展過程中難以衍生的管理重疊。

同時，由于主體所有權缺乏細致清晰的劃分，當遇到問題亟待解決時，各部門就會互相推諉責任，而公眾缺乏有效監督和反饋手段加以制止，導致“三不管”真空區的出現，造成海洋資源浪費、海洋生態環境污染破壞等問題加重。

（3）在海洋產業高速發展的背景下，海洋資源資產管理主體也在一定程度上發揮著生產部門的功能，而涉海企業每年所提供的經濟效益直接成為主管部門財政收入的重要部分，這就使得政府管理部門在實際資源分配中優先考慮的是自身的利益得失，而不是充分實現資源優化配置的功能。在這樣的背景下，主管單位的企業便有了外部自由生產者所不具備的競爭優勢，也導致了政府本該發揮的規范、引導、調控資源的功能收效甚微。這種政府當局為了提高海洋資源資產的經濟效益的尋租行為，不可避免地使得政府管理失靈。

此外，目前對海洋管理部門和人員的監督更多集中在財務等方面。由于相關制度的不完善（如，缺乏具體的實施程序）及監督機制的不健全，對于海洋資源環境負面的影響認識不夠充分，加重了尋租問題，進一步致使政府管理失靈。

2.3.2 綜合管理體制不能充分發揮作用

目前，我國的海洋管理除了涉及海域、無居民海島的管理部門外，還涉及農業、交通等相關職能部門，如中央層面自然資源部負責組織實施海域資源勘查、管理、服務等工作，交通運輸部負責港監、海事管理、航道設施管理工作，農業農村部負責漁業資源保護工作，生態環境部負責海洋環境保護工作，文化和旅游部負責開展海洋旅游資源的勘測審查及規范主要旅游區域的規劃開發建設工作。雖然中央政府2013年就設立了高層次的議事協調機構“國家海洋委員會”用以統籌協調海洋重大事項，但是設立以來該機構開展的實質性運作很少，各涉海部門之間雖然有一些協同聯系（如，海上搜救聯席會議、聯合維權執法），但整體協調能力依然不足。同時，海洋部門與其他部門之間也存在協調不足的問題。以海洋污染為例，根據《2021年中國海洋生態環境狀況公報》統計，進入海洋的全部污染物中有80%以上來自陸地污染源[6]，因此對海洋污染問題的解決需要陸、海部門的良好協作，但實際上這兩類部門間的溝通協調并不是很通暢。

地方層面上，目前我國各沿海地區（除海南省外）靠海一側尚未設置規范合理的行政區域規劃，都是依照各自海洋發展過程中的現實需求向靠海一側擴展開發，這就形成了區域間涉及海洋開發利用的權益糾紛的基礎條件。同時，由于各地的價值偏好不同，在根本利益上往往難以達成共識，再加上強制性法律的缺失，導致跨區域協調實施體系及機構的建設、實施和運轉不盡如人意，難以保證地方政府間溝通協調與合作的有效進行。致使部門間、地方間出現各自為政[7]，引起了考核評價中相關問題的產生。

3 做好海洋資源資產考核評價工作的對策建議

3.1 完善海洋資源產權管理制度體系，全面實施資產化管理

海洋資源資產化管理是指根據海洋資源和資產的經濟與自然的運行機理，在海洋資源資產的開發、利用和再生產過程中進行產權管理，建立以明確產權約束為基礎的管理制度，最終形成以資源支撐資源的良好循環。

資源資產化管理的核心要義包括最大化實現資源資產的保值增值，創新海洋資源資產權力關系，探索資產最優配置效率，最佳資產經營模式，完善資金投入分配制度，做好清產核資、統一登記、監測評價等工作，完善法律體系，制定產權關系處理相關法律法規，利用經濟和法律等多種調控措施實現對海洋資源資產的科學管理，形成強烈的約束機制和激勵機制，實現海洋資源資產國家所有者經濟利益的合理訴求、解決國有資產流失嚴重等問題，符合國家所有者考核評價的內在要求，對于提升海洋資源資產管理思維和創新管理方式，具有十分重要的意義。

3.2 深化海洋綜合管理體制機制改革，強化部際協調

之所以要對海洋進行綜合管理不僅是因為部門職權分散導致的條塊管理必須通過綜合管理來克服弊端，還在于海洋資源環境的復雜性和多樣性，它是一個結構完整、自主運行的綜合統一體，并同時具有經濟、社會和生態效益等自身特點決定的。

在我國現行海洋管理體制下，解決各部門行政區劃造成的問題，需要充分發揮中央全面深化改革委員會深度整頓的整體作用，協調好各涉海部門;同時，各地還應在海洋相關部門之間建立溝通及時的交流協調機制（如，福建的海岸帶綜合管理聯席會），積極消除各職能部門行政壁壘，配套好強有力的公權力以維護基本秩序，銜接好委托代理機制的空間規劃，協調解決不同價值的沖突，防止不同地方政府由于環境、經濟和資源要素的差異而形成差異化的激勵機制，確保制度建設完整科學、長期有效，保證整體性治理，協調好跨行政轄區間的協作。

此外，還要注重陸海統籌，加強陸、海不同管理部門之間的溝通與合作。同時，在加強國家法律約束力的基礎上，充分考慮各區域的正當利益，建立健全區域間的溝通、協調與合作機制，并進一步落實、建立收益共享、責任共擔的海洋資源資產統籌機制，提升海洋資源資產可持續開發利用水平，探索多元價值權衡模式，實現跨地區的良好協同效應。

3.3 構建完備的考評體系，提升技術標準水平

①制定統一的海洋資源資產國家所有者考核評價實施辦法，明確考評的管理機制、方式、要求、流程等;②深入開展考評理論研究，制定科學合理的考評標準體系。

海洋資源資產價格形成機制、生態補償、環境損害賠償、生態修復與恢復、資源環境監測等的效果與海洋資源環境、交易標的等的價格評估、損害范圍認定與鑒定評估、修復與恢復、監測等工作的實施情況密切相關。因此，還應加強上述領域的方法研究與新技術運用，健全相關的標準規范、考評機制與管理政策，科學確定工作原則，合理選擇指標體系和方法，加強以政府為主導的價值實現途徑。

3.4 完善領導干部監督檢查制度，加強對管理部門的約束

①明確現有制度對程序安排、方式方法等方面的具體說明與要求，確保對政府行為依法進行監督。②依據《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》等要求，建立嚴格的海洋資源環境保護責任制度、海洋資源審計制度、海洋資源環境損害責任終身追究制度等，不斷強化對政府行為監管約束，并加以落實。完善官員考核機制，切實加強年度績效考核，將考核機制落到實處。

③構建完善的全方位、多層級、網絡型監督體系，包括黨委、人大等多主體，并嚴格執行，確保政府行為的規范化。

此外，要根據各地方政府間政策效果與環境，合理運用各類政策工具，實現優勢互補，政策效果互惠;不斷推進加強對海洋監管、政策效果評估等過程管控引導工作，不斷探索更加有效的制度和方法。

3.5 鼓勵社會參與，充分發揮群眾的力量

已有研究發現，從行為目的、行為責任、行為決策、行為措施、行為能力、行為缺陷等方面的分析結果看，只有當政府、社會、民眾等主體合力對資源環境進行管理時，才可以產生出更明顯的實際效果。

同時，資源環境這一公共物品的外部特征，以及生產主體的邊際效率與一定范圍內的邊際社會效率之間的內在矛盾，和在一定范圍之內生產主體邊際效率不為零或邊際社會效率不為零的內在矛盾性也決定了政府不應是其唯一的管理主體。

應明確界定社會公眾在參與相關政治進程的權力，以及針對不同事項的參與方式、程序、人員組成與遴選方式、保障、結果采納等內容，從而合理利用群眾的力量。此外，為了保證預期效果，①建立不同渠道的溝通反饋機制等閉環架構;②酌情減少登記注冊限制條件，從根本上幫助社會組織解決發展過程中的阻力問題;③依據社會組織發展的需求制定扶持政策，如利用征收的海洋資源使用金等給予適當的資金補助;④健全海洋資源環境公益訴訟制度，推動支持社會組織廣泛參與;⑤形成包括社會公眾在內的自上而下的監督體系。

3.6 建立海洋資源資產數據庫，實行信息化管理

①建立健全海洋資源資產基礎數據信息庫，確定海洋資源資產實物量與價值量的核算范圍，確定海洋資源資產類型、資產的具體分布情況，資產所衍生出來的社會經濟生態效益，全面落實海洋資源資產清查統計工作。②建立統一海洋空間基礎信息平臺，構建完善的海洋資源資產調查監測評價應用體系，加強各級監測平臺對海洋環境、海域使用權監管、無居民海島用途及資源轉化等重點信息監管，形成一套相互銜接的信息鏈管理。以數據化轉型整體驅動海洋資源資產市場流轉、治理方式變革，通過建立統一海洋空間基礎信息平臺實現每個單位資源的基本信息、責任主體的查詢。③建立海洋資源信息化整合成果共享平臺，運用空間大數據智能算法、區塊鏈等方式，優化數據分析模型，通過多維度、多視角的可視化分析，增強海洋資源資產信息的服務深度，最大化數據資產價值，實現動態更新，方便責任主體時刻掌握海洋資源資產動態變化情況，為海洋資源資產考核評價體制提供基礎數據和科學依據。

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